משאל עם בישראל: מוצא מן הסבך או דרך ללא מוצא?
תקציר
הצעת החוק שעולה לדיון בוועדה המשותפת לוועדת הכנסת ולוועדת חוקה, חוק ומשפט (הצעת חוק סדרי השלטון והמשפט [ביטול החלת המשפט, השיפוט והמינהל] [תיקון – התקנת תקנות], תשס"ז-2007), שמבקשת להעניק לוועדת הבחירות המרכזית סמכות להתקין תקנות לעניין אופן עריכתו של משאל עם במקום חקיקת חוק יסוד בעניין זה, מסכנת את יציבות הדמוקרטיה בישראל:
- הצעת החוק מבקשת להפוך את משאל העם מעניין בעל מעמד חוקתי לעניין טכני שיוסדר על ידי גוף מנהלי בעל אופי פוליטי.
- הצעת חוק זו קובעת ששינוי מהותי באופי המשטר יהיה נתון בידי גוף מנהלי ויעוגן בתקנות הנמצאות בתחתית המדרג החוקי.
- להכרעה בסוגיות הקשורות לאופן עריכתו של משאל העם יש השלכות על תוצאותיו ולכן יש לשקול בכובד ראש איזה גוף ייטול על עצמו סמכות ואחריות זו, כדי שתהיה לגיטימציה ציבורית להכרעותיו.
- הצעת החוק מעניקה לוועדת הבחירות המרכזית סמכויות מרחיקות לכת שאינן תואמות את אופיו של הגוף ושעומדות בניגוד למגמה לצמצם את סמכויותיו משום שהוכח בעבר שהוא פועל מתוך שיקולים פוליטיים-אידאולוגיים.
- הצעת החוק ממשיכה את הנוהג הלקוי של הכנסת להעביר את הסמכויות המוקנות לה מתוקף היותה הגוף המחוקק והמכונן לגופים אחרים ובכך מחלישה את הכנסת.
- משאל עם נחשב ל'תרופת פלא' בשיח הפוליטי הישראלי, בדומה למנגנון הבחירה הישירה, והתומכים בו סבורים שהוא יאפשר הכרעה חד-משמעית בסוגיות מהותיות. אולם לנוכח מבנה החברה ואופייה של הפוליטיקה יש חשש שמשאל העם יקעקע את הדמוקרטיה, יחליש את מעמדם של המוסדות הנבחרים ויחריף את השסעים בחברה.
מבוא
בהיסטוריה של מדינת ישראל עולה מדי פעם בפעם היזמה לערוך משאל עם סביב החלטות גורליות, כמו החזרת שטחים, אולם עד היום טרם נערך משאל עם. במשאל עם מגולם לכאורה המיתוס הדמוקרטי של ריבונות עממית ישירה, אך משאל עם הוא כלי שיכול להיהפך לחרב פיפיות: במדינות בעלות מסורת דמוקרטית מושרשת, שבהן הסוגיות העומדות להכרעה אינן קיומיות ושלאזרחים יש אמון סביר במוסדות הנבחרים, משאל עם עשוי לשמש כלי לחיזוק הלגיטימציה של השלטון ולערוץ השתתפות נוסף של הציבור. לעומת זאת בישראל, שנעדרת תרבות פוליטית דמוקרטית, שבה הכנסת נמצאת בתחתית סולם האמון של האזרחים, ושהחברה בה היא חברה שסועה מרובת מיעוטים, היזמה לקיום משאל עם בנושאי חוץ וביטחון עלולה לערער את הדמוקרטיה ולהחריף את השסעים בחברה. לכן, להצעת החוק, שמציעה לכאורה שינוי טכני שיקל על ביצוע משאל העם, עלולות להיות השלכות מרחיקות לכת על המערכת הפוליטית ועל החברה בישראל.
המצב החוקי הקיים
מבחינה חוקית, חוק סדרי השלטון והמשפט (ביטול החלת המשפט, השיפוט והמנהל), תשנ"ט-1999 קבע בפעם הראשונה את התנאים שבהם נדרש שימוש במשאל עם. לפי החוק החלטת ממשלה שלפיה המשפט, השיפוט והמנהל של מדינת ישראל לא יחולו עוד על שטח ישראלי טעונה אישור של הכנסת ברוב חבריה ואישור של רוב רגיל במשאל עם. תוקפו של הסעיף הקובע כי יידרש אישור במשאל עם מותנה בחקיקת חוק יסוד משאל עם, ואולם חוק זה טרם נחקק.
הצעת החוק הנוכחית
(הצעת חוק סדרי השלטון והמשפט (ביטול החלת המשפט, השיפוט והמינהל) (תיקון – התקנת תקנות), התשס"ז-2007)
הצעת החוק שהגישו חברי כנסת מכל הסיעות מבקשת לקבוע כי לא יהיה צורך בחוק יסוד משאל עם, אלא תינתן בידי ועדת הבחירות המרכזית סמכות להתקין תקנות בעניין אופן עריכתו של משאל עם. במילים אחרות, הצעת החוק מבקשת:
- לפשט את ההליך לעריכת משאל העם: להפוך אותו מעניין חוקתי לעניין טכני המוסדר בתקנות של גוף מנהלי (ועדת הבחירות המרכזית).
- להעביר את הסמכות לקבוע את מעמדו של משאל העם ודרכי עריכתו מהכנסת לגוף מנהלי שהרכבו מייצג את יחסי הכוחות הפוליטיים, ושחברים בו נציגי מפלגות ובראשו עומד שופט מכהן בבית המשפט העליון.
הצעת חוק זו מסכנת את יציבות הדמוקרטיה בישראל.
1. הצעת החוק: אנטי-חוקתית ואנטי-פרלמנטרית
מעמדו החוקתי של משאל העם: האם חובה לעגנו בחוק יסוד?
מבלי לדון בשאלה אם משאל עם יחזק או יערער את הדמוקרטיה הישראלית יש להבין כי משאל עם אינו רק מנגנון לקבלת החלטות אלא הליך שיש לו משמעויות משטריות מרחיקות לכת משום שהוא מגדיר מחדש את היחסים בין רשויות השלטון: החלטות הממשלה והחלטות הכנסת בנושא מסוים כפופות לאישור הציבור. למעשה זהו ביטוי להכנסת יסוד של דמוקרטיה ישירה לתוך משטר פרלמנטרי ייצוגי. שינוי מעין זה, אם ייעשה, צריך להיעשות לאחר דיון ציבורי ממושך בסוגיה, להיות מעוגן בחוק יסוד, ולא להיעשות כלאחר יד, מתוך התחמקות של הכנסת מתפקידיה בהיותה רשות מכוננת.
הצעת החוק מקבעת את הסדרים לעריכת משאל העם בתחתית המדרג החוקי. דהיינו, משאל העם לא יוסדר בחוק יסוד, ואם לא די בכך – גם לא בחקיקה רגילה של הכנסת, ואפילו לא בחקיקת משנה. הדבר משול להחלטת כנסת להעניק לוועדת הבחירות המרכזית את הסמכות לקבוע איזו שיטת בחירות תונהג בישראל במקום שתהיה מעוגנת בחוק יסוד הכנסת ומשוריינת בו (סעיף 4 לחוק). בכך הצעת החוק הנוכחית מצטרפת למגמה הקלוקלת של קבלת החלטות הרות גורל על יסוד שיקולים ואינטרסים קצרי טווח.
מורכבותן של הסוגיות הקשורות למשאל עם
מנגנון משאל העם עשוי להיות נתון למניפולציות מצד בעלי עניין, ולכן קביעת מעמדו אינה עניין טכני בלבד. ישנן סוגיות הקשורות למשאל העם (מי ישתתף, ניסוח השאלה, מימון ותעמולה) שגם אם הן נעשות על ידי גוף ניטרלי, שפועל במקצועיות ובתום לב, עדיין יש להן השלכות על תוצאותיו, לא כל שכן כאשר מדובר בגוף פוליטי מובהק כמו ועדת הבחירות המרכזית. לדוגמה, בישראל נשמעו לא פעם קולות הקוראים להדיר את ערביי ישראל מקבלת הכרעות בנושאי חוץ וביטחון. סעיף 3 לחוק סדרי השלטון והמשפט (ביטול החלת המשפט, השיפוט והמנהל), תשנ"ט-1999, קובע כי משאל העם יאושר ב'רוב הקולות הכשרים של המשתתפים במשאל', אך אינו קובע שרשאי להשתתף במשאל כל מי שהוא בעל זכות בחירה בבחירות לכנסת. ומה אם ועדת הבחירות המרכזית תחליט שערביי ישראל אינם רשאים להשתתף במשאל? זהו אינו חשש תאורטי, שכן ועדת הבחירות המרכזית היא גוף קטן בהשוואה לכנסת, ולכן קל יותר להטות את ההכרעה לכאן או לכאן. החלטה כזו עלולה להמיט אסון על הדמוקרטיה הישראלית.
ועדת הבחירות המרכזית
בית המשפט העליון קבע בשורה של פסקי דין שלא ראוי להעניק לוועדת הבחירות המרכזית סמכויות מרחיקות לכת משום שמדובר בגוף שהרכבו פוליטי (פרט לעומד בראשו) וששיקוליו בקבלת החלטות מושפעים מאידאולוגיה פוליטית.לדוגמה, ע"ב 2/88, בן שלום נ' ועדת הבחירות המרכזית, פ"ד מג(4), 221; ע"ב 2/84, ניימן נ' יו"ר ועדת הבחירות המרכזית לכנסת האחת עשרה, פ"ד לט(2), 225. האם חברי הכנסת באמת סבורים שוועדת הבחירות המרכזית היא שתכריע בעניין משמעותי כמו משאל עם בישראל? הצעת החוק מבקשת להקנות לוועדת הבחירות המרכזית סמכויות החורגות מתפקידה, ובכך היא עושה שימוש לרעה בגוף זה. הכרעות בנוגע לאופן קיומו של משאל העם יעמידו את ועדת הבחירות המרכזית בעין הסערה הציבורית, והדבר עלול לפגוע בלגיטימיות של הגוף למלא את תפקידיו האחרים המסורים לו על פי חוק.
ערעור מעמדה של הכנסת
אם הכנסת תאשר את הצעת החוק הרי היא מכריזה קבל ועדה שלא רק ששני שלישים מהציבור אינו נותן בה אמון, אלא שחברי הכנסת גם אינם סומכים על עצמם ואינם מוכנים לקחת אחריות ולמלא את תפקידם בהיותם שליחי הציבור בגוף המחוקק והמכונן. הקלות הבלתי נסבלת שבה חברי הכנסת מוותרים על תפקיד המחוקקים (וגם על תפקידי המפקחים והמבקרים) והעובדה שהם ששים להעביר את אחריותם לגופים אחרים, כמו ועדות ממונות, בתי משפט והרשות המבצעת, מחלישה עוד יותר את מעמדה של הכנסת בעיני עצמה, בעיני הרשויות האחרות ובעיני הציבור. כנסת חלשה מסכנת את יציבות הדמוקרטיה. בדברי ההסבר להצעת החוק נאמר שהצעת החוק תייתר את הצורך בחקיקת חוק יסוד – בפרפרזה אפשר לומר שהצעת החוק תייתר את הכנסת מתפקיד הגוף המכונן.
2. משאל עם בישראל– התרופה גרועה מהמחלה
משאל עם הוא מנגנון פוליטי, ובדומה למנגנונים פוליטיים אחרים יש לבחון את מידת התאמתו לחברה ולתרבות הפוליטית הישראלית. אמת שבדמוקרטיה יציבה, שבה יש אמון במוסדות, שהמדינה אינה מתמודדת עם הכרעות קיומיות, ושבאזרחים מושרשת תרבות פוליטית דמוקרטית, משאל העם יכול לשמש מנגנון לחיזוק הלגיטימציה של ההחלטות המתקבלות במוסדות הנבחרים ובכך לתרום לייצוב הדמוקרטיה. אך בישראל יש חשש שמשאל העם יקעקע את הדמוקרטיה, יחליש את מעמדם של המוסדות הנבחרים ויחריף את השסעים בחברה.
משאל עם עלול לייצר משבר לגיטימציה חמור – לפי החוק הקיים משאל העם בישראל מוגדר מנגנון וטו על החלטות הממשלה והכנסת. דהיינו לאחר שנפלה ההכרעה בממשלה ובכנסת (ברוב חבריה) יש אפשרות לציבור להפוך את ההחלטה על פיה. הטלת וטו על החלטות של הממשלה ושל הכנסת תזעזע את המערכת הפוליטית ותגרור משבר קונסטיטוציוני, שכן במקרה זה הריבון פועל נגד עצמו. איזה תוקף יש להחלטת הגופים הנבחרים אם הציבור הבוחר הופך הכרעה שהתקבלה על ידם על פיה? והאם לאחר מכן ייאותו האזרחים לתת אמון בגופים הנבחרים שאת הכרעתם פסלו?
יתרה מזו, גם בתסריט שבו הציבור מעניק אישור סופי להחלטת הגופים הנבחרים יש סכנה לדמוקרטיה הישראלית. במקרה כזה משאל העם משמש מכשיר בידי הממשלה להעניק חותמת גומי ציבורית להחלטותיה, ובכך שם קץ לאפשרות קיומה של אופוזיציה לגיטימית. דחיקת המתנגדים לשוליים הלא לגיטימיים עלולה לעודד פעולות אלימות של קיצונים.
משאל עם יחליש את מעמדם של המוסדות הנבחרים – בישראל הפנייה למשאל עם היא מנגנון פיצוי על חולשתם של מוקדי הכוח השלטוניים האחרים ומסמלת צעד נוסף בדלדול המערכת הפרלמנטרית. הפיתוי להעביר נושאים להכרעת גופים אחרים (ובמקרה זה לציבור) מתגבר ככל שהכנסת מתקשה להגיע להכרעות. במעגל שלילי, ככל שמועברים יותר נושאים לטיפולם של גורמים אחרים הכנסת נחלשת. לנוכח התַרבות הפוליטית שהתגבשה בישראל בעשורים האחרונים נראה שהפנייה אל הציבור כדי להכריע עשויה להיהפך להרגל, כך שלאחר קיום משאל עם אחד עשוי להתחיל מצעד משאלי עם, בדומה למצעד העתירות לבית המשפט העליון. הכנסת נאחזת כבקרנות המזבח בכל גוף שיוכל להגיע להכרעות במקומה, ולכן סביר שאזלת היד של הכנסת תבוא לידי ביטוי בשימוש יתר לא מבוקר ולא זהיר במשאל העם, והוא יגרור זילות של משאל העם ויחתור תחת יסודות הדמוקרטיה הייצוגית.
משאל עם עלול להחריף את השסעים בחברה ויפגע במעמדם של המיעוטים – משאל עם אינו מנגנון שמתאים לחברות שסועות כמו ישראל משום שהוא שם קץ לפוליטיקה של הסכמיות שמבוססת על פשרה, משא-ומתן ויצירת קונסנזוס. במשאל עם ההכרעה חד-ממדית, חד-משמעית, ואין עליה ערעור. כפי שניסח זאת ח"כ הררי בדיון בכנסת בשנת 1956:
כיצד נוכל איפוא לתת לכל אחד ואחד את האפשרות להכריע באמצעות מילה אחת – 'כן' או 'לא', בהכרעה של שחור או לבן, ללא כל ניואנסים, ללא כל אפשרות של שינויים וללא אפשרות של דיון מחדש? חושב אני שזהו דבר מסוכן מאוד בדמוקראטיה אשר בסופו של דבר יפגום בה במקום לחזק אותה.
במקום הכללת המיעוטים, מנגנון משאל העם מדיר אותם: אם ההכרעה היא ברוב רגיל – אזי המיעוט נתון ל'עריצות הרוב', ולא נשארים לו ערוצים לגיטימיים להביע את התנגדותו, שכן ההכרעה במשאל העם סופית ואין עליה ערעור. אם נקבעת דרישה לרוב מיוחד אזי הרוב עשוי למצוא את עצמו נתון לעריצות המיעוט אשר מסכל בהתנגדותו החלטות שרוב הציבור תומך בהן. בכל מקרה המיעוט נהפך ל'אויב העם'.
בישראל סכנה זו הופכת מוחשית במיוחד לנוכח הטענות שקולות המיעוט הערבי אינם לגיטימיים לצורך קבלת הכרעה בסוגיות יסוד, כמו נסיגות טריטוריאליות, הסכמי שלום ועניינים 'יהודיים', לדוגמה גיוס בני ישיבות. סקרים מצאו שכמחצית מהציבור היהודי סבור שיש לשלול את זכות ההצבעה של ערבים במשאל עם וכי הכרעות בענייני חוץ וביטחון צריכות להתקבל רק בקרב רוב יהודי.
לנוכח היעדר תרבות פוליטית דמוקרטית מושרשת ובשל קיומן של תפיסות אנטי-דמוקרטיות משאל עם לא יתרום לחיזוק הדמוקרטיה הישראלית אלא עלול להרחיק את ישראל ממשפחת המדינות הדמוקרטיות.
מקורות
אריאלי-הורוביץ, דנה, 1993. במבוך הלגיטימציה: משאלי עם בישראל, תל אביב וירושלים: הקיבוץ המאוחד והמכון הישראלי לדמוקרטיה.
אריאלי-הורוביץ, דנה (עורכת), 2006. פנטום בפוליטיקה: ישראל ומשאל העם, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה ומאגנס.
בלאנדר, דנה, וגדעון רהט, 2000. משאל-עם: מיתוס ומציאות, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה.