מגבלות על שינויים בחוקי הבחירות לקראת הבחירות | טיוטה

מחקר זה בוחן את התנאים הקיימים בדין לצורך שינוי חוקי הבחירות ערב בחירות, וכן משרטט את הדין הרצוי בסוגיה זו. המחקר בוחן פרקי זמן שונים: שנת בחירות, ובעיקר התקופה שלקראת הבחירות, אשר כוללת הן את תקופת הבחירות והן את התקופה הסמוכה לה (שבה ידוע שהבחירות יוקדמו).

נקודת המוצא העומדת ביסוד המחקר היא ששינויים בחוקי הבחירות הנערכים לקראת בחירות – ככל שיוחלו בתחולה מיידית – עשויים להטיל צל כבד על ההגינות והלגיטימיות של הליך הבחירות ולעורר קשיים משפטיים. זאת, הן בשל החשש מפני פגיעה בעקרון השוויון בבחירות ובזכות לבחור ולהיבחר והן בשל הפרה של דרישת הכלליות של החוק ושל האיסור על חקיקה פרסונלית.

החששות הללו מצאו ביטוי במשפט ההשוואתי. ועדת ונציה (גוף של מומחים הממליץ למועצת אירופה) המליצה להימנע משינויים מהותיים בדיני הבחירות שנה לפני הבחירות. עקרון הריסון בשנת בחירות שנקבע על ידי ועדת ונציה הוכר בפסיקתם של בתי המשפט החוקתיים במדינות אחדות וכן בפסיקת בית המשפט האירופי לזכויות אדם. נוסף על כך, יש מדינות שבהן עוגנו מגבלות מפורשות על האפשרות לשנות את דיני הבחירות בסמוך למועדן – בין בחוקה ובין בחקיקה רגילה.

ומה בישראל?

על יסוד ניתוח אמפירי של חקיקה בענייני בחירות שהתקבלה בשנת בחירות או לקראת בחירות משנת 1992 ועד היום, אנו מראים כי במרוצת השנים התבסס בכנסת נוהג שאין מקבלים שינויים בחוקי הבחירות לקראת בחירות אלא בהסכמה רחבה.

לקיומו של נוהג זה יש תוקף משפטי משני טעמים:

ראשית, לנוכח הוראת סעיף 19 לחוק-יסוד: הכנסת, הקובעת כי במקרה שסדרי עבודתה של הכנסת לא עוגנו במפורש בהסדר סטטוטורי – על הכנסת לפעול על פי הנוהג והנוהל המקובלים בה. מכאן שבמקרים מסוימים נוהג פרלמנטרי זה עשוי לכבול את הכנסת מבחינת סדרי עבודתה המחייבים.

שנית, מאחר שנוהג זה התגבש לכדי מנהג חוקתי. אומנם בית המשפט העליון טרם קבע מסמרות בדבר תוקפו המחייב של המנהג החוקתי. מכל מקום, אנו מראים כי כל שלושת היסודות הנדרשים להוכחת קיומו של מנהג חוקתי שנקבעו בפסיקה מתקיימים בענייננו:

(1) פרקטיקה מושרשת היטב – הניתוח האמפירי מלמד כי רוב התיקונים לדיני הבחירות שהתקבלו בתקופת הבחירות היו פרי הסכמה רחבה. במשך למעלה משלושים שנה, מתוך 60 תיקונים שמצאנו – רק בחמישה מקרים הכנסת סטתה מן הנוהג האמור, וברקע של חלק מהם עמדו נסיבות ייחודיות למדי. הדבקות בפרקטיקה זו התחדדה עם השנים, כך שבעשרים השנים האחרונות, הנוהג שאין מתקנים את דיני הבחירות בתקופת בחירות או בסמוך לכך אלא בהסכמה רחבה הופר רק פעם אחת, וגם בהפרה זו ההתנגדות לחקיקה נבעה מההתנגדות לעצם פיזור הכנסת ולא מהסתייגות מהתיקונים בדיני הבחירות.

(2) קיומה של תודעת חיוב ברורה – עיון בפרוטוקולים של דיוני הכנסת מוכיח כי אין זה מקרי שתיקונים שהתקבלו ערב בחירות זכו להסכמה רחבה. חברי הכנסת היו מודעים היטב לקיומה של הפרקטיקה שתוארה לעיל וראו עצמם מחויבים לפעול על פיה.

(3) קיומו של רציונל כבד משקל המבסס את הפרקטיקה – ביסודה של הפרקטיקה הנטענת ניצבת השאיפה להבטיח את מימושם של העקרונות העומדים ביסוד הליך הבחירות, ובראשם עקרון השוויון בבחירות והזכות לבחור ולהיבחר. פרקטיקה זו אף מתיישבת היטב עם העיקרון שהוכר בפסיקת בית המשפט העליון (במיוחד לאחרונה במסגרת בג"ץ חוק טבריה) שאין לשנות את כללי המשחק תוך כדי המשחק.

הינה כי כן, שלושת היסודות הנדרשים להוכחת קיומו של מנהג חוקתי מתקיימים במקרה זה. אשר על כן, לעיקרון שאין מקבלים תיקונים בדיני הבחירות בתקופת בחירות יש תוקף משפטי, הן על בסיס סעיף 19 לחוק-יסוד: הכנסת והן על בסיס מעמדו כמנהג חוקתי (אף שכאמור בית המשפט העליון טרם הכיר בדוקטרינה זו בישראל), והוא מטיל מגבלה על הכנסת בכל הנוגע לתיקון חוקי בחירות לקראת בחירות.

למסקנה זו יש חשיבות רבה לנוכח יוזמות חקיקה שונות לתיקונים בדיני הבחירות שקודמו לאחרונה ויש חשש שייעשה ניסיון להשלימן עוד לפני הבחירות הקרבות לכנסת ה-26. מעבר לקושי שחלקן מעוררות לגופן מן ההיבט של טוהר הבחירות ושוויונן, קידומן בעת הזו יהיה משום שחיקה של הנורמה שחקיקה בתקופת בחירות מתקבלת בהסכמה רחבה. חשש זה גובר לנוכח הנסיגה הדמוקרטית שישראל חווה בשנים האחרונות.

אם כן, המנהג החוקתי מחייב לקדם תיקונים בחוקי הבחירות לקראת בחירות בהסכמה רחבה. ואולם הדין המצוי מחייב לעיתים להסתייג גם מתיקונים המתקבלים בהסכמה רחבה. תנאי זה אינו מספק ערובה להבטחת עקרונות היסוד העומדים ביסוד הליך הבחירות. זאת, בצל החשש מפני קידום חקיקה שתפגע במפלגות חדשות או במועמדים חדשים, או לכל הפחות תשרת רק או בעיקר מפלגות ומועמדים שמכהנים בכנסת לעומת שחקנים חדשים; דוגמה מובהקת לכך היא חקיקה ערב בחירות בענייני מימון מפלגות. חקיקה מעין זו עשויה לפגוע בעקרון השוויון בבחירות ובזכות לבחור ולהיבחר ללא תלות במועד קידומה. ואולם קבלתה ערב בחירות מחריפה את הפגיעה בשחקנים החדשים, לנוכח אינטרס ההסתמכות שלהם, וכן את החשש לחקיקה פרסונלית. בנוסף, לעיתים הכנסת עשויה לקדם חקיקה הפוגעת בקבוצת מיעוט מובחנת, וזו עשויה להתקבל בהסכמה חוצת מחנות פוליטיים, משום ששאר המפלגות בכנסת – לרבות מן האופוזיציה – יתמכו בה, אך הבעייתיות שבה ברורה.

לנוכח האמור לעיל, תיקונים בדיני הבחירות המתקבלים בשנת בחירות, ובעיקר לקראת בחירות, צריכים להיבחן באופן קפדני יותר. מעבר לרכיב ההסכמה הרחבה, ישנם פרמטרים נוספים שעשויים להקרין על ההצדקה העומדת ביסוד התיקונים הללו – ולפיכך גם על הלגיטימיות שלהם, כגון עיתוי קבלת התיקון, השלב בהליך החקיקה שבו הייתה מצויה יוזמת החקיקה לפני תחילת תקופת הבחירות, סוג התיקון (טכני או מהותי), ועמדתם של גורמי המקצוע האובייקטיביים האמונים על ניהול הבחירות, ובראשם גורמי המקצוע בוועדת הבחירות המרכזית.

בחלקו האחרון של המחקר אנו מציגים את עמדתנו באשר לדין הרצוי ביחס לשינוי חוקי בחירות בשנת בחירות. לדעתנו, המנהג החוקתי אינו מספק מענה מיטבי לחששות העולים מחקיקה המשנה את דיני הבחירות ערב בחירות.

ראשית, לא תמיד ביסוד תיקונים המתקבלים ערב בחירות ניצב טעם ראוי. אומנם הצדקה ראויה אינה בהכרח מבטיחה שהתיקון הוא רצוי או חוקתי, אך יש בה כדי להקרין על הלגיטימיות שלו. יש בדרישה זו גם כדי להדגיש את חשיבות אינטרס היציבות של דיני הבחירות, שבא לידי ביטוי בהמלצות ועדת ונציה, כמו גם את חשיבות ההגנה על ציפיותיהם של האזרחים ועל זכויותיהם של מי שאולי לא יהיו חלק מההסכמה הרחבה.

שנית, השחקנים הפוליטיים מתחילים להיערך לבחירות הרבה לפני תקופת הבחירות. משכך, החששות לניצול לרעה של הכוח הפוליטי כשמדובר בשינוי דיני הבחירות צפים ועולים גם בשלב שלפני תקופת הבחירות. לנוכח האמור לעיל, אנו סבורים כי הדין הראוי מצריך לנקוט ריסון בתקופה מוקדמת יותר – עד כשנה לפני הבחירות, וכן לספק הצדקה ראויה לתיקון המתקבל בתקופה זו.

לבסוף, אנו ממליצים לעגן מגבלה חוקתית על האפשרות לתקן את חוקי הבחירות ערב בחירות. עיגון זה נדרש כדי "להגן על הקיים", בעיקר על רקע הנסיגה הדמוקרטית, שבמסגרתה היינו עדים לא אחת לרמיסה של נהגים ופרקטיקות מקובלים, ובשים לב לעובדה שטרם הוכר בפסיקה תוקפו המחייב של המנהג החוקתי. בנוסף, ההסדר המוצע כולל הוספת רכיבים מהדין הרצוי.

על פי המוצע, בחוק-יסוד: הכנסת תעוגן הוראה שלפיה תיקון בדיני הבחירות שהתקבל לקראת בחירות או בשנת בחירות לא יחול באופן מיידי, אלא אם התקבל ברוב גדול (שייקבע בסעיף זה), ובהינתן כי הוא נדרש לצורך הבטחת הניהול התקין של הבחירות.