מגבלות על שינויים בחוקי הבחירות לקראת הבחירות

מחקר זה בוחן את התנאים הקיימים בדין לשם שינוי חוקי הבחירות ערב בחירות, וכן משרטט את הדין הרצוי בסוגיה זו. המחקר בוחן שני פרקי זמן שונים זה מזה: (א) שנת בחירות, ו-(ב) התקופה שלקראת הבחירות, הכוללת הן את תקופת הבחירות (מרגע היווצרות עילה להקדמת הבחירות או כשלושה חודשים לפני בחירות שנערכות במועדן), והן את התקופה הסמוכה לה (פרק הזמן שבו ידוע שהבחירות יוקדמו).

נקודת המוצא שביסוד המחקר היא ששינויים בחוקי הבחירות הנערכים לקראת בחירות — אם יוחלו בתחולה מיידית — עשויים להטיל צל כבד על ההגינות והלגיטימיות של הליך הבחירות ולעורר קשיים משפטיים, הן בשל החשש מפני פגיעה בעקרון השוויון בבחירות ובזכות לבחור ולהיבחר, הן בשל הפרה של דרישת הכלליות של החוק ושל האיסור על חקיקה פרסונלית.

החששות האלה מצאו ביטוי במשפט ההשוואתי. ועדת ונציה (גוף של מומחים הממליץ למועצת אירופה) המליצה להימנע משינויים מהותיים בדיני הבחירות שנה לפני הבחירות. עקרון הריסון בשנת בחירות שקבעה ועדת ונציה הוכר בפסיקתם של בתי המשפט החוקתיים במדינות אחדות, וכן בפסיקת בית המשפט האירופי לזכויות אדם. נוסף על כך, יש מדינות שבהן עוגנו מגבלות מפורשות על האפשרות לשנות את דיני הבחירות סמוך למועדן — בין בחוקה ובין בחקיקה רגילה.

ומה בישראל?

על יסוד ניתוח אמפירי של חקיקה בענייני בחירות שהתקבלה בשנת בחירות או לקראת בחירות משנת 1992 ועד היום, אנו מראים כי במרוצת השנים התבסס בכנסת נוהג שאין מקבלים שינויים בחוקי הבחירות לקראת בחירות אלא בהסכמה רחבה.

לקיומו של נוהג זה יש תוקף משפטי משני טעמים:

ראשית, לנוכח הוראת סעיף 19 לחוק-יסוד: הכנסת, הקובעת כי אם סדרי עבודתה של הכנסת לא עוגנו במפורש בהסדר סטטוטורי, על הכנסת לפעול על פי הנוהג והנוהל המקובלים בה. מכאן שבמקרים מסוימים נוהג פרלמנטרי זה עשוי לכבול את הכנסת מבחינת סדרי עבודתה המחייבים.

שנית, מאחר שנוהג זה התגבש לכדי מנהג חוקתי. אומנם בית המשפט העליון טרם קבע מסמרות בדבר תוקפו המחייב של המנהג החוקתי, אולם אנו מראים כי כל שלושת היסודות הנדרשים להוכחת קיומו של מנהג חוקתי שנקבעו בפסיקה מתקיימים בענייננו:

(1) פרקטיקה מושרשת היטב. הניתוח האמפירי מלמד כי רוב התיקונים לדיני הבחירות שהתקבלו בתקופת הבחירות היו פרי הסכמה רחבה. במשך למעלה מ-30 שנה, מתוך 60 תיקונים שמצאנו — רק בחמישה מקרים סטתה הכנסת מן הנוהג האמור, וברקע של חלק מהמקרים האלה עמדו נסיבות ייחודיות למדי. הדבקות בפרקטיקה זו התחדדה עם השנים, וב-20 השנים האחרונות הופר הנוהג שאין מתקנים את דיני הבחירות בתקופת בחירות או סמוך לה אלא בהסכמה רחבה רק פעם אחת, וגם בהפרה זו ההתנגדות לחקיקה נבעה מההתנגדות לעצם פיזור הכנסת ולא מהסתייגות מהתיקונים בדיני הבחירות.

(2) תודעת חיוב ברורה. עיון בפרוטוקולים של דיוני הכנסת מוכיח כי העובדה שהתיקונים התקבלו בהסכמה רחבה לא הייתה מקרית. חברי הכנסת היו מודעים היטב לפרקטיקה שתוארה לעיל, וראו עצמם מחויבים לפעול על פיה.

(3) רציונל כבד משקל המבסס את הפרקטיקה. ביסודה של הפרקטיקה הנטענת ניצבת השאיפה להבטיח את מימושם של העקרונות העומדים ביסוד הליך הבחירות, ובראשם עקרון השוויון בבחירות והזכות לבחור ולהיבחר. פרקטיקה זו אף מתיישבת היטב עם העיקרון שהוכר בפסיקת בית המשפט העליון (במיוחד בעת האחרונה בבג"ץ חוק טבריה) שאין לשנות את כללי המשחק תוך כדי המשחק.

הינה כי כן, שלושת היסודות הנדרשים להוכחת קיומו של מנהג חוקתי מתקיימים במקרה הזה. ולכן, לעיקרון שאין מקבלים תיקונים בדיני הבחירות בתקופת בחירות יש תוקף משפטי, הן על בסיס סעיף 19 לחוק-יסוד: הכנסת, הן על בסיס היותו מנהג חוקתי (אף שכאמור בית המשפט העליון טרם הכיר בדוקטרינה זו בישראל), והוא מטיל מגבלה על הכנסת בכל הנוגע לתיקון חוקי בחירות לקראת בחירות.

למסקנה זו יש חשיבות רבה לנוכח יוזמות חקיקה למיניהן לתיקונים בדיני הבחירות שקודמו בעת האחרונה, ויש חשש שייעשה ניסיון להשלימן עוד לפני הבחירות הקרבות לכנסת ה-26. מעבר לקושי שחלקן מעוררות לגופן מן ההיבט של טוהר הבחירות ושוויונן, קידומן בעת הזאת יהיה משום שחיקה של הנורמה שחקיקה בתקופת בחירות מתקבלת בהסכמה רחבה. חשש זה גובר לנוכח הנסיגה הדמוקרטית שחווה ישראל בשנים האחרונות.

אם כן, המנהג החוקתי מחייב לקדם תיקונים בחוקי הבחירות לקראת בחירות בהסכמה רחבה. ואולם הדין הקיים מחייב לעיתים להסתייג גם מתיקונים המתקבלים בהסכמה רחבה. תנאי זה אינו מספק ערובה להבטחת עקרונות היסוד העומדים ביסוד הליך הבחירות, בשל החשש מפני קידום חקיקה שתפגע במפלגות חדשות או במועמדים חדשים, או לכל הפחות תשרת רק, או בעיקר, מפלגות ומועמדים המכהנים כבר בכנסת ולא שחקנים חדשים; דוגמה מובהקת לכך היא חקיקה ערב בחירות בענייני מימון מפלגות. חקיקה מעין זו עשויה לפגוע בעקרון השוויון בבחירות ובזכות לבחור ולהיבחר ללא תלות במועד קידומה. ואולם קבלתה ערב בחירות מחריפה את הפגיעה בשחקנים החדשים, לנוכח אינטרס ההסתמכות שלהם (קרי חוסר הוגנות כלפי מי שכבר פעלו בדרכים אחרות על סמך הדין הקיים), וכן את החשש לחקיקה פרסונלית. נוסף על כך, לעיתים הכנסת עשויה לקדם חקיקה הפוגעת בקבוצת מיעוט מובחנת, והיא עשויה אף להתקבל בהסכמה חוצת מחנות פוליטיים, משום ששאר המפלגות בכנסת — לרבות מהאופוזיציה — יתמכו בה, אך הבעייתיות שבה ברורה.

לנוכח האמור לעיל, תיקונים בדיני הבחירות המתקבלים בשנת בחירות, ובעיקר לקראת בחירות, צריכים להיבחן בקפדנות יתרה. מעבר לרכיב ההסכמה הרחבה, יש פרמטרים נוספים העשויים להשפיע על ההצדקה העומדת ביסוד התיקונים האלה — ולפיכך גם על הלגיטימיות שלהם, כגון עיתוי קבלת התיקון, השלב בהליך החקיקה שבו הייתה יוזמת החקיקה לפני תחילת תקופת הבחירות, סוג התיקון (טכני או מהותי), ועמדתם של גורמי המקצוע האובייקטיביים האמונים על ניהול הבחירות, ובראשם גורמי המקצוע בוועדת הבחירות המרכזית.

בחלקו האחרון של המחקר אנו מציגים את עמדתנו באשר לדין הרצוי ביחס לשינוי חוקי בחירות בשנת בחירות. לדעתנו, המנהג החוקתי אינו מספק מענה מספיק לחששות העולים מחקיקה המשנה את דיני הבחירות ערב בחירות.

ראשית, לא תמיד ניצב טעם ראוי ביסוד תיקונים המתקבלים ערב בחירות. אומנם הצדקה ראויה אינה מבטיחה בהכרח שהתיקון רצוי או חוקתי, אך יש בה כדי להקרין על הלגיטימיות שלו. יש בדרישה זו גם כדי להדגיש את חשיבות אינטרס היציבות של דיני הבחירות, שבא לידי ביטוי בהמלצות ועדת ונציה, וגם את חשיבות ההגנה על ציפיותיהם של האזרחים ועל זכויותיהם של מי שאולי לא יהיו חלק מההסכמה הרחבה.

שנית, הגורמים הפוליטיים מתחילים להיערך לבחירות הרבה לפני תקופת הבחירות. ולכן, החששות מניצול לרעה של הכוח הפוליטי כשמדובר בשינוי דיני הבחירות צפים ועולים גם בשלב שלפני תקופת הבחירות. לנוכח האמור לעיל, אנו סבורים כי הדין הראוי מצריך לנקוט ריסון בתקופה מוקדמת יותר — החל משנה לפני הבחירות, וכן לספק הצדקה ראויה לתיקון המתקבל בתקופה זו.

לבסוף, אנו ממליצים לעגן מגבלה חוקתית על האפשרות לתקן את חוקי הבחירות ערב בחירות. עיגון זה נדרש כדי "להגן על הקיים", בעיקר על רקע הנסיגה הדמוקרטית, שבמסגרתה היינו עדים לא אחת לרמיסה של נהגים ופרקטיקות מקובלים, ובשים לב לעובדה שטרם הוכר בפסיקה תוקפו המחייב של המנהג החוקתי. נוסף על כך, ההסדר המוצע כולל הוספת רכיבים מהדין הרצוי.

על פי המוצע, בחוק-יסוד: הכנסת תעוגן ההוראה שתיקון בדיני הבחירות שהתקבל לקראת בחירות או בשנת בחירות לא יחול מיד, אלא אם כן התקבל ברוב גדול (שייקבע בסעיף זה), ובתנאי שהוא נדרש לשם הבטחת הניהול התקין של הבחירות.