מערכת הפנסיה - מורה נבוכים

בשנים האחרונות אנו עדים לפולמוס ברוב מדינות המערב סביב הצורך בשינויים במערכת הביטחון הסוציאלי ובייחוד בעניין שיטת הפנסיה. הדיון נוגע לשני מישורים: הערכים הפוליטיים החברתיים מחד גיסא, והתחזיות הדמורפיות מאידך גיסא.

דגם הביטחון הסוציאלי הקלסי נולד בגרמניה של סוף המאה התשע עשרה, התפתח במחצית הראשונה של המאה העשרים, והפך אחרי מלחמת העולם השנייה למודל "מדינת הרווחה". תשלומי הגמלה לגיל מבוגר נחשבו אם כן לחלק ממערך הרווחה החברתית, אשר במרכזה תפיסה של חלוקה צודקת של הנטל בין החלק העובד של האוכלוסייה לבין אלה שמפאת גילם אינם יכולים להמשיך ולהתפרנס.

אנו עדים בכל מדינות העולם לתהליך של מעבר דמוגרפי מחברה צעירה (עם שיעורי ילודה ותמותה גבוהים) לחברה מזדקנת (עם שיעורי ילודה ותמותה נמוכים). עם זאת, רק במדינות המפותחות הגיע התהליך לשלבים מתקדמים והפך לבעיה של ממש מבחינת מערכת הביטחון הסוציאלי.

גיל הפרישה נקבע במאה התשע עשרה ל-65, כאשר תוחלת החיים הייתה מתחת ל-50 שנה. כיום הצפי הוא כי סך כל האוכלוסייה העולמית מעל גיל 60 ישליש עצמו בעוד 40 שנה, בעוד שסך כל האוכלוסייה מעל גיל 75 יוכפל פי 10. היחס בין העובדים לבין מקבלי הקצבאות (המוכר כיחס תלות) היה 4 ל-1 בתחילת המאה העשרים, וירד ל-2 ל-1 בסוף אותה מאה. בעוד 40 שנה הוא עשוי להגיע ל-1 ל-1 בעולם המפותח. מצב זה הביא ליצירת גירעון אקטוארי, דהיינו עודף של התחייבויות עתידיות ביחס לנכסים העכשוויים במערכת הפנסיונית.

למשטר דמוקרטי אינטרס ישיר בקיום מערכת פנסיונית או לפחות בעידוד החיסכון הפרטי לקראת גיל הפרישה. המתנגדים טוענים כי פנסיה חובה מהווה התערבות בחופש הפרט להחליט על הקצאת משאביו; אך בטווח הארוך, היעדרה של מערכת פנסיונית עלול להפיל את נטל הטיפול באוכלוסיות מזדקנות על מערכות הרווחה - הביטחון הסוציאלי - מה שיגרום באופן ישיר לאילוצים תקציביים כבדים. היעדר מערכת כזו עלול להגדיל את הפערים הכלכליים בכך שידחוף אוכלוסיות שלמות שפרשו מהעבודה אל מתחת לקו העוני במידה ולא צברו מספיק חסכונות. בנוסף, בטווח הקצר והבינוני, הסדרת מערכת הפנסיה לכלל האוכלוסייה תגדיל את אחוז החיסכון הלאומי ותשחרר כספים להשקעות, דבר שיביא תועלת ישירה למשק.

להלן כמה הגדרות ומונחים הבאים להסדיר ולהבהיר את הדיון:

מבנה מערכת תשלומי רווחה בעולם

במערב אפשר למצוא בדרך כלל מערכת תלת-שלבית של תשלומי רווחה לזקנה:

1. ביטחון סוציאלי או תשלומי רווחה: מערכת ממשלתית המספקת תשלומים מינימליים שנועדו לכלל האוכלוסייה (אוניברסליים), הממומנים מתקציב המדינה ללא תלות בתוצאות הפיננסיות של הכספים שהפרט העביר. מערכת הרווחה הממשלתית היא כעיקרון מערכת חובה לכל אזרח הפועלת על-פי חוק. בישראל, הביטוח הלאומי הוא דוגמה למערכת מסוג זה.

2. קרנות פנסיה: מערכת ציבורית ללא כוונות רווחה (לרוב בניהול משותף של הממשלה וארגוני העובדים הממוסדים), המספקת תשלומים פנסיוניים מתוך הכספים שהוזרמו ממשכורותיהם של החברים במשך תקופת עבודתם. ברוב המדינות הוקמו קרנות פנסיה ציבוריות ללא כוונות רווח אשר מנוהלות על-ידי העובדים בלבד או על-ידי העובדים ונציגים ממשלתיים. תשלומים אלה נועדו רק לעובדים שפרשו בשל גילם מהעבודה. בישראל, קרנות הפנסיה הן דוגמה למערכת מסוג זה. מערכת זאת הפכה מאז מלחמת העולם השנייה למערכת חובה לכל עובד ולכל מעביד במדינות אירופה, יפן, אוסטרליה ודרום אמריקה, הפועלת על-פי חוק.

3. חיסכון פנסיוני פרטי: מערכת פרטית הפועלת עם כוונות רווח ומספקת ערוצי חיסכון לעת זקנה בעיקר לעצמאיים, למנהלים ולבעלים של חברות מסחריות. מוסדות אלה הוקמו בעיקר כדי לטפל במי שלא נכללו בקרנות הפנסיה. זוהי מערכת וולנטרית, הפועלת על-פי תנאי השוק. בישראל, ביטוח מנהלים הוא דוגמה למערכת מסוג זה.

בין המדינות שבולטות בחריגותן לכללים אלה נמצאות ארצות הברית וישראל, שבהן מערכת הפנסיה היא מערכת וולנטרית הפועלת על-פי הסכמי עבודה קיבוציים.

מונחים נפוצים בדיון על מערכות הפנסיה ותשלומי הרווחה

א. פנסיה חובה: מודל שלפיו לכל עובד במשק יש חובה חוקית להפריש חלק ממשכורתו לצורכי חיסכון פנסיוני. בדרך כלל בדגם זה גם למעביד יש חובה חוקית להפרש חלק דומה, או אף גדול יותר, לחיסכון הפנסיוני של העובד.
 
ב. פנסיה ממלכתית: מודל שלפיו המדינה אחראית לתשלום גמלאות הפנסיה לפנסיונרים, ובדרך כלל היא גם גובה את הכספים מהעובדים והמעבידים (בדומה למס רגיל).

ג. תשלומי רווחה סלקטיביים, כגון means tested (מבחן הכנסה): במדינות שהוקמה בהן סוכנות פנסיונית ממשלתית יש מקרים שבהם התשלום הוא סלקטיבי (למשל, רק לאזרחים שאינם מקבלים תשלומים פנסיונים או שהכנסתם מתחת לרמה ממוצעת מסוימת).

ד. פנסיה תקציבית: מתייחסת לתשלומים פנסיונים שלא על בסיס הפרשות העובדים, אלא על בסיס מקור ישיר מתקציב המדינה. הממשלה מבטיחה לעובד הכנסה בעת פרישתו לגמלאות שתנאיה מוגדרים בחוזה העבודה. מאחר והממשלה גובה מסים מן הציבור, יש ביכולתה לעמוד בהתחייבויותיה למרות שאינה מפרישה כספים לקרן באופן שוטף. פנסיה מסוג זה הייתה נהוגה בישראל בעבור עובדי המדינה עד תחילת 1995.

ה. פנסיה צוברת: כל שיטה פנסיונית שבה התשלומים הם פונקציה של הכספים שהעובד והמעביד הזרימו לחשבון במהלך שנת העבודה, ולריביות ולתוצאות הניהול שהצטברו מאז.

ו. DC) Defined Contributions) : חישוב גובה הגמלה על-פי יתרת ההפרשות. אינה מבטיחה גובה ידוע מראש לקצבה, מכיוון שהיא תלויה בתוצאות הפיננסיות של הכסף שהצטבר בחיסכון ובכך היא חשופה יותר לזעזועי השוק, אך נוטה לאיזון אקטוארי. כמו כן היא נוטה ליצור פערים בין גמלאים. דוגמא אחת ברוב המדינות: הפנסיה הצוברת.

ז. DB) Defined Benefits): חישוב הגמלה על-פי זכויות מוגדרות מראש. מאפשרת לדעת מראש מה תהיה גובה הקצבה, אך מתעלמת מיתרת הכספים (החיסכון בתוספת ריבית), ובכך יש בה סיכון לגירעון אקטוארי. מבטיחה שוויוניות בין הקצבאות.

ח. ניהול יתרת כספים באופן שוטף, (PAY AS YOU GO PAYS): בכל רגע נתון, המערכת הפנסיונית משלמת קצבאות אוספת חסכונות כדי לעמוד בהם. בכך נוצרת זיקה בין החסכונות הפנסיוניים של הדור העובד ברגע נתון לבין הגמלאות שהעובדים שכבר פרשו לפנסיה מקבלים אותן. מנגנון זה מבטא את הסולידריות בין הדורות; אך הוא נותר מאוזן רק לנוכח יחס תלות גבוה, דהיינו כאשר יש די עובדים חדשים המצטרפים למערכת.

ט. ניהול יתרת כספים על-פי שנתונים (cohorts): לפי שיטה זאת, כל דור חוסך בעבור העלות של הגמלה הפנסיונית שהוא בעצמו יקבל אותה לאחר הפרישה. שיטה זאת מועדפת מבחינת המערכת כאשר יש לדוגמה תופעות של אבטלה ממושכת או שינויים תעסוקתיים. היא נוטה לאיזון, אך מקטינה בדרך כלל בפועל את גובה הגמלה.

המצב בישראל

למערכת הפנסיונית בישראל כמה מאפיינים:

- מבחינת ההרכב, היא מבוססת על שילוב ייחודי בין שלושת הרבדים: היא כוללת מערכת ביטחון סוציאלי אוניברסלית - הביטוח הלאומי; מערכת קרנות פנסיה ציבורית וולנטריות (המסודרות על-פי הסכמים קיבוציים); ומערכת חיסכון פרטי בתנאי שוק.
- תצריף דמוגרפי-תעסוקתי היוצר עומס על שירותי הרווחה: התוחלת חיים ארוכה בדומה למדינות המפותחות, בשילוב עם ילודה גבוהה בסגנון המדינות המפתחות, וכן אחוז נמוך של אנשים פעילים מבחינה כלכלית (עובדים ואחרים) מכלל האוכלוסייה.
- יש ל-53 אחוז מן האוכלוסייה הבוגרת יש תכנית פנסיה כלשהי. אחוז הכיסוי משתנה מאוד בין הקבוצות: ל-60 אחוז מן הגברים יש פנסיה, לעומת 46 אחוז בלבד מן הנשים. ל-57 אחוז מן התושבים היהודים יש פנסיה, לעומת 26 אחוז בלבד מבני המיעוטים. ל-74 אחוז מבעלי השכלה אקדמית יש פנסיה כלשהי לעומת 48 אחוז מבעלי השכלה תיכונית, ורק 22 אחוז מבעלי השכלה יסודית.
- ב-1995 הוחלט על רפורמה שהונהגה במלואה רק ב-2001, שלפיה הופסקו הסדרי הפנסיה התקציבית לעובדי מדינה והסדרי הפנסיה המבוססת על שיטות DB ו-PAYG לעובדים במגזר הפרטי. המערכת עברה לפעול תחת שיטת פנסיה צוברת, על בסיס DC.
- ב-2003 הממשלה לקחה על עצמה את ניהול קרנות הפנסיה הגדולות, שנוהלו עד אז על-ידי האיגודים המקצועיים. קרנות אלה מכסות כ-95 אחוז מסך כל המבוטחים במערכת הפנסיונרית (פרט לפנסיה תקציבית). כמו כן, הועלה גיל הפרישה ל-67 (באופן הדרגתי), הוכפלו עלויות הניהול, קוצצו הקצאות הקיימות, הועלו אחוזי ההפרשה של העובדים, והורעו תנאי חישוב הקצבאות העתידיות.
- היקף הגירעון האקטוארי (העתידי) של חלק מן הקרנות הוא נקודת מחלוקת בין מקבלי ההחלטות לבין אנשי מקצוע. בעוד שהסיבה העיקרית לגירעון אקטוארי בעולם המפותח היא השינוי הדמוגרפי, בישראל קיימות סיבות נוספות: קבוצות מבוטחים מעל גיל 32 הפכו זכאים לזכויות שעולות על הערך הנוכחי של הפקדותיהם; קליטת עולים חדשים למערכת בתנאים משופרים; שיעור מועסקים נמוך יחסית.