פרלמנט

תהליך הרכבת הממשלה

הבחירות לכנסת ה-16 סימנו את ראשיתו של עידן משטרי חדש-ישן במערכת הפוליטית בישראל. עידן "הבחירה הישירה" תם, ולבוחר ניתן פתק אחד בלבד - פתק מפלגתי. גם בתהליך הרכבת הממשלה חל שינוי: ראש הממשלה לא נקבע עוד באורח ישיר על-ידי האזרחים אלא על-ידי מאזן הכוחות הפרלמנטרי. לנשיא המדינה הוחזרה סמכותו כממנה את האדם שמרכיב את הממשלה. הממשלה ה-30 של מדינת ישראל הוקמה תוך זמן קצר יחסית. חודש בלבד חלף מעת קיום הבחירות ועד להשבעתה של הממשלה החדשה. לעומת זאת, בשתי דמוקרטיות ותיקות אחרות, אוסטריה והולנד, שגם בהן נערכו לאחרונה בחירות, נמשכה תקופת הרכבת הממשלה פרק זמן ממושך בהרבה. באוסטריה חלפו 96 ימים מיום הבחירות (נובמבר 2002) ועד להשבעת הממשלה החדשה בהולנד, שבה נערכו בחירות כלליות כשבוע לפני הבחירות לכנסת ה-16, חלפו יותר מארבעה חודשים עד להשבעתה של ממשלה חדשה.

המאפיין המייחד דמוקרטיות פרלמנטריות הוא העובדה שהרשות המבצעת שואבת את המנדט שלה מן המחוקק וזקוקה לאמונו כדי לשרוד. נובע מכך שזהות העומד בראש הרשות המבצעת אינה נקבעת ישירות על-ידי תוצאות הבחירות, כמו במשטר נשיאותי, אלא מוכתבת מתהליך מיקוח בין המפלגות המיוצגות בפרלמנט. דמוקרטיות פרלמנטריות נבדלות אלה מאלה באשר לחוקים ולכללים המסדירים את הדרך שבה ממשלותיהן מוקמות.

במדינות בעלות שיטת בחירות רובית ואשר המפלגה הזוכה בהן בבחירות נהנית מרוב פרלמנטרי (בריטניה, קנדה), תהליך הרכבת הממשלה פשוט יחסית, מהיר ומכני: מנהיגה של המפלגה המחזיקה ברוב פרלמנטרי הוא זה שמגבש את הממשלה. אולם ברוב הדמוקרטיות הוותיקות תהליך הרכבת הממשלה מורכב וממושך יותר, בשל הצורך בקיום משא ומתן קואליציוני שיבטיח לממשלה בסיס פרלמנטרי נוח.

שלושה פרמטרים עיקריים משתתפים ביצירת הבחנה השוואתית בין הגוונים השונים של תהליך הרכבת הממשלה בדמוקרטיות פרלמנטריות: על מי מוטל להרכיב את הממשלה האם קיימות הגבלות זמן על משך התהליך, והאם הממשלה החדשה זקוקה להצבעת אמון בפרלמנט כדי להתחיל לתפקד.

א. מי מגבש את הממשלה? האם קיים מכַניזם לגלי המכתיב ומזהה את השחקן הפוליטי שמוטל עליו לנסות ולהרכיב ממשלה?

במרבית הדמוקרטיות הפרלמנטריות ראש המדינה (נשיא או מונרך) הוא הממנה את האדם שינסה לגבש ממשלה. אדם זה - המרכיב (formateur) - הוא בדרך כלל מנהיג המפלגה הגדולה או זו בעלת הסיכויים הרבים ביותר לגבש ממשלה אך אין זה הכרחי. בישראל, עד קבלתו של חוק יסוד: הממשלה המקורי (1968), יכול היה המרכיב שלא להיות ראש הממשלה המיועד. כך למשל לאחר הבחירות לכנסת ה-5 (1961) הרכיב לוי אשכול את הממשלה, למרות שבן-גוריון היה ראש הממשלה המיועד. מאז 1968 וגם בחוק בנוסחו כיום (סעיף 13ג) מצוין כי מרכיב הממשלה הוא שיעמוד בראשה.

נוהג שכיח נוסף הוא כי ראש המדינה ממנה מרכיב לאחר סבב התייעצויות עם נציגי המפלגות השונות. סמכות זאת של הנשיא היא פורמלית ביסודה, ורק לעתים רחוקות החלטתו משמעותית. החלטה כזאת התרחשה במרס 1990, לאחר נפילת ממשלת האחדות בראשות שמיר בהצבעת אי אמון. מכיוון שהן הליכוד והן העבודה נתמכו על-ידי 60 ח"כים, נאלץ הנשיא הרצוג לקבל החלטה מכריעה. הוא בחר לבסוף להטיל את הרכבת הממשלה על יו"ר העבודה שמעון פרס, שנכשל במאמציו. הרצוג הטיל לאחר מכן על שמיר לנסות ולהרכיב ממשלה, והדבר עלה בידו.

מדינות אחדות (הולנד, דנמרק) מקיימות דגם שונה במקצת. בגלל תפיסת ראש המדינה כדמות לא-מפלגתית ומנותקת מהפוליטיקה היום-יומית, לא הוא זה הממנה מרכיב לממשלה. הוא ממנה דמות סמלית, בדרך כלל פוליטיקאי לשעבר, עתיר ניסיון ויוקרה אך כזה שאין לו עוד נגיעה ישירה לפוליטיקה. זה האחרון מנהל מגעים עם האליטה הפוליטית ומזהה תוך כדי שיחות את בעל הסיכויים הטובים להרכיב ממשלה. לאחר שזיהה את המרכיב הפוטנציאלי הוא מוסר את שמו לראש המדינה, אשר ממנה אותו באופן רשמי כמרכיב הממשלה.

קיים גם דגם שלישי ושונה בתכלית, שבו הסמכות למנות מרכיב לממשלה אינה מופקדת בידי ראש המדינה, אלא החוק קובע מיהו המרכיב. החוקה היוונית למשל מציינת (סעיף 37.2) שזכות הראשונים להרכיב ממשלה תוענק לראש המפלגה הגדולה ביותר. במקרה שהלה נכשל בניסיונו ימונה ראש המפלגה השנייה בגודלה כמרכיב וכן הלאה. אפשר לראות גם את ההסדר הישראלי בתקופת "הבחירה הישירה" כמשתייך לדגם הזה, אם כי יש לזכור ש"הבחירה הישירה" הייתה במהותה שיטת ממשל מעורבת ולא פרלמנטרית טהורה.

מדינה מי ממנה את מרכיב הממשלה? משך הזמן הממוצע (בימים) הנדרש להקמת ממשלה*
ישראל - לפני "הבחירה הישירה" וב- 2003 הנשיא, לאחר התייעצויות נציגי הסיעות 56
ישראל - "הבחירה הישירה (2001-1996) התפקיד מוטל אוטומטית על ראש הממשלה, שנבחר ישירות 32
אוסטריה הנשיא, לאחר התייעצויות עם נציגי הסיעות 39
איטליה הנשיא, לאחר התייעצויות עם נציגי הסיעות 52
 בלגיה מלך, לאחר התייעצויות עם נציגי הסיעות ועם דמויות בולטות נוספות 78
גרמניה הנשיא, ללא התייעצויות פורמליות 39
דנמרק המלכה, לאחר התייעצויות עם נציגי הסיעות 15
הולנד המלכה, לאחר התייעצויות עם נציגי הסיעות 76
יוון התפקיד מוטל אוטומטית על ראש המפלגה הגדולה 8
ספרד המלך, לאחר התייעצויות עם נציגי הסיעות 33
פינלנד הנשיא, לאחר התייעצויות עם מציגי הסיעות 55
שוודיה יו"ר הפרלמנט, לאחר התייעצויות עם נציגי הסיעות 24


*נבדקו רק תהליכי הקמת ממשלות לאחר קיום בחירות. משך הזמן מוגדר כתקופה מיום הבחירות עד ליום השבעת הממשלה או הצגתה בפני הפרלמנט.

פרט לישראל, הממוצע הוא לתקופה שבין 1948ל-1994 ובדמוקרטיות החדשות יותר (ספרד ויוון) - מן הבחירות הדמוקרטיות הראשונותועד ל-1994.

ב. האם קיימת הגבלת זמן לתהליך הרכבת הממשלה?

ברוב מוחלט כמעט של המדינות אין הגבלות זמן על תהליך הרכבת הממשלה. ישראל וספרד יוצאות דופן בכך.

בישראל, חוק יסוד: הממשלה הוא דוגמה להגבלת זמן לגבי ניסיון אחד: חבר הכנסת שהנשיא הטיל עליו להרכיב ממשלה מקבל 42 ימים בסך הכול להקמת הממשלה (28 ימים, ועוד 14 ימי ארכה שהנשיא רשאי להעניק לו). לאחר תום פרק זמן זה, הנשיא רשאי להטיל מחדש על חבר כנסת אחר לנסות ולהקים ממשלה. הפעם הזמן מוגבל ל-28 ימים, ללא אפשרות הארכה. אם גם בניסיון החוזר לא הוקמה ממשלה, רוב של חברי הכנסת רשאי לבקש מן הנשיא להטיל את הרכבת הממשלה על חבר כנסת אחר. עומדים לרשותו של חבר כנסת זה 14 ימים לצורך הניסיון.

בחוקה הספרדית יש דוגמה להגבלת זמן על כלל התהליך. סעיף 99 קובע כי לאחר התייעצויות עם נציגי הסיעות, המלך ממנה חבר פרלמנט לנסות ולהרכיב ממשלה. הלה חייב להציג את ממשלתו לבית הנבחרים ולזכות ברוב. אם נכשל הוא יכול לנסות שנית, או שחבר פרלמנט אחר ימונה להרכיב ממשלה. בכל מקרה, הניסיון להרכיב ממשלה לא יימשך יותר מחודשיים.

מחקר מעמיק שבדק את תהליך הרכבתן של יותר מ-250 ממשלות במערב אירופה בין השנים 1999-1947 העלה כי ב-62 אחוז מן המקרים די היה בניסיון אחד כדי להרכיב ממשלה כלומר - המרכיב הראשון הצליח במשימתו. רק בפחות מ-20 אחוז מן המקרים הורכבה ממשלה לאחר יותר משני ניסיונות.

נראה שהולנד היא שיאנית תקופת הרכבת הממשלה. במאי 1977 נערכו בה בחירות כלליות שהעניקו ניצחון לסוציאל-דמוקרטים. ימים אחדים לאחר הבחירות ולאחר התייעצות עם נציגי הסיעות, הטילה המלכה על יופּ ון דן אויל, מנהיג הסוציאל-דמוקרטים, לכונן ממשלה. הוא פתח בשיחות קואליציוניות עם שתי מפלגות נוספות בניסיון לגבש מסמך הסכם מדיניות משותף. שיחות אלו נשאו פרי רק לאחר כארבעה חודשים. השלב הבא היה חלוקת התיקים אך בשלב זה קרס התהליך בשל חילוקי דעות מהותיים בין הסוציאל-דמוקרטים לבין הנוצרים-דמוקרטים. המלכה הטילה עתה את הרכבת הממשלה על מרכיב מטעם הנוצרים-דמוקרטים. חלפו עוד 34 ימים עד שזה הצליח בניסיון, והממשלה החדשה הושבעה ב-19 בדצמבר 1977, 208 ימים (!) לאחר הבחירות הכלליות. כאמור לעיל, גם לאחר בחירות 2003 נמשך תהליך הרכבת הממשלה זמן רב, וחלפו 125 ימים עד שהושלם.

אוסטריה גם היא בעלת ניסיון בתהליכים ממושכים. לאחר הבחירות הכלליות של 3 באוקטובר 1999 נמשך תהליך הרכבת הממשלה כארבעה חודשים (123 ימים): הנשיא מינה את הקנצלר היוצא קלימה (סוציאל-דמוקרט) לנסות לכונן ממשלה עם מפלגת העם. הניסיון הראשון נכשל אך למרות זאת מינה הנשיא את קלימה לניסיון נוסף. משנכשל גם ניסיון זה החל ניסיון שלישי, הפעם בין מפלגת העם למפלגת החירות. ניסיון זה הצליח בסופו של דבר, והממשלה החדשה הושבעה ב-4 בפברואר 2000. היה זה התהליך הארוך ביותר להרכבת ממשלה מאז 1963, שאז נמשך התהליך 129 ימים. כאמור, גם לאחר בחירות 2002 נמשך תהליך הרכבת הממשלה פרק זמן ממושך בן 96 ימים.

לעומת המקרים האלה (ובניגוד לביקורות ולתלונות מצד התקשורת ומצד פרשנים פוליטיים), תהליך הקמת הממשלה בישראל אינו ממושך באופן חריג בהשוואה לדמוקרטיות רב-מפלגתיות אחרות כמו הולנד, פינלנד, בלגיה או איטליה. זאת ועוד, תהליך הקמת הממשלה בשני העשורים הראשונים למדינה היה ממושך יותר מאשר כיום. ב-1955 למשל חלפו לא פחות ממאה ימים מן הבחירות לכנסת השלישית ועד להשבעת הממשלה החדשה לאחר הבחירות לכנסת ה-5 (1961) חלפו 79 ימים עד להשבעת הממשלה החדשה. מבט על לוח 1 מרמז גם שמשך הרכבת הממשלה לא התקצר כתוצאה משיטת הבחירה הישירה, כפי שצפו חלק ממקדמיה. ממשלת ברק נכנסה לתפקיד 50 יום לאחר הבחירות. ממשלות רבין ונתניהו הזדקקו ל-20 יום בלבד, וממשלת שרון הנוכחית - ל-30 יום.

משך הזמן (בימים) שנדרש להרכבת ממשלות בישראל, 1951-2003

ג. האם הממשלה זקוקה להצבעת אמון פורמלית (investiture vote) כדי להיכנס לתפקידה?

השלב הסופי של הרכבת הממשלה הוא זה שבו היא מתחילה בכהונתה. במשטרים כמו זה הישראלי, הממשלה מושבעת ונכנסת לתפקידה רק לאחר הצבעת אמון רשמית בפרלמנט. זהו המצב גם בגרמניה ובאיטליה. אולם באופן מפתיע, במרבית הדמוקרטיות הוותיקות לא נדרשת הצבעת אמון רשמית בעת הצגת הממשלה והשבעתה. במשטרים מסוג זה המבחן האמִתי הראשון של הממשלה כנגד הפרלמנט יהיה אפוא לא בעת הצגתה אלא בהזדמנות הראשונה שבה תיערך הצבעה כלשהי.

אפשר לטעון כי היעדר הצבעת אמון רשמית אינו משמעותי, מכיוון שהממשלה ממילא לא תצליח לתפקד ללא תמיכה פרלמנטרית יציבה. אולם היעדרה של הצבעת אמון עשוי להקל במעט על מלאכת הרכבת הממשלה, מכיוון שדעה רווחת אומרת שקשה יותר להפיל ממשלה מכהנת שיצאה כבר לדרכה, מאשר למנוע מראש את כניסתה לתפקיד של ממשלה חדשה.

היעדר דרישה להצבעת אמון עשוי גם לסייע לקיצור משך זמן הרכבת הממשלה. במדינות שבהן ממשלה שורדת כל עוד אין רוב נגדה (דנמרק, שוודיה) ויכולה לשמש גם כממשלת מיעוט, התקופה להרכבת הממשלה קצרה בדרך כלל.

הכתוב מבוסס על:

*קורן, ד' וב' שפירא, קואליציות, תל אביב: זמורה-ביתן,1997.

* De Winter, L., "The Role of Parliament in Government Formation and Resignation," in Döring, H., (ed.), Parliaments and Majority Rule in Western Europe, St. Martin Press, 1995, pp. 115-151.

* Diermeier, D., and P. Van Roozendaal, "The Duration of Cabinet Formation Processes in Western Multi-Party Democracies," British Journal of Political Science, Vol. 24 (4), October 1998, pp. 609-627.