קבוצות הדיון
לאחר שנישאו נאומי הפתיחה בפורום הכללי התחלקו משתתפי הכנס לשלוש קבוצות דיון. כל קבוצת דיון עברה במהלך היום בשלוש עמדות אשר כל אחת מהן בחנה דגם שונה של משטר: פרלמנטרי, נשיאותי, ואת משטר הבחירה הישירה. המטרה המובהקת של דיונים אלו הייתה ליצור מסגרת דיון נוחה אשר תוכל להעלות אל פני השטח את היתרונות ואת החסרונות של כל דגם משטרי.
הרכבן של הקבוצות היה מגוון - עובדה שתרמה רבות לעניין של הדיונים ולנקודות השונות שהוצגו בהם בנוגע לדגם המשטרי המועדף. המפגש הנדיר בין אנשי אקדמיה, פוליטיקאים, בכירים בשרות הציבורי, אנשי צבא, אנשי תקשורת, כלכלנים ומשפטנים - שהתכנסו לדון באווירה נינוחה ובלתי-מחוייטת על נושא כה חשוב - הביא להפריה הדדית בין המשתתפים ולהעלאתן של נקודות-מבט לא שגרתיות. הטיעונים והדעות שהושמעו בכל קבוצה היו רבים, ואפילו אם הדבר היה כרוך בחוסר-שיטתיות קלה, הרי שעצם הדיון על הנושא במסגרת כה רחבה היה חשוב לאין ערוך.
בשורות הבאות יובאו מקצת הטיעונים שהושמעו בעד ונגד דגמי המשטר השונים:
דגם הדמוקרטיה הפרלמנטרית
יו"ר: ח"כ עוזי ברעם וח"כ דן מרידור
צוות מנחה: פרופ' ירון אזרחי, פרופ' דוד נחמיאס וד"ר דן אבנון
ישראל הייתה דמוקרטיה פרלמנטרית עד ל-1996, עת נכנס לתוקפו חוק יסוד: הממשלה החדש אשר הכניס את דגם המשטר בישראל לעידן הבחירה הישירה של ראש הרשות המבצעת. מבחינות רבות, כפי שעולה מהדיון, המשטר הפרלמנטרי הוא הדגם שתואם בצורה הטובה ביותר את ישראל. אך יש לדגם הפרלמנטרי גם חסרונות לא מעטים.
- מבחינת היחסים בין הרשויות, מדגיש המשטר הפרלמנטרי את עליונות הרשות המחוקקת (הכנסת) ואת מעמדה הרם ביחס לרשות המבצעת (הממשלה). הממשלה תלויה באמון הפרלמנט ומאבדת את סמכותה כאשר הוא מצביע נגדה. הדבר חשוב ביותר מבחינה של ריסון שלטוני וביקורת על הממשלה. הבעיה נוצרת כאשר קיימת ממשלה גדולה ו/או יש חילופי גברי תדירים בממשלה - אז נוצר מצב של "תחנת רכבת" בין הכנסת לממשלה - דבר הפוגע במעמדה של הכנסת כגוף מבקר. לכן כדאי לחזק את מעמדה של הכנסת - אולי דרך הקמת בית נבחרים שני (עליון) או באמצעות הגדלת מספר חברי-הכנסת שאינם חברי ממשלה (החוק הנורבגי).
- מבחינת ייצוגיות, שיטת הבחירות היחסית מקנה הזדמנות הוגנת למיעוטים ולקבוצות קטנות באוכלוסייה להשפיע על הרכב הממשלה ועל מדיניותה. השיטה גם שואפת לשקף את הרכבה (האתני, דתי, אידיאולוגי) של החברה. הדגם הנשיאותי, לעומת זאת, נוטה להתעלם מן המחלוקות הפנימיות ולא משקף את הרכבה של החברה.
- החסרון שיש בשיטת הבחירות לכנסת היא שעלול להיווצר חוסר יעילות ושיתוק בפעילות הפרלמנט. חולשה של מפלגות גדולות וריבוי מפלגות גורם למצב בו אין אפשרות לקבלת החלטות קוהרנטית. דוגמאות ל"שיתוק" כזה: נושאי דת ומדינה, שטחי יו"ש וכדומה. הכנסת הופכת למעין "שוק דעות" שאינו מאפשר ביצוע ומביא לחוסר משילות.
- במסגרת הדגם הפרלמנטרי אפשר להכניס לשיטת הבחירות לכנסת אלמנטים אזוריים. לבחירות אזוריות מספר יתרונות: האזוריות תשקף את המימד הרב-תרבותי של מדינת ישראל, תמסד גם אינטרסים אזוריים פריפריאליים, תחזק את הקשר בין הבוחר לח"כ המייצג אותו ותרענן את שורות הכנסת. אולם קיימות גם חולשות בהכנסת מרכיב אזורי לשיטה: אזוריות מרוקנת מתוכנו.
דגם הדמוקרטיה הנשיאותית
יו"ר: ח"כ מאיר שטרית וח"כ אופיר פינס-פז
צוות מנחה: פרופ' יוסף אדרעי ופרופ' ארנון גוטפלד
אחד מהאפיונים החשובים והבולטים של הדגם הנשיאותי הוא ביצירת אבחנה ברורה ומובנת בין רשויות השלטון השונות. במשטר נשיאותי מושם דגש על היכולת ההדדית של כל רשות לרסן ולאזן את פועלה של הרשות האחרת. מצב זה מקבל חיזוק מעצם ההפרדה בין הבחירות לרשות המחוקקת לבין בחירות לרשות המבצעת.
להפרדה זאת ישנן מספר השלכות אשר עשויות להצטייר כיתרון:
- המודל הנשיאותי משפר את כושר המשילות, כיון שהדרג המקצועי פחות תלוי והרבה יותר ממוקד וענייני. כיוון שהנשיא נבחר ישירות על-ידי האזרחים ואינו תלוי באמון הפרלמנט, נהנית הממשלה שהוא ממנה מיציבות המאפשרת לה להיות יסודית ועקבית במדיניות שלה.
- המודל הנשיאותי מונע פוליטיזציה מוגזמת של הרשות המבצעת. אפשרות מינויים של אנשי מקצוע לתפקידי שרים מקטינה את ההסתברות של הכנסת שיקולים פוליטיים צרים לתוך המנגנון הביצועי. יחסי השרים עם ראש הרשות המבצעת מאופיינת בלויאליות גבוהה. מטבע הדברים, יש ליתרונות הללו גם פן פחות מצדד:
- פועל יוצא אפשרי של המודל הנשיאותי הוא מצב בו קיים ניגוד עז בין הרשות המבצעת לרשות המחוקקת (פרלמנט "לעומתי"). למרות שברוב המקרים אפשר לצפות כי המשילות תהיה טובה יותר תחת משטר נשיאותי, הרי שבמצב "לעומתי" גם יכולת המשילות של הנשיא יכולה להיפגע.
- תוצר לוואי של הדגם הנשיאותי הוא פרסונליזציה גבוהה - מעין פולחן אישיות - של הנשיא: החל מהליך מועמדותו, דרך המרוץ לנשיאות וכלה בתקופת הכהונה עצמה. אימוץ המודל יוביל להחרפת תהליך הפרסונליזציה שכבר החל בישראל עם המעבר לבחירה ישירה של רה"מ. בדגם כזה יש סכנה כי הדגש יוסט לאופי לתדמית ולכישורים התקשורתיים של מועמד במקום לדעות ולעקרונות שהוא מייצג.
- מבחינת שיטת הבחירות, הצורך באחוז חסימה פוחת משמעותית. אפשר לתת ייצוג נרחב ביותר כיוון שממילא יש לרשות המבצעת יכולת ליצור כושר משילות. המתח בין משילות לייצוגיות המאפיין כל-כך את הדגם הפרלמנטרי נפתר. ובכל זאת - אפשר לייחס לדגם שתי חולשות בולטות:
- ראשית, כוחם של המיעוטים נחלש - כלומר, כושר המיקוח של המיעוט או של קבוצות המיעוט יורד בגלל הכוח שמוענק מראש לרשות המבצעת.
- שנית, המודל הנשיאותי מייצר אבחנה חדה בין מנצחים למפסידים בתהליכי קבלת ההחלטות לפי עקרון השיטה הרובית. בהקשר הישראלי הדבר בולט במיוחד: התוצאות המוכרעות באחוזים בודדים (ואף פחות מכך, כפי שקרה ב-1996) מותירות "חצי עם" מנוכר לדרג הביצועי. החברה הישראלית המשוסעת תתקשה ליצור האחדה בין המוקד הסמלי למוקד המדיני של המדינה.
- שני תוצרי לוואי נוספים של הדגם הנשיאותי הם הזיקה בין הון לפוליטיקה וכוח הפקידות. משטר נשיאותי עלול לחזק במידה ניכרת את הקשר בין הון לפוליטיקה נוכח העלות העצומה של הבחירות והצורך של המועמדים לגייס סכומי כסף גבוהים. במצב כזה התמריץ להשחתת המערכת הפוליטית גבוה מאד. חשש נוסף קיים מהסבירות שאימוץ דגם נשיאותי יחזק את סמכותם ואת כוחם של הפקידים והמנגנון הביורוקרטי.
- לסיום, כדאי להעיר שבבסיס תפקודו התקין של משטר נשיאותי עומד קיומה של חוקה. השיקול אם ליישם דגם נשיאותי בישראל חייב לקחת בחשבון את ההשלכות שיש לכינון חוקה בחברה הישראלית המשוסעת.
דגם הבחירה הישירה לראשות הממשלה
יו"ר: ח"כ אמנון רובינשטיין
צוות מנחה: פרופ' אשר אריאן ופרופ' מרדכי קרמניצר
זהו דגם "שעטנז" שאליו עברה מדינת ישראל ב-1996, עם עריכת הבחירות הראשונות תחת השיטה החדשה.
היתרונות הבולטים של דגם זה, לפי מצדדיו, קשורים לתחומי היציבות, המשילות ומעמדה של הכנסת כלפי הממשלה.
- מבחינת היציבות, מעניק דגם משטר זה מעמד איתן לראש הממשלה. כריכת הפלתו של ראש-ממשלה בפיזורה האוטומטי של הכנסת (או ברוב של 80 ח"כים) גורמים לכך שכמעט ולא ניתן להחליף ראש ממשלה. הדבר מביא לכך שראש-הממשלה נהנה מיציבות רבה יותר.
- יציבות זו אמורה לתרום גם לכושר המשילות ולשפר אותו. אמנם מספר המפלגות הקטנות גדל, אך ראש-הממשלה פועל כיום באופן עצמאי יותר ולכן המשילות דווקא גדלה.
- מבחינת מעמדה של הכנסת- מעניק החוק החדש סמכויות לכנסת אל מול הממשלה: אפשרות לזמן שרים לועדות הכנסת, אפשרות להעביר שר ברוב של 70 ח"כים, אפשרות של 40 ח"כים לזמן את ראש-הממשלה להופיע בפני המליאה ועוד.
- אך ליתרונות אלו יש גם היבטים שליליים.
מעמדו האיתן של ראש-הממשלה לא תמיד רצוייה. עשויים להיווצר מצבים של טעות בבחירה, שבהם החלפתו מחוייבת המציאות. נוקשות היתר והקושי הרב בהעברת ראש-ממשלה מכהונתו עלולים למנוע את החלפתו גם כאשר הדבר הדרוש. - אשר לעניין המפלגות הקטנות - המציאות מוכיחה בינתיים כי השפעתן גדלה תחת דגם הבחירה הישירה. האפשרות לפיצול הצבעה מעודדת הצבעה למפלגות סקטוריאליות. כתוצאה נוצרת פרגמנטציה של מפת המפלגות ונחלש כוחן של המפלגות הגדולות. כפועל יוצא, יכולתם של המועמדים לראשות הממשלה להרכיב קואליציה יציבה קטנה - דבר הפוגם במשילות.
- שני פתקי ההצבעה אף מאפשרים לקבוצות שוליים שבעבר לא זכו לייצוג להשפיע ולקחת חלק בתהליכי קבלת ההחלטות. מצד שני, מעודד פיצול ההצבעה את הקמתן של מפלגות חד-נושאיות (שלא מציעות מצע אידיאולוגי שלם ומקיף) וממריץ את תופעת הסקטוריאליות המפוררת את הדבק החברתי.
חסרונות נוספים של הדגם הזה מועלים תדירות על-ידי שולליו:
- קיימת סכנת "סחיטה" מצד מועמד שלישי זוטר לראשות הממשלה. כיוון שראש-הממשלה חייב להיבחר על-ידי יותר מ- 50% מהבוחרים, ישנו חשש שמועמדי סרק יוצבו בסיבוב הראשון על-מנת לסחוט ממועמד מסוים הטבות בתמורה להסרת מועמדותם.
- קיים פיצול של מקור הלגיטימציה של ראש-הממשלה. הוא אמנם נבחר ישירות בצורה רובית (חייב לזכות ברוב מוחלט של הקולות) אך תלוי באמונה של הכנסת הנבחרת על-פי עקרון יחסי. פיצול זה מקטין את הבהירות ופוגם במשילות.
- הכוח הרב שמופקד בידי ראש-הממשלה מגדיל את הסכנה של פגיעה בזכויות הפרט.
הבחירה הישירה מעודדת התמקדות במועמד תוך הורדת הדגש מהמפלגות ומאידיאולוגיה. ראש-ממשלה, החש כי הוא בעל לגיטימציה ישירה מהציבור, עלול לפנות ישירות ל"עם" דרך אמצעי התקשורת ולעקוף את הכנסת ואת המפלגות. כך נחלשות הכנסת והמפלגות כגופים מתווכים וממתנים.