פרלמנט

משאל עם - דמוקרטיה ישירה או דמוקרטיה ישירע?

בדמוקרטיות רבות בעולם משנה המערכת הפוליטית את פניה. האמון שרוחש הציבור לפוליטיקאים נחלש, ניכרת ירידה במעמדן של המפלגות, וכן ירידה בשיעורי ההצבעה בבחירות. שתי מגמות מאפיינות את הניסיונות לשפר את מצבה של המערכת הפוליטית: האחת, אימוץ סממנים של דמוקרטיה ישירה כמו בחירה ישירה ומשאל עם השניה, "משפטיזציה" של המערכת הפוליטית, כאשר יותר ויותר הכרעות עוברות לתחומו של בית המשפט. המשותף לשתי מגמות אלה הוא ההעברה של נקודות הכובד של המערכת הפוליטית לשני מוקדי הכרעה שונים: מחד גיסא הציבור הרחב, ומאידך גיסא בתי המשפט.

משאל עם הוא אחד הכלים הדמוקרטיים השנויים ביותר במחלוקת. יש הגורסים כי משאל העם מממש הלכה למעשה את מושג "שלטון העם". לעומתם, יש הרואים בו כלי מניפולטיבי, פופוליסטי, אשר מתאים למשטרים דיקטטוריים ומקומו לא יכירנו במשטר דמוקרטי ייצוגי. המצדדים במשאלי עם גורסים כי הם מגבירים את מעורבותם של האזרחים בתהליך קבלת ההחלטות הפוליטי. המתנגדים טוענים כי לאזרח אין נגישות מספקת למידע ולידע הנדרשים לשם הכרעה שקולה ועניינית בנושאים מורכבים כמו אישור הסכם שלום. טענה נוספת הנשמעת בגנוּת משאל העם היא שהוא חותר תחת נבחרי הציבור, ומרוקן מתוכן את הדמוקרטיה הייצוגית. בנוסף לכך מציב משאל העם בסימן שאלה את מעמדן של המפלגות. אם הנושאים העומדים למשאל העם נחצים לאורך קווים מפלגתיים, אזי הבחירות יכולות להיחשב "משאל-עם" אם הבוחר אינו שומר על נאמנותו המפלגתית בנושאים העומדים למשאל העם, כפי שעולה מהניסיון השוויצרי, אזי מעמדן של המפלגות כמתווכות רצון הציבור מוטל בספק.טענת נגד מרכזית נוספת היא שכיוון שיש להשיב על משאל העם ב"כן" או "לא", הוא אינו מאפשר לבטא את מגוון הדעות בחברה. משאל העם גם מונע אפשרות להגיע לפשרה, שהיא נשמת אפו של המשטר הדמוקרטי. הכרעה חד-משמעית מעין זו היא מסוכנת בפרט בחברה מקוטבת. מנגד אפשר לטעון כי דווקא בסוגיות הרות גורל דוגמת הסכמי שלום הכרוכים בוויתורים טריטוריאליים, נדרש בסיס לגיטימציה רחב ככל האפשר, שמשאל העם עשוי לשמש ערוץ להשגתו.

משאל עם מייעץ (Advisory) - בוחן את עמדת הציבור בנושא חשוב, אולם תוצאותיו אינן מחייבות את הממשלה. מספר מדינות אירופיות ערכו משאלי עם מייעצים (דנמרק, פינלנד, איטליה, נורבגיה, שבדיה ובריטניה), אולם הלכה למעשה שום פרלמנט אירופי לא התעלם באופן גלוי מתוצאותיו של משאל עם בנושא מהותי.

משאל עם מחייב (Mandatory) - מהווה חלק אינטגרלי מהליך חקיקה או הליך לתיקונים חוקתיים. בשבע מדינות אירופיות מעוגן משאל עם מחייב בחוקה (אוסטריה, דנמרק, איסלנד, אירלנד, מלטה, ספרד ושוויץ).

יזמה מלמעלה - היזמה למשאל העם מגיעה ברוב המדינות מהמערכת הפוליטית - מהממשלה, מחברי הפרלמנט או מהנשיא.
יזמה מלמטה - רק בשתי דמוקרטיות אירופיות מעוגנת בחוק זכות האזרחים ליזמות לקיום משאל עם - בשוויץ ובאיטליה (אפשרות ליזמוֹת קיימת גם ברבות ממדינות ארצות הברית).

חשוב לתת את הדעת על ההיבטים המעשיים של קיום משאל עם, משום שהם מעצבים את אופיו ככלי דמוקרטי.

ניסוח השאלה: ניסוח עמום של השאלה, הצגת מספר גדול של שאלות (כמו שנעשה באיטליה ב-1995 שם הוצגו לבוחרים 11 שאלות), או כריכה של שני נושאים יחדיו בניסוח השאלה (כפי שנעשה לא פעם בצרפת) עלולים להוות פתח למניפולציה של ההצבעה. לכן חשוב שגוף חסר פניות יהיה אמון על ניסוח השאלה.

מימון מסע ההסברה: אפליה במימון מסע ההסברה עלולה להטות את הכף ולהכריע את תוצאות משאל העם. בחלק מהמדינות לא ניתן מימון ציבורי למסע ההסברה (צרפת, איטליה, שוויץ). באחרות ניתן מימון רק לעמדת הממשלה (אוסטריה, אירלנד עד 1995). בכמה מדינות ניתן מימון לקבוצות משני הצדדים (דנמרק, פינלנד, נורבגיה).

קריטריון ההכרעה: האם רוב רגיל (50 אחוז + 1) של המצביעים בפועל די בו כדי להעניק לגיטימציה להכרעה, או שדרוש רוב גדול (למשל 60 אחוז) או רוב של בעלי זכות הבחירה. לכאורה זוהי שאלה טכנית, אך נודעות לה השלכות באשר למידת הלגיטימציה של ההכרעה המתקבלת: האם הכרעה ברוב זעום היא עדיין לגיטימית? מהניסיון עולה כי משאל עם שבו ההכרעה מתקבלת ברוב זעום, אינו סותם את הגולל על הסוגיה אלא מחייב קיום משאל עם נוסף. בדנמרק, לאחר שלא הייתה הכרעה ברורה במשאל העם ב-1992 בשאלת ההצטרפות להסכם מאסטריכט נדרש משאל עם נוסף ב-1993, שנדחה משום שהמצביעים בעד היוו פחות מ-40 אחוז מכלל בעלי זכות הבחירה. בדומה לכך, במשאל עם שנערך בחבל קוויבק בשאלת עצמאותו הפסידו הבדלנים הדוגלים בעצמאות החבל בפער זעום. נראה שפער קטן לטובת אחד מן הצדדים במשאל העם אינו מספק את בסיס הלגיטימציה הציבורי הרחב לו נדרשת הממשלה.

בישראל לא נערך מעולם משאל עם. כאשר אנו עומדים לקראת הכרעה לקיים משאל עם, עלינו לתת את הדעת לכמה מאפיינים ייחודיים של המערכת הפוליטית בישראל. לאור היכרות עם המערכת הפוליטית ידוע ש"תיקו" בין הצדדים אינו בלתי אפשרי. האם יהיה בהכרעה בפער זעום שכזה די כדי לספק את בסיס הלגיטימציה הנדרש לממשלה? ומנגד, מה בדבר האפשרות שהתוצאות יהיו מנוגדות לעמדת הממשלה, ומשאל העם לא יאשר את ההסכם? האם יהיה על הממשלה להתפטר, לשנות את מדיניותה או רק לשנות את ההסכם ולהביאו לאישור מחדש במשאל עם? כמו כן אפשר לתהות האם בישראל יש למשאל העם ערך מוסף מעבר לבחירות, מאחר שלבוחר הישראלי ידועהעמדתן של המפלגות השונות בנושאים אלה.ומנגד, תוכנית ההתנתקות מעזה, הסכם שלום עם הסורים ובפרט עם הפלסטינים נחשבים להכרעות החשובות בתולדות מדינת ישראל, ולכן ראוי אולי לשאול ישירות את פי העם בסוגיה זו. יש להחליט האם הסכם השלום ייכנס לתוקפו רק לאחר קיום משאל העם, או שמשאל העם יידרש לשם אשרור ההסכם בלבד. כמו כן, ישנה סכנה שיחסי הגומלין הצפויים בין הכלי של משאל- העם ובין התרבות הפוליטית המתגבשת בארץ צפויים להניב תוצאות שליליות ואף מסוכנות מבחינת הדמוקרטיה הישראלית. הסיבה העיקרית לכך היא ההערכה שהמסורת הדמוקרטית בישראל היא שטחית, שבירה ולא שורשית. מאידך יש הטוענים כי לשימוש במשאל-העם בישראל יש תפקיד חינוכי בכך שהוא מחייב את האזרחים לחשוב לא רק במונחים מפלגתיים אלא במונחים רחבים וכלליים יותר, ולגבש לעצמם עמדה עצמאית.

* אריאלי-הורביץ, דנה, משאלי עם בישראל. המכון הישראלי לדמוקרטיה, הוצאת הקיבוץ המאוחד, 1993.

* Butler, Davis & Ranney Austin, Referendums around the World. Macmillan Press, 1994.

* Gallagher Michael & Uleri Pier Vincenzo (eds.), The Referendum Experience in Europe, Macmillan Press, 1996.

* "The People's Voice, Politics Brief", The Economist, August 14-20, 1999, pp. 28-2.