הכשיר בין הכשירים או המקורב מבין המקורבים?

את הדרג הפוליטי – ראש הממשלה והשרים – בוחר הציבור, וההחלטה על כישוריהם היא פררוגטיבה של הבוחרים. פוליטיקאים אינם זקוקים לאישורה של ועדה מקצועית ואינם צריכים לעמוד בדרישות פורמליות של השכלה, מומחיות וניסיון. כישורים כאלה מועילים כמובן, אבל שכל ישר והבנה רחבת אופקים (שנעשו לצערנו נדירים אף הם) חשובים יותר. לעומת זאת, בדרג המנהלי בשירות הציבורי החוק מחייב למנות את "הכשיר בין הכשירים". מינויים פוליטיים למשרות בכירות בשירות המדינה אינם מתאימים לשתי הקטגוריות הללו: הממונים אינם פוליטיקאים נבחרים, והם אינם מתמנים על פי אמת המידה של כישורים בלבד. הם מתמנים במקרה הטוב בשל השקפת עולמם, ובמקרה הרע בגלל זהותם המפלגתית, נאמנותם האישית או המשפחתית. וכאשר המינוי הפוליטי מבוסס על ציפייה לטובות הנאה – הוא מושחת (להרחבה על הגדרה של מינויים פוליטיים ראו: "מינויים פוליטיים בישראל ובמבט השוואתי" בגיליון זה ).

מבוא

את הדרג הפוליטי - ראש הממשלה והשרים - בוחר הציבור, וההחלטה על כישוריהם היא פררוגטיבה של הבוחרים. פוליטיקאים אינם זקוקים לאישורה של ועדה מקצועית ואינם צריכים לעמוד בדרישות פורמליות של השכלה, מומחיות וניסיון. כישורים כאלה מועילים כמובן, אבל שכל ישר והבנה רחבת אופקים (שנעשו לצערנו נדירים אף הם) חשובים יותר. לעומת זאת, בדרג המנהלי בשירות הציבורי החוק מחייב למנות את "הכשיר בין הכשירים". מינויים פוליטיים למשרות בכירות בשירות המדינה אינם מתאימים לשתי הקטגוריות הללו: הממונים אינם פוליטיקאים נבחרים, והם אינם מתמנים על פי אמת המידה של כישורים בלבד. הם מתמנים במקרה הטוב בשל השקפת עולמם, ובמקרה הרע בגלל זהותם המפלגתית, נאמנותם האישית או המשפחתית. וכאשר המינוי הפוליטי מבוסס על ציפייה לטובות הנאה - הוא מושחת (להרחבה על הגדרה של מינויים פוליטיים ראו: "מינויים פוליטיים בישראל ובמבט השוואתי" בגיליון זה ).דריישפיץ, שוריק, 2011. "מינויים פוליטיים בישראל ובמבט השוואתי", פרלמנט, גיליון זה (69), אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה.

בשירות המדינה כ-320 משרות הפטורות ממכרז. אמנם מדובר בפחות מאחוז מהמשרות בשירות המדינה, אבל רובן הן מינויים פוליטיים למשרות המפתח בעלות ההשפעה הגדולה ביותר ולצדן חַיל גדול של עוזרים, יועצים ומומחים. אלה המינויים הפוליטיים "הגלויים", שהמינוי להם - בדרכים שונות ובאמצעות ועדות למיניהן - הוסדר עם השנים. אבל בקרחון המינויים הפוליטיים עדיין נותר החלק העלוּם והוא התערבותם של שרים, מנכ"לים ובעלי תפקידים אחרים בגיוסם, בקידומם ובפיטוריהם של עובדים בדרג הלא-פוליטי של שירות המדינה. קשה לאתרם, שכן מעטים העובדים המעזים להסתכן ולהתלונן או לפנות לערכאות. עלינו להסתפק אפוא במקרים שנתגלו כמו למשל בביקורת של מבקר המדינה במשרד לאיכות הסביבה, שבו נמצאו עשרות מינויים פוליטיים (חברי מרכז מפלגתו של השר וקרובי משפחה של חברי המרכז). על כך הועמד השר לשעבר צחי הנגבי לדין והורשע.

לכך יש להוסיף מינויים ברשויות הסטטוטוריות ששרים ממנים על פי חוקים שאין להם הצדקה עניינית, שכן רוב הרשויות עוסקות בנושאים מקצועיים וטכניים וחובת המכרז הייתה מעלה מועמדים מתאימים יותר. לדוגמה, האם מכרזים פומביים לא היו מניבים מנהלים מעולים יותר ברשויות סטטוטוריות כמו רשות השידור, שירות התעסוקה, רשות שדות התעופה או מכון התקנים? הרשויות הפכו כר למינויים פוליטיים, ומי שמתמנה למשרה במינוי פוליטי נוטה אף הוא למנות מינויים פוליטיים, שכן המשך תפקידו עשוי להיות תלוי בכך. הוא הדין במינויים הפוליטיים של השרים בחברות ממשלתיות: הם לא הצטמצמו לדירקטורים, אלא כללו גם עובדים מן המניין שהתמנו בהשפעת השר או עושי דברו בחברה. בעקבות זאת פרסם היועץ המשפטי לממשלה הנחיה האוסרת על מינוי עובדים בחברה ממשלתית על יסוד שיקולים מפלגתיים. באשר למינוי דירקטורים, לפי העדויות שהצטברו רבים מהם חברים במפלגתו של השר הממנה. במקרים אחרים לא התמנו דירקטורים בשל מריבות בין השרים על מינוי נאמניהם.

הנזקים הטמונים במינויים הפוליטיים

מאחר שיש הסבורים כי מוטב לאמץ בישראל את השיטה האמריקנית הדוגלת במינויים פוליטיים של כל הדרג הבכיר בשירות המדינה, כדאי להצביע על הנזקים הטמונים בשיטה זו ושעליהם עמד בית המשפט העליון:

"המינוי הפוליטי מהווה הפרת אמון של הרשות המבצעת כרשות ציבורית כלפי הציבור; הוא עלול לפגוע באמון הציבור בשירות הציבורי; הוא פוגע בעקרון השוויון; הוא פוגע ברמה המקצועית של עובדי הציבור שאינם נדרשים להוכיח, במסגרת מכרז, את היותם הטובים ביותר; הוא עלול להביא לתופעה בה הקשרים קודמים לכישורים, והפוליטיקה במובן הצר הופכת לגורם המרכזי למינוי; הוא עלול להביא לניפוח המערכת על מנת לקלוט "מיודעים", ולגרום ליצירת תפקידים חדשים שלא לצורך ולקידום מהיר של מי שרוצים ביקרו".בג"ץ 154/98 הסתדרות העובדים הכללית ואח' נ' מדינת ישראל ואח', פ"ד נב (5), עמ' 122 (פסקה 10) (בג"ץ איינשטיין).

מכל מקום, במשטר פרלמנטרי כמו בישראל אין מקום לשיטת המינויים הנשיאותית האמריקנית. המינויים הפוליטיים לא הוכיחו שהם משפרים את יכולת השרים לבצע את מדיניותם. להפך, הם  גרמו לאנשים מוכשרים לפרוש משירות המדינה בשל היעדר סיכוי לקידום, ואילו אחרים החליטו כנראה שאינם רוצים לשרת כלל. מדוע כל המאמצים לשרש את המינויים הפוליטיים או לפחות להסדירם, ובכלל זה פסקי הדין, לא הועילו? הסיבה העיקרית היא האינטרס של הדרג הפוליטי להמשיך ולחלק משרות למקורבים, כמו למשל התיקון לחוק שהציעו ב-2004 חברי הכנסת גדעון סער, גלעד ארדן וגילה גמליאלי, שביקשו להתיר את הרצועה ולאפשר לראש הממשלה ולשרים להפוך עוד משרות למשרות אמון הפטורות מחובת המכרזים.הצעת החוק זכתה לכינוי "חוק הג'ובים". ראו "הצעת חוק שירות המדינה (מינויים) (תיקון - משרות אמון)", התשס"ה-2004, פ/2986, 13.12.2004. ההצעה עברה בקריאה טרומית ביולי 2005 בכנסת השש עשרה ונגנזה לאחר מכן. אלמלא התערבותו של בג"ץ והביקורת שנמתחה על הממשלה בכלי התקשורת, הייתה המחיצה, הרעועה ממילא, בין הדרג הפוליטי לדרג המנהלי בשירות המדינה נפרצת לחלוטין.

מדובר בתופעה שלה שתי זרועות. האחת, הקשר בין הון לשלטון - תרומות כספיות של בעלי אמצעים למועמדים תמורת קבלת טובות הנאה מן השלטון; והאחרת, הקשר בין הבחירות המקדימות במפלגות ובין המינויים הפוליטיים - גיוס תמיכה במועמדים על ידי קבלני קולות תמורת מינויים בשירות המדינה ובשלטון המקומי. כך אפשר להסביר מדוע השרים אינם מקשיבים ל"עצה הטובה" שלפיה מניעה חוקית של המינויים הפוליטיים עשויה דווקא להקל עליהם לעמוד בלחצים של אנשי מפלגותיהם. הם חוששים שבמצב כזה לא יוכלו לגייס תמיכה במועמדותם. עוד סיבה לכישלון הניסיונות לשרש את המינויים הפוליטיים היא היעדר סנקציה ציבורית נגד אלה הנתפסים בקלקלתם. ציבור הבוחרים השלים משום מה עם תופעת המינויים הפוליטיים, וטרם נוצר מנוף אפקטיבי להרתעה - או למצער להענשה פוליטית של הסורחים. עד פסק הדין בעניינו של ח"כ הנגבי, לא העניש גם בית המשפט את הממנה, ומוקדם לשפוט אם אכן נוצרה הרתעה אפקטיבית.

ניסיונות לחולל שינוימבוסס על יצחק גל-נור, מינהל ציבורי בישראל: התפתחות, מבנה, תפקוד ורפורמות, אקדמון, ירושלים 2007

בג"ץ פסל לראשונה מינויים פוליטיים כבר ב-1967, אז מינה שר הדתות חברים במועצות הדתיות. בשירות המדינה עצמו התייחסו המקרים הראשונים לתפקידים זוטרים יחסית: פסילת מינוי של מנהל בית ספר יסודי שמינה מנכ"ל משרד החינוך ב-1986 או פסילת סגן מנהל סניף הביטוח הלאומי בחיפה ב-1987.בג"ץ 606/86 מוחמד עבדל חי נ' מנכ"ל משרד החינוך, פ"ד מא (1), 795 מאז התרבו המקרים ובמקביל גם המאמצים להיאבק במינויים הפוליטיים. אין מחסור בוועדות ובהמלצות לשינויים ולשיפורים בהליכי המינוי, כמו למשל הוועדה בראשותו של יחזקאל דרור, שמינה נציב שירות המדינה (1986); המלצות ועדת קוברסקי למניעת פוליטיזציה של שירות המדינה (1991); או ה"וועדה לניסוח קני מידה ונהלים חדשים למינוי למשרות בשירות המדינה הפטורות ממכרז", שהקימה הממשלה ב-1994 במסגרת תכנית הרפורמה בתקופתי כנציב שירות המדינה.נציבות שירות המדינה, דוח ועדת בן-דרור, 1995. הוועדה האחרונה המליצה על כיוון שלדעתי גם היום יכול לשמש בסיס לרפורמה: לצמצם את מספר המשרות בשירות המדינה שהן מינויים פוליטיים של הממשלה למינימום הכרחי ורק לתפקידים הנוגעים לקביעת מדיניות לאומית, ובמקביל לאפשר לכל שר להקים לעצמו מטה מצומצם של עוזרים אישיים ומקצועיים (כולל יועץ פוליטי), כדי לסייע לו לבצע את מדיניותו ולמנוע את תופעת "המינויים העוקפים" של עוזרים ויועצים לשרים. כל המועמדים הפוליטיים של הממשלה ושל השרים, פרט לעוזרים האישיים, יצטרכו לקבל

תרופות

בעבר שאלתי אילו מינויים בשירות הציבורי צריכים להיות בידי גוף פוליטי, כיצד להבטיח תהליך לא פוליטי בכל הנוגע לשאר המינויים, והיכן לקבוע את המחיצה? כיום דעתי שונה. כישלון המאמצים לקבוע אמות מידה מחייבות וליצור חציצה ברורה בין המינויים הפוליטיים למינויים המקצועיים מצביע על כך שאי-הסדרת הפוליטיזציה אינה מקרית - היא נוחה לפוליטיקאים ורעה לשירות הציבורי.

כיום יש לנקוט צעד קיצוני מחמיר של שעת חירום ולמנוע בחקיקה את כל המינויים הפוליטיים במגזר הציבורי. כלומר, לשרים מותר יהיה להקים אך ורק מטה מקצועי מצומצם שיסייע להם בגיבוש מדיניות, ואילו כל האחרים - לרבות מנכ"לים, בעלי תפקידים ברשימת המשרות הפטורות ממכרז, מינויי השרים של המנהלים ברשויות הסטטוטוריות ושל הדירקטורים והמנהלים בחברות הממשלתיות והמינויים של ראשי הרשויות המקומיות - כולם ללא יוצא מן הכלל יתמנו בשיטה של מכרזים פומביים בנויים כהלכה, בפיקוחה של ועדת מינויים ציבורית בלתי תלויה. משמעות הביטוי "מכרזים בנויים כהלכה" שאין להשאיר את שיטת המכרזים הנוכחית על כנה, אלא לבנותה מחדש על פי אמות מידה של הזדמנות שווה לכל המועמדים ובחירת המתאימים ביותר לתפקיד. לשם כך נחוצה קונספציה ושיטה שיוגדרו בחוק, וחשוב שהחוק יהיה רב-מפלגתי:

• הקונספציה- שירות המדינה במשטר פרלמנטרי כמו בישראל הוא מקצועי ומתפקד מעל אינטרסים מפלגתיים, מגזריים, אישיים ואקראיים. הוא נאמן לציבור ולחוק ומסייע לנבחרים למלא את תפקידם.
• השיטה- בתוך עשר שנים ייבנה שירות מדינה מקצועי שבו סגל בכיר של X אישה ואיש, שייבחר רק על פי כישוריו, שחבריו יעברו הכשרה מנהלית, ישרתו ברוטציה בתפקידים בכירים במשרדים שונים, יקבלו שכר הולם ויועסקו בחוזים אישיים שהתרתם אינה כפופה לשרירות פוליטית.

מינוי נציב שירות מדינה חדש הייתה הזדמנות להתחיל ברפורמה הכרחית כזאת, ובעת כתיבת שורות אלה נראה שההזדמנות שוב הוחמצה.