מקרה בוחן

צ'אטבוט בינה מלאכותית BÜROKRATT, אסטוניה | מקרה בוחן לחדשנות במגזר הציבורי

בשנת 2021, השיקה אסטוניה את Bürokratt, פלטפורמת צ'טבוט לאומית המשמשת כערוץ תקשורת מתקדם בין אזרחים למוסדות ממשלתיים. הטכנולוגיה, המבוססת על קוד פתוח ובינה מלאכותית, מאפשרת אינטראקציה חלקה ויעילה, תוך יצירת חוויית משתמש ידידותית. חשיבות הפלטפורמה זכתה להכרה בינלאומית, כאשר מרכז המחקר של אונסק"ו לבינה מלאכותית בחר בה כאחד מ-100 פתרונות המובילים בעולם

| מאת:





לפרויקט חדשנות במגזר הציבורי

מאפיינים

  • מדינה: אסטוניה
  • רמת ממשלה: מרכזי
  • ארגון: רשות מערכות המידע RIA)  Information Systems Authority) רשות מערכות המידע של אסטוניה, שהיא רשות עצמאית סטטוטורית במשרד המשפטים והדיגיטל.
  • מאפיין ראשי של חדשנות: חדשנות פתוחה - ארכיטקטורה פתוחה לתשתית דיגיטלית
  • סיווג חדשנות: חדשנות בינה מלאכותית במגזר הציבורי, אספקת שירותים במגזר הציבורי

סקירה כללית


דיגיטציה באסטוניה

אסטוניה החלה במסע דיגיטלי מהפכני עם השגת עצמאותה בשנת 1991, לאחר התפרקות ברית המועצות. במסגרת יוזמת e-Estonia, המדינה בחרה לפתח את השירותים הממשלתיים באופן דיגיטלי מהיסוד. כיום, אסטוניה נחשבת למדינה חלוצה בממשל דיגיטלי, כאשר 99% מכל השירותים הציבוריים זמינים באופן מקוון,e-Estonia. (2024). e-Governance [Factsheet]. כולל הצבעה אלקטרונית, תשלום מסים מקוון ומערכות חינוך ובריאות דיגיטליות.e-Estonia. (2024). e-estonia: beyond digital - the coolest digital society.

הצלחת אסטוניה בדיגיטציה מתבטאת במדדים בינלאומיים: בירתה טאלין מדורגת במקום ה-24 במדד ערים חכמות, בעוד תל אביב מדורגת במקום ה-94.IMD World Competitiveness Center. (2024). IMD Smart City Index 2024. במדד ה-DESI, המודד שירותים ציבוריים דיגיטליים, אסטוניה מובילה עם ציון מעל 90, יחד עם מלטה ולוקסמבורג.European Commission. (2022). Digital Economy and Society Index (DESI). בנוסף, אסטוניה דורגה במקום השני בסקר הממשל האלקטרוני של האומות המאוחדות לשנת 2024.United Nations. (2024). UN E-Government Survey 2024.

אסטרטגיית הבינה המלאכותית

התוכנית הלאומית לשנים 2019-2020

בשנת 2018, אסטוניה הובילה את חזית הדיגיטציה הממשלתית עם השקת אסטרטגיה לאומית לבינה מלאכותית, שהציבה יעדים שאפתניים.Government of the Republic of Estonia. (2019). Estonia's national artificial intelligence strategy 2019-2021. העיקרון המרכזי של האסטרטגיה היה שירותים פרואקטיביים, המאפשרים לאזרחים לקבל שירותים ציבוריים באופן אוטומטי, על סמך זיהוי אירועי חיים, ובכך להקל על השימוש בשירותים הציבוריים.Ministry of Economic Affairs and Communications. (2024). Proactive government services.

אסטוניה יישמה אסטרטגיה לפיתוח בינה מלאכותית בגישה מעשית ומהירה, אשר החלה בתוכנית פעולה דו-שנתית מבוססת פרויקטים ניסיוניים. גישה זו אפשרה איסוף משוב מעשי ופיתוח אסטרטגיה ארוכת טווח, תוך זיהוי פתרונות בעלי השפעה משמעותית בתחום. האסטרטגיה המקיפה, שמטרתה העיקרית היא הטמעת בינה מלאכותית במגזר הציבורי לשיפור איכות השירותים והגברת היעילות, מתמקדת במגוון תחומים הכוללים את המגזר הציבורי והפרטי, חינוך ומחקר, וכן היבטים אתיים ומשפטיים. במסגרת זו הוגדרו מספר יעדים מרכזיים, ביניהם הבטחת פעולה הדדית בין פתרונות בינה מלאכותית ליצירת עוזר וירטואלי ופיתוח קונספט עבור גורם אוטונומי המייצג את האזרחים. בנוסף, האסטרטגיה מכוונת להטמעת בינה מלאכותית והעלאת המודעות של חברות פרטיות לאפשרויות ולסיכונים של יישום סוכני AI, תוך תמיכה בהשקעות פרטיות בתחום והעצמת תחום הבינה המלאכותית במחקר ופיתוח ובמערכת החינוך.

התוכנית האסטרטגית גובשה ע"י צוות רב-תחומי בהובלת משרד הכלכלה והתקשורת וליווי חברת ‎ משרד המשפטים, משרד החינוך והמחקר, רשות מערכות המידע, הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, אוניברסיטת Tartu, Taltech, קרן אסטונית לאומית Enterprise Estonia.‎ ‎.EYבמקביל הוקמה קבוצת עבודה ייעודית לבינה מלאכותית, האחראית על יישום התוכנית, מעקב אחר התפתחויות באיחוד האירופי ותכנון אסטרטגיית AI ארוכת טווח.

תוכנית הבינה המלאכותית רשמה הישגים משמעותיים בכל תחומי פעילותה: הוקמו למעלה מ-80 פרויקטי AI בשיתוף 40 ארגונים ממשלתיים וגופי מגזר ציבורי, תוך שילוב המגזר הפרטי והאקדמי.משרד הכלכלה והתקשורת הוביל את הפרויקט, ניהל את קבוצת המומחים, והיה אחראי על הכנת תוכנית הפעולה לבינה מלאכותית. לשכת הממשלה לקחה חלק בניהול ובתכלול הפרויקט, משרד המשפטים היה מעורב בהיבטים המשפטיים של יישום התוכנית, ומשרד החינוך והמחקר היה מעורב בהיבטים של מחקר, חינוך ופיתוח שפה בתחום הבינה המלאכותית. רשות מערכות המידע (RIA) הייתה אחראית על פיתוח Bürokratt, הכולל את ממשק הצ'אט ורכיבים נוספים. לשכת הסטטיסטיקה יישמה פתרונות AI כמו צ'אטבוט לשירות לקוחות, וקרן ביטוח בריאות פיתחה מודל לחיזוי מצב בריאותם של חולים כרוניים. משטרת הגבולות האסטונית עשתה שימוש ב-AI לחיזוי מקומות שבהם נדרשים סיורים בכבישים המהירים. שיתופי פעולה עם מוסדות אקדמיים כגון אוניברסיטת טאלין לטכנולוגיה ואוניברסיטת טרטו לקחו חלק בפרויקט, בעיקר בתחום המחקר והפיתוח. במסגרת התוכנית פותחו שישה רכיבי AI בקוד פתוח והושקה תוכנית מחקר משותפת של אקדמיית ה-IT ומשרד החינוך. בנוסף, פותחה מסגרת רגולטורית לבחינת השפעות טכנולוגיות אלגוריתמיות, והמודלים שפותחו לשירותים לאזרח השיגו רמת דיוק של 85% בזיהוי דיבור בשפה האסטונית.

התקציב שהוקצה לפעילויות אסטרטגיית ה-AI לשנים 2019–2021 עמד על כ-10 מיליון יורו, המשקף את המחויבות הלאומית ליישום התוכנית.Estonia's AI Taskforce. (2019). Report of Estonia's AI Taskforce.

התוכנית הלאומית לשנים 2022-2023

בשנת 2021, אסטוניה העמיקה והרחיבה את אסטרטגיית הבינה המלאכותית שלה, שלוש שנים לאחר השקת התוכנית הראשונה. הגישה החדשה התמקדה בבינה מלאכותית ממוקדת אדם, עם דגש על מהימנות ואמינות המערכות.

בשנים 2022-2023 הושקעו 20 מיליון אירו במסגרת יישום האסטרטגיה החדשה. היא פעלה לקידום הבינה המלאכותית כמנוע צמיחה במספר מישורים משלימים. המישור הראשון התמקד בתמיכה במוסדות חסרי ניסיון קודם. במסגרת זו סופקו כלים וידע להטמעה ראשונית של בינה מלאכותית. במקביל, ניתנה תמיכה למוסדות בעלי תשתית קיימת לפריסת פתרונות AI מתקדמים. האסטרטגיה קידמה ידע בטכנולוגיות מידע ובינה מלאכותית בכל רמות ההשכלה. בנוסף, הושם דגש על שיפור איכות הנתונים כמאיץ לחדשנות, תוך שמירה על עקרונות אתיים. תוצאות התוכנית מעידות על הצלחת האסטרטגיה. מאז 2019 פותחו יותר מ-130 פרויקטי AI במגזר הציבורי, בהשתתפות 60 ארגונים שונים. הפרויקטים כללו פתרונות מגוונים כמו זיהוי מבנים בסיכון שריפה, ניתוח הקשר בין הכשרה לתעסוקה ושכר, אופטימיזציה של הוראה, ניתוח תמונות לוויין בחקלאות וניתוח שיחות לקוחות. כל הפתרונות הללו פותחו תוך שימוש ברכיבי AI בקוד פתוח שנוצרו במסגרת התוכנית.Ministry of Economic Affairs and Communications. (2021). Estonia's National Artificial Intelligence Strategy or Kratt Strategy for 2022–2023.

Bürokratt: פלטפורמת בינה מלאכותית לשירותים ציבוריים מתקדמים

בשנת 2021, השיקה אסטוניה את Bürokratt, פלטפורמת צ'טבוט לאומית המשמשת כערוץ תקשורת מתקדם בין אזרחים למוסדות ממשלתיים. הטכנולוגיה, המבוססת על קוד פתוח ובינה מלאכותית, מאפשרת אינטראקציה חלקה ויעילה, תוך יצירת חוויית משתמש ידידותית. חשיבות הפלטפורמה זכתה להכרה בינלאומית, כאשר מרכז המחקר של אונסק"ו לבינה מלאכותית בחר בה כאחד מ-100 פתרונות המובילים בעולם.International Research Centre on Artificial Intelligence. (2022). Bürokratt.

Bürokratt הינה מערכת המבוססת על רשת הדדית של שירותים המשלבת את המגזר הציבורי והפרטי, ומאפשרת החלפת מידע ומסמכים ביעילות דרך פלטפורמת חילופי הנתונים X-Road הקיימת באסטוניה. המערכת מתאפיינת בארכיטקטורה מבוזרת של צ'אטבוטים מקומיים המנוהלים עצמאית על ידי כל גוף ממשלתי, ומציעה ממשק צ'אט מודולרי המשמש כערוץ דיגיטלי נוסף לגישה לשירותים ציבוריים. כעוזר וירטואלי מבוסס דיבור וטקסט, Bürokratt מספק נקודת גישה אחידה לכלל פניות השירות הציבורי, תוך שימוש במודל פיתוח מרכזי המשלב שיתוף פעולה ציבורי-פרטי ורכש פתוח ב-GitHub.

אסטוניה קבעה יעדים מפורטים לפיתוח Bürokratt - העוזר הווירטואלי למדינה הדיגיטלית, לשיפור הנגישות והיעילות של השירותים הציבוריים. בין היעדים שהוגדרו: קידום השימוש בקראטים (מערכות בינה מלאכותית) לייעול תהליכים ושיפור קבלת החלטות מבוססת נתונים, ביצוע פרויקטי בדיקה ממוקדים לפיתוח תוצאות מעשיות, ופיתוח קונספט מפורט של הבירוקראט כסוכן אוטונומי המייצג אזרחים ועסקים. כמו כן נקבעו יעדים להטמעת תמיכה בשפה האסטונית להבטחת נגישות מרבית, ולקידום שיתוף פעולה עם פינלנד במסגרת קונספט AuroraAI, הכולל החלפת רעיונות, שיתוף בניסיון ופיתוח משותף של פתרונות טכניים. נקבע כי Bürokratt יורחב למוסדות ציבוריים רבים ככל האפשר, תוך יצירת רשת לשיתוף ידע וניסיון בתחום מדע הנתונים בין המוסדות השונים. הפרויקט מדגיש במיוחד את פישוט חוויית המשתמש ויצירת ממשק אחיד ונגיש, המאפשר שימוש קל גם לאנשים עם מוגבלויות או חסרי אוריינות דיגיטלית, וזאת מבלי לדרוש ידע טכני מורכב.

משנת 2020 עד 2023, התפתח פרויקט Bürokratt מקונספט ראשוני ליישום מעשי. משרד הכלכלה והתקשורת האסטוני גיבש את חזון הפלטפורמה ב-2020, ובשנת 2021 פותחו היכולות הטכנולוגיות הבסיסיות, הכוללות זיהוי דיבור ותרגום מכונה.

קבוצות הפיתוח של תוכנית Bürokratt מאמצות פרקטיקות של מתודולוגיות זריזות המקובלות בחברות טכנולוגיה מובילות כגון שימוש ב-Jira ומינוי מנהלי מוצר בתחילת הפרויקט הקבוצות יישמו גישה ייחודית של "מיני רכש" - שיטה שחילקה את הפרויקט למכרזים קטנים וממוקדים בני חודש כל אחד כאשר כל מכרז התמקד בפריט ספציפי מהאיפיון  הכללי של הפרויקט ושותפים שונים היו אחראים על פיתוחו. שיטת "מיני רכש" נועדה לאפשר פיתוח מהיר ומודולרי לצד גמישות בביצוע שינויים לפי הצורך תוך פיזור הסיכון בין מספר שותפים ועידוד תחרותיות בין ספקים.

רכיבים ממערכת Bürokratt הוטמעו במספר מוסדות ממשלתיים מרכזיים באסטוניה לפיתוח מודלים חיזויים,Government Transformation Magazine. (2023). Estonia’s CDO on becoming AI-powered: ‘Government should feel and be as one’. כאשר במועצת המס והמכס המערכת מנתחת דוחות מס ונתונים ציבוריים לזיהוי הכנסות לא מדווחות ומדרגת את רמת הסיכון של משלמי מסים תוך הצגת ציון שקוף המעיד על סבירות לביקורת. במקביל, בקופת החולים האסטונית היא משמשת לניהול טיפול מבוסס-סיכון ברפואת המשפחה במטרה למנוע החמרה במצבם של מטופלים בסיכון גבוה הסובלים ממחלות כרוניות מרובות, בעוד שבמשרד לאיכות הסביבה אומץ אלגוריתם למידת מכונה מהפלטפורמה לזיהוי מיני עצים ורישום יעיל ומדויק של משאבי יער.Government Transformation Magazine. (2023). Estonia’s CDO on becoming AI-powered: ‘Government should feel and be as one’. הטמעת המערכת במגוון מוסדות אלו ממחישה את יכולת ההרחבה וההשפעה של היוזמה  (Scaling Out), ממיזם ניסיוני להטמעה רחבה במנגנונים הממשלתיים, תוך שיפור יעילות ודיוק עבודתם ומתן שירות טוב יותר לאזרחים.גולשטיין-גלפרין, ר. (2024). מעבדות חדשנות ציבורית. המכון הישראלי לדמוקרטיה.

הרציונל מאחורי הקמת פלטפורמת Bürokratt הוא רב-תכליתי. מחד, מטרתה הכלכלית היא הפחתת עלויות וייעול הפעילות הממשלתית, תוך צמצום חוסר היעילות הביורוקרטית. מאידך, ישנו היבט חברתי חשוב לא פחות - הנגשת השירותים הממשלתיים לאוכלוסיות בעלות מוגבלויות.

הרכיבים הטכנולוגיים

Bürokratt מבוססת על גישת קוד פתוח תוך שקיפות מלאה. כלל הרכיבים, קטעי הקוד ותהליכי הפיתוח נגישים לציבור בזמן אמת במאגרי GitHub ציבוריים, המאפשרים צפייה, בחינה ותרומה למערכת. הארכיטקטורה הטכנולוגית של Bürokratt כוללת מנוע תרגום רב-לשוני התומך בשבע שפות (אסטונית, לטבית, ליטאית, אנגלית, פינית, גרמנית ורוסית), כלי ניתוח וסינתזת טקסט מבוססי רשתות עצביות, זיהוי דיבור וצ'אטבוט מתקדם. המערכת משלבת טכנולוגיות למידת מכונה (ML), עיבוד שפה טבעית (NLP) ומציאות רבודה (AR), ופועלת באופן אינטראופרבילי עם פלטפורמת X-Road לחילופי נתונים. הארכיטקטורה מבוססת על רשת מבוזרת של צ'אטבוטים מקומיים המותאמים לנתוני שפה טבעית ספציפיים. המערכת מיועדת לאספקת שירותים פרואקטיביים תוך עמידה בתקני הגנת מידע ופרטיות.

חברות מובילות כמו Texta, Stacc, Microsoft ו-Solita סייעו בפיתוח הטכנולוגי. החברה האסטונית Net Group הייתה מעורבת במיוחד, ופיתחה את האלגוריתם לניתוח ומענה על שאלות המשתמשים.

יישום ותוכנית מימון

תמיכה בסך 53 מיליון אירו במסגרת תוכנית השיקום והחוסן של האיחוד האירופי (RRF)European Commission. (n.d.). Bürokratt programme and national virtual assistant platform and ecosystem.

רלוונטיות לישראל

ב-2021, החלה ישראל בקידום תחום הבינה המלאכותית. הממשלה החליטה להשקיע בפיתוח תשתיות מתקדמות, טיפוח כישרונות מקומיים ויצירת יכולות טכנולוגיות חדשניות. לצורך כך, הוקצה תקציב של 550 מיליון שקלים.ממשלת ישראל. (2021). תכנית לקידום חדשנות, עידוד צמיחת ענף ההייטק וחיזוק המובילות הטכנולוגית והמדעית (החלטה מספר 212). משרד החדשנות, המדע והטכנולוגיה.

בתחילת 2023, גיבשה המדינה תוכנית אסטרטגית שמטרתה לקדם מחקר, לפתח תשתיות טכנולוגיות ולשלב בינה מלאכותית בשירותים הציבוריים. בהמשך, החליטה הממשלה להגדיל את ההשקעה ב-500 מיליון שקלים נוספים כדי לעודד חדשנות והטמעת טכנולוגיות מתקדמות.

בינואר 2024 יצאו המשרד ומערך הדיגיטל הלאומי בקול קורא משותף להגשת מועמדות לתמיכה בפרויקטים ממשלתיים מבוססי בינה מלאכותית. במסגרת היוזמה, נבחרו בחודש מרץ 2024 תשעה פרויקטים חדשניים המבוצעים על ידי גופים ממשלתיים שונים. משרד התחבורה מפתח מערכת לשיפור זרימת התנועה וחיסכון של כ-6 מיליון ש"ח בשנה באמצעות מיקום יעיל יותר של פרויקטים תחבורתיים, בעוד רשות המיסים מפתחת מודל לסיווג אוטומטי של פרטי מכס שיחסוך כ-15 מיליון ש"ח בשנה. המרכז למיפוי ישראל משתמש בבינה מלאכותית למיפוי תלת-ממדי אוטומטי, שיקצר את זמן איסוף הנתונים משלוש שנים לשנה ויחסוך כ-2.5 מיליון ש"ח שנתיים. במשרד המשפטים מפותחת מערכת לזיהוי סיכונים בעמותות, ורשות ניירות ערך משלבת טכנולוגיות מתקדמות לניתוח נתונים פיננסיים. הביטוח הלאומי מתמקד בייעול ועדות רפואיות לחיסכון של כ-2 מיליון ש"ח בשנה, הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה מפתחת מנוע חיפוש חכם, משרד העבודה מקים פלטפורמה להנגשת מידע על זכויות, ונציבות שירות המדינה מפעילה מערכת לניהול ידע בתחום ההון האנושי. כל הפרויקטים נועדו לייעל את השירות הממשלתי ולשפר את השירות לאזרח.רוחקס דומבה, ע. (2024). תכירו: משרדי הממשלה שיטמיעו פרויקטים מבוססי בינה מלאכותית. Israel Defense.

אולם, קיימים קשיים משמעותיים ביישום התוכניות. בתחום מחשוב עתיר ביצועים, מומשו רק 11% מהתקציב המאושר, וטרם הוקמה תשתית לאימון מודלים גדולים על ידי המנהל למחקר ולפיתוח אמצעי לחימה במשרד הביטחון. עיכוב זה פוגע בטרנספורמציה הדיגיטלית של המשק הישראלי והמגזר הציבורי. בנוסף, אין תוכנית מקיפה ליישום, והאישורים ניתנים באופן חלקי ואיטי, תוך סטייה מלוחות הזמנים המקוריים.משרד מבקר המדינה. (2024, נובמבר). ההיערכות הלאומית בתחום הבינה המלאכותית - דוח מיוחד.

מתן שירות ממשלתי מותאם אישית לאזרחים הוא אתגר מורכב, המחייב שימוש בטכנולוגיות מתקדמות. כיום, למרות הצורך הברור, טרם פותחה בישראל פלטפורמה או צ'אטבוט מבוססי בינה מלאכותית המחברים בין השירותים הניתנים על ידי משרדי הממשלה לאזרחים ומאפשרת התאמה מדויקת של השירותים לצורכיהם. המפתח לשיפור משמעותי בשירות הממשלתי טמון בפיתוח תשתית בינה מלאכותית ועיבוד שפה טבעית (NLP). תשתית כזו תדע לזהות את צורכי האזרחים, לחבר בין המידע והשירותים של משרדי הממשלה השונים, ולהנגיש אותם באופן מותאם אישית. כך יוכל כל אזרח לקבל בדיוק את השירותים הרלוונטיים עבורו, בצורה יעילה ונוחה.

  1. משרד בקר המדינה. (2024). ההיערכות הלאומית בתחום הבינה המלאכותית - דוח מיוחד.
  2. ממשלת ישראל. (2021). תכנית לקידום חדשנות, עידוד צמיחת ענף ההייטק וחיזוק המובילות הטכנולוגית והמדעית (החלטה מספר 212). משרד החדשנות, המדע והטכנולוגיה.
  3. רוחקס דומבה, ע. (2024). תכירו: משרדי הממשלה שיטמיעו פרויקטים מבוססי בינה מלאכותית. Israel Defense.
  4. Combetto, M., Martin Bosch, J., Rodriguez Müller, A. P., & Tangi, L. (2023). Artificial intelligence for interoperability in the European public sector: An exploratory study. Publications Office of the European Union.
  5. e-Estonia. (2022). Estonia's new virtual assistant aims to rewrite the way people interact with public services.
  6. e-Estonia. (2024). e-Governance [Factsheet].
  7. e-Estonia. (2024). e-estonia: Beyond digital - the coolest digital society.
  8. European Commission. (n.d.). Bürokratt programme and national virtual assistant platform and ecosystem.
  9. European Commission. (2022). Digital public services based on open source: Case study on Bürokratt.
  10. Government Transformation Magazine. (2023). Estonia’s CDO on becoming AI-powered: ‘Government should feel and be as one’.
  11. Government of the Republic of Estonia. (2019). Estonia's national artificial intelligence strategy 2019-2021.
  12. International Research Centre on Artificial Intelligence. (2022). Bürokratt.
  13. Lopes Gonçalves, D. (2022). Digital public services based on open source: Case study on Bürokratt. Joinup European Commission.
  14. Ministry of Economic Affairs and Communications. (2021). Estonia’s national artificial intelligence strategy or Kratt strategy for 2022–2023.
  15. Sikkut, S., Velsberg, O., & Vaher, K. (2020). The next stage of digital public services in #eEstonia - Vision and concept.
  16. Kratid. (n.d.). Bürokratti tutvustus.