מהי ועדת הבחירות המרכזית ואיך היא פועלת?
ספירת קולות בכנסת אחרי בחירות 2020 | Photo by Olivier Fitoussi/Flash90
מהי ועדת הבחירות המרכזית ומהו מעמדה המוסדי?
ועדת הבחירות המרכזית היא גוף ניהול הבחירות (Electoral Management Body - EMB) האחראי על הבחירות לכנסת. היא פועלת כגוף סטטוטורי עצמאי מכוח חוק הבחירות לכנסת [נוסח משולב], התשכ"ט-1969. מבחינה מינהלית, לוועדה מעמד עצמאי מיוחד, הדומה למעמדו של מוסד מבקר המדינה; היא אינה כפופה לאף משרד ממשלתי. ועדת הבחירות המרכזית מוקמת 60 יום לאחר כינוסה של כנסת, ומכהנת עד להיבחרה של הכנסת הבאה.
מהו מבנה והרכב הוועדה?
הוועדה בנויה בשילוב בין שלוש זרועות: משפטית, פוליטית ומינהלית-מקצועית:
- הזרוע המשפטית (יושב ראש הוועדה): בראש ועדת הבחירות המרכזית עומד שופט בית המשפט העליון, שנבחר על ידי שופטי בית המשפט העליון. בראש ועדת הבחירות המרכזית לכנסת ה-26 עומד כיום המשנה לנשיא בית המשפט העליון, השופט נעם סולברג. יו"ר הוועדה, יחד עם ארבעה נציגי הסיעות הגדולות בכנסת, מהווים את נשיאות הוועדה. כיום מכהנים בנשיאות נציגי הליכוד, יש עתיד, ש"ס והמחנה הממלכתי.
- הזרוע המינהלית (המטה המקצועי): מוסד שעובדיו מקצועיים ונטולי זיקה פוליטית. בדרך שגרה מועסקים בוועדה כמה עשרות עובדים, ובתקופת הבחירות מועסקים עוד עשרות אלפים כעובדים זמניים (בבחירות לכנסת ה-25 הועסקו בשבוע הבחירות עוד כ 70,000 עובדים). בין בעלי התפקידים הקבועים הבכירים: מנכ"ל הוועדה, היועצת המשפטית והחשב. מנכ"ל הוועדה אחראי על כל ההיבטים הלוגיסטיים של ניהול הבחירות ועל תהליכי העבודה של הוועדה. כיום מכהן כממלא מקום מנכ"ל הוועדה עו"ד דין ליבנה, לאחר פרישתה של המנכ"לית אורלי עדס.
- הזרוע הפוליטית (המליאה): המליאה מורכבת מנציגי הסיעות של הכנסת היוצאת. מספר חבריה הוא בדרך כלל כ-30, ומשתנה בהתאם למספר הסיעות המיוצגות בכנסת. הרכב המליאה נקבע על פי מפתח סיעתי: לכל סיעה המונה 4 חברים ומעלה יש נציג אחד לכל 4 חברי כנסת, וסיעות קטנות יותר מיוצגות על ידי חבר אחד. שיטה זו יוצרת יתרון מובנה לקואליציה ומשעתקת את יחסי הכוחות המפלגתיים. באופן חריג ביותר במבט משווה עולמי, חברי כנסת מכהנים יכולים לשמש – ואכן משמשים בפועל – כחברים בעלי זכות הצבעה והכרעה במליאה זו (המהווה "כנסת זוטא").
לדוגמה, ועדת הבחירות המרכזית לכנסת ה-26 מונה 31 חברים, כרבע מהם (8) חברי כנסת מכהנים. מתוך 31 חברי הוועדה 18 הם נציגי הקואליציה, כלומר לקואליציה יש רוב בוועדה, למשל כזה הנדרש לשם פסילת רשימות ומועמדים.
לוח 1: הרכב מליאת ועדת הבחירות לכנסת ה-26
| סיעה | מספר נציגים (חברים מן המניין) | חברי כנסת נציגים (חברים וממלאי מקום) | קואליציה / אופוזיציה |
| הליכוד | 8 | חה"כ עמית הלוי | קואליציה |
| יש עתיד | 6 | חה"כ ולדימיר בליאק, חה"כ קארין אלהרר | אופוזיציה |
| ש"ס | 3 | חה"כ עו"ד ארז מלול | קואליציה |
| המחנה הממלכתי | 2 | חה"כ יעל רון בן משה | אופוזיציה |
| יהדות התורה | 2 | — | קואליציה |
| הציונות הדתית | 2 | חה"כ שמחה דן רוטמן | קואליציה |
| ישראל ביתנו | 2 | חה"כ עודד פורר | אופוזיציה |
| עוצמה יהודית | 1 | חה"כ צביקה פוגל, חה"כ לימור סון הר מלך (מ"מ) | קואליציה |
| רע"ם | 1 | — | אופוזיציה |
| חד"ש-תע"ל | 1 | — | אופוזיציה |
| העבודה | 1 | — | אופוזיציה |
| נעם | 1 | — | קואליציה |
| הימין הממלכתי | 1 | — | קואליציה |
| סך הכול | 31 | 8 חברי כנסת חברים בוועדה | 18 קואליציה, 13 אופוזיציה |
מקור: אתר ועדת הבחירות המרכזית, מעודכן ליוני 2026
תרשים 1: ועדת הבחירות לכנסת ה-26 הרכב סיעתי ושיוך קואליציה/אופוזיציה
מהו תקציב הוועדה לשנת הבחירות הנוכחית (2026) בהשוואה לעבר?
תקציב ועדת הבחירות המרכזית מאושר בהליך מיוחד על ידי ועדת הכספים של הכנסת, בדומה להליך אישור תקציב משרד מבקר המדינה, וזאת כדי להבטיח את עצמאותה. התקציב מאופיין בפערים עצומים ("קפיצות") בין שנות שגרה לשנות בחירות:
- תקציב 2026 הנוכחי: ועדת הכספים אישרה לוועדה תקציב של כ-690 מיליון שקלים. אישור התקציב לווה בעימותים, והוא קוצץ ב-50 מיליון שקלים מדרישתה המקורית של הוועדה (שעמדה על 740 מיליון שקלים), מה שהותיר את הוועדה ללא סעיפי רזרבה מוגדרים ובמבנה מהודק ביותר לנוכח האתגרים של התמודדות עם מתקפות סייבר, השפעות זרות ופייק ניוז.
- בהשוואה לשנים קודמות: תקציב הוועדה מאמיר באופן חד בעשור האחרון. לשם השוואה לשנים אחרות שבהן התקיימו בחירות לכנסת, בשנת 2009 (הכנסת ה-18) עמד התקציב על כ-206 מיליון שקלים בלבד; בשנת 2015 (הכנסת ה-20) על כ-241 מיליון שקלים; בשנת 2020 (הכנסת ה-23) זינק לכ-402 מיליון שקלים; ובשנת 2021 (הכנסת ה-24) הגיע לשיא חריג של כ-675 מיליון שקלים (מתוכם כ-237 מיליון שקלים הוגדרו אז כ"תוספת קורונה").
מגמת הצמיחה בתקציב הנוכחי משקפת את ההשקעה הגוברת במערכי מחשוב, אבטחת סייבר מוגברת ויחידת מפקחי טוהר הבחירות הנושאים מצלמות גוף.
כיצד מתנהלת הוועדה ומהם תחומי אחריותה?
ועדת הבחירות המרכזית אחראית לניהול הליך הבחירות על היבטיו השונים: תכנון וניהול כלל מערכת הבחירות; קביעת פריסת הקלפיות; מינוי ועדות אזוריות; קביעת הרכבי ועדות קלפי; מזכירי קלפיות ומפקחי טוהר בחירות; הכשרת בעלי התפקידים; הדפסת פתקי ההצבעה; הפעלת מערכות המידע; ארגון ההצבעה בארץ ובחו"ל; ניהול ספירת הקולות ופרסום התוצאות.
מרבית עבודת הוועדה מתבצעת באמצעות חמש ועדות משנה סטטוטוריות הממונות מתוך חברי המליאה:
- ועדת המשנה לענייני כספים ומשק: אחראית על גיבוש תקציב הוועדה ופיקוח על ההוצאות הלוגיסטיות.
- ועדת המשנה לחקיקה: בוחנת תיקוני חקיקה, תקנות בחירות והוראות שעה טרם הבאתן לאישור המליאה.
- ועדת המשנה להצבעות מיוחדות: מפקחת על מערכי ההצבעה המורכבים מחוץ לקלפיות הרגילות – קלפיות לחיילי צה"ל, מאושפזים בבתי חולים, אסירים בבתי הסוהר, שליחים דיפלומטיים בחו"ל ונשים השוהות במקלט.
- ועדת המשנה להדרכה: אחראית על קביעת תנאי הסף, חומרי הסימולציה וההכשרה המקצועית של עשרות אלפי מזכירי ועדות הקלפי ומפקחי טוהר הבחירות.
- ועדת המשנה למיקום קלפיות והיסעי בוחרים: קובעת את פריסת הקלפיות, נגישותן הפיזית, ומפקחת על ההסעות הניתנות חינם לבוחרים השוהים במרחק של מעל 20 ק"מ מהקלפי שלהם.
מהן סמכויותיה של הוועדה באישור רשימות ומועמדים?
לוועדה יש סמכות מהותית מעין-שיפוטית והיא אישור ופסילת רשימות ומועמדים (לפי סעיף 7א לחוק יסוד: הכנסת. לפי החוק, המליאה הפוליטית מוסמכת לפסול רשימה או מועמד אם יש במטרותיהם או במעשיהם שלילת קיומה של ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית, הסתה לגזענות או תמיכה במאבק מזוין של מדינת אויב או ארגון טרור נגד ישראל. בקשה לפסילת מועמד יחיד דורשת חתימה של לפחות שליש מחברי הוועדה, ואם הוועדה פוסלת אותו – החלטתה אינה סופית אלא טעונה אישור חובה ("אישור בחירות") של בית המשפט העליון. מנגד, פסילת רשימה אינה נדרשת לאישור של בית המשפט, אך ניתן לערער על החלטת הפסילה לבית המשפט העליון, והוא הפוסק האחרון. במקרים מסוימים גם אם הוועדה מאשרת את המועמדות של רשימה או מועמד, ניתן לערער על ההחלטה לבית המשפט העליון. הוועדה גם מוסמכת לקבל החלטות בנוגע לאישור או פסילת מועמדים במקרים של פרישה מסיעה (ע"ב 6615/22 שיקלי נ' יו"ר ועדת הבחירות לכנסת ה-25 (3.11.22).
מהן סמכויותיו של יושב ראש ועדת הבחירות?
יושב ראש ועדת הבחירות המרכזית, שהוא שופט עליון, עומד בראש הוועדה על כל זרועותיה – המטה המקצועי ומליאת הוועדה הפוליטית. יש לו קשת סמכויות הנוגעת גם להיבטים מהותיים וגם להיבטים ארגוניים של הבחירות. הוא רשאי לדחות על הסף בקשות פסילה שאינן מגלות עילה משפטית בדין; הוא המוסמך הבלעדי לקבוע אם בעבירה פלילית של מועמד (שנידון למעל 3 חודשי מאסר בשבע השנים האחרונות) יש משום קלון המונע ממנו להתמודד; והוא אוחז בסמכות הבלעדית להוציא צווי מניעה "בזמן אמת" נגד הפרות של חוק דרכי תעמולה וחוק הבחירות לכנסת, וכן בסמכותו לחייב עמותות וארגונים חוץ-מפלגתיים המבצעים פעילות פוליטית ממוקדת להירשם אצל מבקר המדינה כ"גוף פעיל בבחירות". החלטותיו של יו"ר ועדת הבחירות נתונות לביקורת שיפוטית.
ביום הבחירות עצמו יש ליו"ר הוועדה יחד עם נשיאות הוועדה סמכות להורות על הפסקת הצבעה בקלפיות וחידושה במקרה שיש חשד לאי סדרים, וכן להאריך את שעות ההצבעה בקלפיות מסוימות במקרה הצורך.
מהן ועדות בחירות אזוריות?
ועדות הבחירות האזוריות הן הזרוע הביצועית, הלוגיסטית והפיקוחית של ועדת הבחירות המרכזית בשטח. בעוד שהוועדה המרכזית (בראשות שופט עליון) מתווה את המדיניות, הכללים וההנחיות ברמה הארצית, הוועדות האזוריות אחראיות על יישומן בפועל ועל ניהול מערכת הבחירות ברמת השטח. לא יאוחר מ-38 יום לפני הבחירות מוקמות 19 ועדות אזוריות, שכל אחת מהן אחראית על רשימת יישובים וקלפיות באזורה.
גם בוועדות האזוריות, כמו בוועדת הבחירות המרכזית, יש שילוב של יו"ר שהוא שופט (בדרך כלל מחוזי), מטה מקצועי ונציגי סיעות לפי מפתח הייצוג של מליאת הוועדה המרכזית, דהיינו לפי מפתח הייצוג בכנסת היוצאת. הוועדות אחראיות להכשרת השטח ואישור פיזי של מיקומי הקלפיות, הפעלת חדר מצב ביום הבחירות ומתן מענה לבעיות שעולות מהשטח. בסיום ההצבעה וספירת הקולות בקלפיות מועברים פיזית כל החומרים הרגישים (פרוטוקולים, קלפיות ומעטפות) אל מטה ועדת הבחירות האזורית, ומשם מועבר המידע לוועדה המרכזית.
מהי ועדת הקלפי, מי חבריה ומה תפקידה?
ועדת הקלפי היא הגוף האחראי לניהול ההצבעה בקלפי ולספירת הקולות בסיום יום הבחירות. סעיף 21 לחוק הבחירות לכנסת קובע כי ועדת הבחירות המרכזית קובעת את מספר חבריה של כל אחת מועדות הקלפי ואת הרכבה הסיעתי מבין הסיעות המיוצגות בוועדה המרכזית, וכן היא קובעת את הסיעות שמהן יהיו היושב ראש של ועדת הקלפי וסגנו, ובלבד שבכל קלפי יהיו מיוצגות לא פחות משלוש סיעות, וזאת כדי ליצור איזון ופיקוח הדדי בין הכוחות הפוליטיים. איוש חברי ועדת הקלפי לפי המפתח שנקבע בוועדת הבחירות המרכזית נעשה על ידי הוועדות האזוריות בהתאם לרשימות שמועברות לה על ידי המפלגות. חברי ועדת הקלפי עוברים הדרכה מטעם ועדת הבחירות המרכזית לפני יום הבחירות. ביום הבחירות אחראית ועדת הקלפי לוודא שההצבעה מתנהלת בהתאם לחוק, לשמור על סדרי ההצבעה ועל חשאיותה, לתעד את מהלך היום בפרוטוקול ולהשתתף בספירת הקולות ובאישור תוצאותיה. חברי ועדת הקלפי הם אפוא נציגי סיעות, והם מקבלים את שכרם מהמפלגות, באמצעות תקציב המועבר מוועדת הבחירות המרכזית.
לצד חברי הוועדה פועל מזכיר הקלפי, שהוא בעל תפקיד מקצועי הממונה על ידי ועדת הבחירות ואינו נציג מפלגה. המזכיר נדרש לעמוד בתנאי סף שקובעת ועדת הבחירות, ובהם גיל מינימום (21) והיעדר זיקה מפלגתית בשלוש השנים שקדמו לבחירות, והוא עובר הליך מיון והכשרה. המזכיר אחראי לניהול הארגוני של הקלפי, לרישום הבוחרים, לניהול הפרוטוקול ולסיוע ליו"ר ועדת הקלפי ולחברי הוועדה בניהול התקין של ההצבעה ושל ספירת הקולות. במערכות הבחירות האחרונות יש נטייה למנות שני מזכירים בקלפיות רגישות.
בנוסף, כל רשימת מועמדים שאינה מיוצגת בוועדת קלפי מסוימת רשאית למנות משקיף מטעמה. המשקיף רשאי לצפות בנעשה בקלפי ולהתריע על ליקויים, אך אינו חבר בוועדת הקלפי ואינו משתתף בקבלת החלטותיה.
הרכבה של ועדת הקלפי מבטא אפוא את השילוב שבין המקצועי והפוליטי גם ברמת ועדת הקלפי.
מה תפקידם של מפקחי טוהר הבחירות?
מפקחי טוהר הבחירות הם בעלי תפקיד מקצועיים הממונים על ידי ועדת הבחירות המרכזית, שתפקידם לסייע בשמירה על תקינות הליך הבחירות ובחיזוק אמון הציבור בטוהר הבחירות באמצעות פיקוח, תיעוד ודיווח, בפרט בקלפיות שמוגדרות כ"רגישות" מהיבטים של טוהר הבחירות.
המפקחים עוברים הכשרה ייעודית של ועדת הבחירות ונדרשים לעמוד בתנאי הסף שקובעת הוועדה, ובהם היעדר עבר פלילי, השתתפות בהכשרה וזמינות מלאה ביום הבחירות. תפקידם הוא לשהות בקלפיות, לפקח על התנהלות ההצבעה וספירת הקולות, לאתר אירועים חריגים או חשדות לפגיעה בטוהר הבחירות ולדווח עליהם בזמן אמת למרכז השליטה של ועדת הבחירות. במקרים ובתנאים שנקבעו על ידי ועדת הבחירות הם אף רשאים לתעד אירועים באמצעות מצלמות גוף.
השימוש במפקחי טוהר בחירות נעשה לראשונה בבחירות ספטמבר 2019 בעקבות פרשת הצבת המצלמות בקלפיות בבחירות לכנסת ה־21 (אפריל 2019). בתחילה היו כ-3000 מפקחי טוהר בחירות ומאז הורחב מערך המפקחים באופן משמעותי: בבחירות לכנסת ה־25 (2022) פעלו בישראל כ־12,500 קלפיות, ולצדן נפרס מערך של אלפי מפקחי טוהר בחירות מטעם ועדת הבחירות המרכזית. ככל הנראה במערכת הבחירות לכנסת ה-26 ימונה מפקח טוהר בחירות לכל קלפי, כלומר מדובר במעל עשרת אלפים מפקחי טוהר הבחירות.
מה האתגרים הנגזרים ממבנה וסמכויות הוועדה?
- השילוב הנפיץ של משפטי, מקצועי ופוליטי: מקרב הגופים מנהלי הבחירות במדינות דמוקרטיות, ועדת הבחירות המרכזית בישראל יוצאת דופן משום שהרכב המליאה פוליטי ויש בידיה את הסמכות לפסול רשימות ומועמדים. ברוב הדמוקרטיות פועלות ועדות מקצועיות עצמאיות ובלתי תלויות לצורך כך. גם מטה ועדת הבחירות המרכזית הוא מקצועי וללא זיקה פוליטית, אך מליאת הוועדה לא זו בלבד שהיא פוליטית, היא גם משקפת את הרכב הכנסת היוצאת, משמע לקואליציה יש בה רוב. אמנם העובדה שבראש הוועדה עומד שופט בית המשפט העליון באה לאזן ולמתן את ההטיה הפוליטית הטבועה בוועדה מתוקף הרכבה, אך בעידן של ביקורת על הרשות השופטת ועל השירות הציבורי, ובהינתן המטען הפוליטי של מליאת הוועדה – אמון הציבור בוועדה ובתהליך הבחירות תלוי על בלימה.
- אתגרי עידן המהפכה הדיגיטלית והבינה המלאכותית: חוקי הבחירות, ובהם גם חוק דרכי תעמולה והסמכויות הנתונות בידי הוועדה ויושב הראש שלה, אינם מקנים כלים מתאימים לניהול מערכת בחירות הוגנת בעת הזו. נדרש עדכון של חוקי התעמולה וחוקי הבחירות כך שיאפשר שקיפות בכל הנוגע לתוכן יציר מכונה וכן הגנה מפני פגיעות בפרטיות ובחשאיות הבחירות. (להרחבה ראו שמירה על טוהר הבחירות).
כיצד ניתן לתקן את הכשלים?
מיד לאחר הבחירות לכנסת ה-26 יש לקדם רפורמה מבנית יסודית וכוללת ולהקים רשות לאומית לבחירות (ראו פירוט והמלצות כאן). במקום ההרכב הסיעתי של מליאת הוועדה יש להקים רשות לאומית עצמאית, מקצועית לחלוטין, המבוססת על טהרת המומחיות (בדומה למודלים המובילים באוסטרליה ובקנדה). רשות זו תרכז תחת קורת גג אחת את כלל הסמכויות המפוזרות כיום: ניהול וביצוע הבחירות הארציות והמקומיות כאחד, ניהול עצמאי של פנקס הבוחרים, וריכוז מערך הפיקוח על מימון המפלגות והתרומות (שכיום נמצא ברובו באחריות מבקר המדינה).
עד לקידום רפורמה כוללת זו יש להוציא מידי הוועדה בהרכבה הפוליטי את הסמכות לפסול מועמדים ורשימות (סעיף 7א) ולהעבירה באופן בלעדי לבית המשפט העליון או לוועדה משפטית-ציבורית ניטרלית. במקביל: יש לאסור על חברי כנסת מכהנים לשבת בוועדה, ולקבוע תנאי סף מקצועיים וצינון לנציגים.