מתווה ממלכתי לחקירת אירועי השבעה באוקטובר

אתר ההנצחה לנרצחים בפסטיבל הנובה. איך חוקרים מחדל כמו 7 באוקטובר? | Photo by Chaim Goldberg/Flash90

אירועי השבעה באוקטובר 2023, מתקפת הטרור הרצחנית מרצועת עזה על יישובי עוטף עזה וערי הדרום – מהווים כשל מדיני, ביטחוני ומודיעיני מהדרגה החמורה ביותר בתולדות מדינת ישראל. במתקפה נרצחו ונפלו יותר מאלף אזרחים וחיילים ומאות בני אדם נחטפו לרצועת עזה. בעקבותיה נפתחה מלחמה ממושכת ורב־זירתית, שגבתה קורבנות רבים והביאה לפגיעה עמוקה ומתמשכת בחיי האזרחים בישראל וברצועת עזה.

לנוכח חומרת האירועים והשלכותיהם הקשות התעוררה בקרב הציבור הרחב וגורמים נוספים קריאה לחקירת המחדל והשלכותיו באופן מקיף, מעמיק ובלתי תלוי. לאור זאת השאלה "איך חוקרים את השבעה באוקטובר" היא קריטית בציבוריות הישראלית. מעבר לחשיבות המעשית שלה, בחקר האמת ובהפקת לקחים, יש לה חשיבות גם בהיבטי האמון של החברה הישראלית במדינה ובמוסדותיה (גופי הביטחון, השירות הציבורי, הדרג הפוליטי), בקידום צדק, ובאיחוי ובפיוס חברתי. בנוסף, עשויות להיות לה גם השלכות משמעותיות במישור הפוליטי, וכן ביכולת של מדינת ישראל להתמודד באופן אפקטיבי עם סיכונים משפטיים ומדיניים במישור הבין-לאומי ובמדינות זרות.

להלן מפורט מתווה ממלכתי משולב לחקירת אירועי השבעה באוקטובר.

עקרונות יסוד לחקירת אירועי השבעה באוקטובר

חקירת אירועי השבעה באוקטובר מחייבת הקמת ועדת חקירה ממלכתית עצמאית ובלתי תלויה לפי חוק ועדות חקירה תשכ"ט-1968. אירועי השבעה באוקטובר הם כשל רב־מערכתי הנוגע להחלטות הדרג המדיני, לפעולת הדרגים הצבאיים והביטחוניים ולממשקים ביניהם. חלק מן הגופים ומבעלי התפקידים העשויים להיחקר אינם יכולים למנות בעצמם את הגוף שיבחן את אחריותם. לכן, ההסדר המעוגן בחוק ועדות חקירה לפיו הממשלה מחליטה על הקמת הוועדה אך נשיא בית המשפט העליון ממנה את חבריה מבטיח את אי התלות של הוועדה. מעמדה של הוועדה מכוח החוק, עצמאות חבריה וסמכויותיה לגבות עדויות ולדרוש מסמכים מאפשרים לה לחקור את מכלול הדרגים והגופים ולהגיע לממצאים בעלי תוקף ציבורי. מאפיינים אלה חיוניים גם לשיקום אמון הציבור בתהליך החקירה ובמסקנותיו.

ועדה אחת לא תוכל להקיף את מלוא רוחב היריעה של אירועי השבעה באוקטובר והמלחמה שבאה בעקבותיהם. נושאי הליבה ייחקרו בידי ועדת החקירה הממלכתית. האירועים מעלים סוגיות מדיניות, ביטחוניות, מודיעיניות, אזרחיות, משפטיות, פרלמנטריות וחברתיות, המתפרשות על פני תקופה ארוכה ומערבות מספר רב של מוסדות ובעלי תפקידים. הכללת כולן במנדט של גוף אחד עלולה להאריך מאוד את עבודתו, לפגוע בעומק החקירה ולעכב את הפקת הלקחים כמו גם לאתגר את מומחיות הוועדה בכל הנושאים שיונחו לפתחה. הניסיון מלמד שגם ועדות שהמנדט שלהן מצומצם יותר פעלו במשך שנים. בשיח הציבורי עלו הצעות לחקירת האירועים על ידי ועדות משנה, אך חוק ועדות חקירה אינו מסדיר במפורש פעילות של ועדות משנה עצמאיות, ולכן אין לבסס את המתווה כולו על האפשרות לפצל את הוועדה מבפנים. ועדת החקירה הממלכתית צריכה אפוא להתמקד בליבת הכשל המדיני־ביטחוני ובממשקים שהובילו אליו.

נושאים נוספים ייחקרו או יתבררו בידי גופים אחרים, תוך התאמת מנגנון הבדיקה לסוגיה ולתכלית הבירור. חקירה ובירור של סוגיות נוספות על ידי גופי חקירה אחרים שיפעלו במקביל לוועדה נגזרת גם מהעובדה שסוגיות שונות מחייבות סוגים שונים של חקירה ומשכך גם גופי חקירה אחרים. יש להבחין בין בירור עובדתי וייחוס אחריות, ביקורת על תפקודם של מוסדות, גיבוש מדיניות לעתיד, בחינת הפיקוח הפרלמנטרי, בדיקת יישומן של המלצות קודמות ומתן הכרה לנפגעים. לכל אחת מן התכליות מתאים מנגנון אחר מבחינת סמכויותיו, הרכבו ומומחיות חבריו. חלוקת העבודה תאפשר לגופים השונים לפעול במקביל, להתעמק בתחומם ולהפיק לקחים בזמן סביר, בלי לגרוע ממעמדה של ועדת החקירה הממלכתית כאבן הראשה של המערך כולו. לשם כך יש להסדיר מראש את גבולות הפעולה, הקדימות בין ההליכים, העברת החומרים ויישוב חפיפות.

אין לשנות את החוק הקיים כדי להתאימו לחקירת אירועי השבעה באוקטובר. חוק ועדות חקירה תשכ"ט-1968 מספק מסגרת מוכרת ועצמאית להקמת ועדת חקירה ממלכתית ומקנה לה סמכויות חקירה רחבות. שינוי החוק בהתאם לאירוע מסוים עלול לעכב את הקמת הוועדה, להפוך את עיצוב מנגנון החקירה לזירה פוליטית ולעורר חשש שההסדר החדש נתפר בהתאם לאינטרסים של מי שעלולים להיחקר. התאמה של החוק לאירועי השבעה באוקטובר עלולה גם לפגוע בהסדר מוסדי שנועד לשמש גם במקרים עתידיים. את ההתאמות הנדרשות לצורך גיבוש מתווה ממלכתי משולב אפשר לבצע באמצעות ניסוח המנדט, החלטות ההקמה וכתבי המינוי של הגופים המשלימים, בלי לשנות את החוק עצמו.

פירוט המתווה הממלכתי המשולב

ועדת חקירה ממלכתית

לפי המתווה תוקם ועדת חקירה ממלכתית לפי חוק ועדות חקירה תשכ"ט-1968. בהתאם לחוק, הממשלה תחליט על הקמת הוועדה ותגדיר את המנדט לעבודתה, ונשיא בית המשפט העליון ימנה את חבריה.

מנדט ועדת החקירה הממלכתית צריך לכלול התייחסות לנושאי הליבה הבאים:

1. המדיניות והאסטרטגיה כלפי רצועת עזה וחמאס שהובילו לאירועי השבעה באוקטובר: התפיסות וההנחות שהנחו את הממשלה, ראש הממשלה, ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי, שר הביטחון והמטה לביטחון לאומי; החלופות שנבחנו; החלטות שהתקבלו או שלא התקבלו; מדיניות ההסדרה, ההרתעה וההכלה; הקשר בין המדיניות המדינית, הביטחונית והכלכלית, והכל ביחס לפעולות שהובילו לאירועי השבעה באוקטובר. (בהקשר זה מוצע להשאיר להחלטת הוועדה את טווח הזמן המדויק לחקירה מבלי לציין במפורש במנדט הוועדה מאיזו שנה יש לבחון את סוגיות המדיניות והאסטרטגיה).
2. המודיעין וההתרעה: איסוף המידע, עיבודו, הפצתו והערכתו; סימנים מעידים והתרעות; תפיסות מחקר; חלוקת האחריות ושיתוף המידע בין אמ״ן, שב״כ, צה״ל, המל״ל והדרג המדיני; והאופן שבו מידע תורגם, או לא תורגם, להחלטות ולהיערכות.
3. תפיסת ההגנה, בניין הכוח והכוננות: תפיסת ההגנה על הגבול והיישובים; המכשול והאמצעים הטכנולוגיים; סדרי הכוחות, פריסתם וכשירותם; הקצאת משאבים; מוכנות לתרחישי חדירה וחטיפה; והשלכות של החלטות בניין כוח והפעלת כוח בזירות אחרות.
4. תהליכי קבלת ההחלטות והממשקים: תפקוד ראש הממשלה, שר הבטחון, ועדת השרים לעניני בטחון לאומי ("הקבינט הבטחוני-מדיני" והקבינטים הייעודיים שהוקמו: קבינט המלחמה והקבינט המצומצם), הממשלה, המל״ל, צה״ל, שב״כ, משטרת ישראל ורשויות אזרחיות רלוונטיות; חלוקת הסמכות והאחריות; הצגת חלופות; תיעוד, בקרה ומעקב; והממשקים בין הדרג המדיני, הצבאי, הביטחוני והאזרחי.
5. הימים והשעות שקדמו למתקפה: המידע, הערכות המצב, הדיונים, ההחלטות והפעולות בלילה שבין 6 ל־7 באוקטובר 2023 ובתקופה הסמוכה לו; הכוננות, ההיערכות והעברת המידע לגורמים הרלוונטיים.
6. התגובה המיידית למתקפה: שרשרת הפיקוד והשליטה; גיוס והפעלת כוחות; הגנת היישובים והמתקנים; פעולות צה״ל, משטרת ישראל, שב״כ, גופי ההצלה והרשויות המקומיות; חילוץ, פינוי והודעה לציבור; והממשקים עד להשבת השליטה המבצעית.
   
   

טווח הזמן שתחקור הוועדה ייגזר מסוגיות הליבה: מוצע שלא לקבוע במנדט שנת התחלה מפורשת, אלא להותיר לוועדה את שיקול הדעת עד כמה להרחיק לאחור בבחינת המדיניות, התפיסות ותהליכי קבלת ההחלטות שהובילו לאירועי השבעה באוקטובר. במסגרת המתווה המשולב, החקירה תכלול את האירועים ואת התגובה המיידית עד להשבת השליטה המבצעית, ואילו סוגיות הנוגעות להמשך המלחמה ייבחנו בידי הגופים המשלימים כמפורט להלן.

גם בנוגע להמלצות יש לשמר את שיקול דעתה של הוועדה: מוצע לקבוע במנדט כי ״הוועדה תמליץ המלצות, ככל שתמצא לנכון״, ולהותיר בידיה את ההכרעה בדבר אופיין והיקפן, לרבות השאלה אם לכלול המלצות אישיות לצד המלצות מערכתיות, בהתאם לממצאים ולמסקנות שיעלו מן החקירה.

באשר להרכב הוועדה, לנוכח מורכבותן של סוגיות הליבה, מוצע שהוועדה תמנה לפחות חמישה חברים, בהרכב המשלב מומחיות משפטית, ביטחונית ומודיעינית, היכרות עם הממשקים בין הדרג המדיני והצבאי ותהליכי קבלת ההחלטות, וכן נקודת מבט אזרחית־חברתית. בבחירת החברים יש להקפיד על עצמאות, היעדר ניגוד עניינים וייצוג מגדרי הולם, ולאזן בין גיוון תחומי המומחיות לבין יכולתו של ההרכב לעבוד ביעילות. בראש הוועדה יעמוד שופט או שופטת בדרג מחוזי או עליון כפי שקובע החוק. בהתחשב בהיקף העבודה ובמשכה הצפוי רצוי למנות שופט.ת בדימוס שיוכלו להקדיש את כל עיתותיהם לעבודת הוועדה.

גם בהתמקדות בסוגיות הליבה יש להיערך לחקירה שתימשך שנים; משכה יהיה תלוי בהיקף החומרים והעדויות, בהרכב הוועדה ובמשאביה, וכן בהליכים הנדרשים לשמירת זכויותיהם של מי שעלולים להיפגע ממסקנותיה. כדי לאפשר הפקת לקחים ותיקון ליקויים עוד בטרם השלמת החקירה, מוצע שהוועדה תפרסם, לפי שיקול דעתה ובהתאם להתקדמות עבודתה, דוחות חלקיים ודוחות ביניים בנושאים שבהם ניתן לגבש ממצאים והמלצות.

(לדיון מפורט בהיבטים של ניסוח מנדט הוועדה, מינוי חברי הוועדה והרכבה, זמן עבודתה של הוועדה ראו סדרת סקירות "איך חוקרים את השבעה באוקטובר?". לרשימת ועדות עבר שהוקמו ראו נספח 2).

פירוט גופי החקירה והבירור הנוספים במתווה המשולב

בשל ריבוי סוגיות הליבה ומורכבותן על מנת להבטיח חקירה מקצועית, מעמיקה ובטווח זמן סביר מוצע לשקול להעביר את הסוגיות הבאות לחקירה, בירור והמלצות של גופי חקירה וביקורת אחרים (לתיאור קצר של הגופים השונים וסמכויות החקירה שלהם ראו נספח 1):

מבקר המדינה

הסוגיות הנחקרות: הסוגיה האזרחית, העורף והשיקום (הדרג הממשלתי-אזרחי): מוכנות העורף למלחמה ממושכת; תפקוד הרשויות המקומיות ומשרדי הממשלה במתן שירותים אזרחיים; ניהול משבר המפונים והפליטים (בדרום ובצפון); ומדיניות תהלכי השיקום.

ההמלצה: להטיל את תפקיד הביקורת על היבטים אלה על מוסד מבקר המדינה. אין פירושו של דבר שאין מדובר בנושאים בעלי חשיבות ראשונה במעלה. ההיבט האזרחי הוא זה שיאפשר ללמוד לקחים למצבי משבר וחירום עתידים, גם מעבר למחדלים ביטחוניים. עם זאת, כיוון שמדובר בסוגייה שבה בירור העובדות אינו שנוי במחלוקת, ועיקרו בחינת תפקודם של מוסדות בשעת חירום והפקת לקחים לעיצוב מדיניות עתידית אופי הביקורת של מבקר המדינה היא זו שנדרשת בסוגיה זו.

למעשה מבקר המדינה כבר פרסם עשרות דוחות העוסקים בנושאים הקשורים לשבעה באוקטובר ומלחמת חרבות ברזל, ובהם: "הניהול הממשלתי של התחום האזרחי במהלך מלחמת חרבות ברזל" (ספטמבר 2025), "הקבינט החברתי כלכלי במהלך מלחמת חרבות ברזל ובתקופה שקדמה לה" (נובמבר 2025), טיפול הממשלה ביישובי הצפון במהלך מלחמת חרבות ברזל - המישור האזרחי-כלכלי" (יוני 2025) (ראו נספח 4).

כיום מצויות על שולחנו של המבקר טיוטות דוחות בסוגיות נוספות: ההסברה הממשלתית במערכה על דעת הקהל הבין-לאומית; הטיפול בחללים האזרחיים של אירועי 7 באוקטובר, המסיבה בחניון רעים ("נובה") - הליכי האישור וההיערכות לאבטחתה; ההיערכות ההגנתית על ערי הדרום בזיקה ל-7 באוקטובר. לגבי נושאים אלה קבע בית המשפט כי על המבקר לגנוז את הטיוטות שהוכנו, לשוב לשלב שקדם לגיבושן, לגבות גרסה מהגורמים המרכזיים שעלולים להיפגע באופן אישי, ורק לאחר מכן להגיע לשלב של הכנת והפצת טיוטות חדשות. זאת משום שדוחות אלו כוללים פוטנציאל להטלת אחריות אישית וממצאים אישיים נגד מבוקרים (כגון קציני צה"ל והרמטכ"ל לשעבר) מבלי שניתנה להם זכות טיעון.בג״ץ 8136-06-25 הסנגוריה הצבאית הראשית נ׳ מבקר המדינה (29.6.2026) (נדון במאוחד עם בג״ץ 31082-09-25 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ׳ מבקר המדינה).

ועדה בדיקה ממשלתית/ ציבורית

סוגיית החטופים החיים והחללים, תהליכי קבלת ההחלטות סביב החטופים, והערכת פעולת הגופים והגורמים שהופקדו על הנושא והמשא ומתן לשחרורם.

אחד ההיבטים הטראגיים ביותר של אירועי השבעה באוקטובר היא גורלם של החטופים. החזרת החטופים הוגדרה כיעד של הלחימה, אך נוצר מתח בין המשך הלחימה ובין חתירה להסכם שיוביל לשחרורם של החטופים. משפחות החטופים ששבו בחיים ומשפחות החטופים החללים והציבור הישראלי דורשים בירור של תהליכי קבלת ההחלטות סביב החטופים, הגופים והגורמים שהופקדו על הנושא והמשא ומתן לשחרורם. אמנם סוגיה זו שזורה באירועי יום הטבח של השבעה באוקטובר ובמהלך המלחמה, אך היא עומדת לעצמה בכל הקשור בהתנהלות הממשלה וכוחות הבטחון במקרים של חטיפות המוניות, חטיפות של אזרחים, נשים וגברים, קשישים וקטינים, וחיילים וכן בגופים הייעודיים שהוקמו לשם טיפול בנושא.

המלצה: לצורך בירור סוגיית החטופים יש להקים ועדה ציבורית (במתכונת של ועדת שמגר שעסקה בנושא פדיון שבויים ונעדרים)בשנת 2008 מונתה ועדה ציבורית בראשות נשיא בית המשפט העליון בדימוס מאיר שמגר, כדי לגבש עקרונות לניהול משא ומתן לפדיון שבויים. הוועדה הגישה את מסקנותיה בשנת 2012, אך הן נותרו חסויות; בשנת 2014 הוצגו ההמלצות לקבינט המדיני־ביטחוני, אולם לא הועלו להצבעה, ועתירה לפרסום הדוח המלא נדחתה. יש לתת את הדעת לכך שגורל דוח של ועדה ציבורית נוספת לא יהיה דומה. על ועדת שמגר ועל ההיבטים המשפטיים של משא ומתן לשחרור שבויים ראו קנדלשטיין־היינה (2025). שהרכבה יכלול אנשי מקצוע המתמחים בסוגיות של שבויים ונעדרים, משא ומתן, מלחמה בטרור, וכן אנשי מקצוע מתחום בריאות הנפש. ועדה זו תיבחן את ההתנהלות וקבלת ההחלטות סביב החטופים, פעולתם של הגופים שיועדו לנושא זה ואופן פעולתם, מידת הרלוונטיות של המלצות ומדיניות קודמת בנושא שבויים ונעדרים והמלצות לעתיד.

יש לתת את הדעת על כך שאם נושא זה ייכלל במנדט של ועדת החקירה הממלכתית הדבר יחייב הארכת טווח הזמן של חקירת הוועדה לתוך תקופת המלחמה. האפשרות של הארכת טווח החקירה רק בסוגיה המסוימת הזו (כפי שמוצע למשל על ידי מפלגת "ישר") אינה אפשרית הלכה למעשה, ותדרוש "חקירה כירורגית" של אירועי המלחמה כיוון שיידרש "פירוק" של אירועי המלחמה, באופן שמתעלם מההקשר הרחב של התרחשות האירועים ותהליכי קבלת ההחלטות.

ועדת בדיקה ממשלתית/ציבורית כולל משקיפים זרים

סוגיית הדין הבינלאומי: היבטים של אופני השמירה על הדין הבינלאומי במהלך הלחימה הרב-זירתית.

החובה הבסיסית לחקור חשדות לאי קיום הדין מצויה בידי מערכת המשפט. ביחס לצה"ל בידי הפרקליט הצבאי הראשי, וביחס לדרג המדיני בידי היועץ המשפטי לממשלה. על גופים אלו למלא את תפקידם לחקור חשדות להפרת הדין.

עם זאת, ייתכן שהממשלה תבקש לבחון את היבטים של הלימה של פעולות הלחימה לדין הבינלאומי במסגרת כוללת יותר, שעשויה בתנאים מסוימים להיות בעלת תועלת בינלאומית. מבלי להכריע בשאלה אם אכן הקמת ועדה כזו מומלצת או נחוצה, מוצע כי אם אכן תוקם ועדה כזו היא תהיה ועדת בדיקה ממשלתית בדומה לוועדת טירקל לבדיקת אירועי משט המרמרה (31.5.2010). (לרשימת ועדות בדיקה ממשלתיות ראו נספח 3).

ועדה כזו תצטרך לבחון את ההיבטים הבאים בניהול המלחמה:

1. בחינה של תהליכי קבלת ההחלטות (לרבות – ייעוץ משפטי);
2. בחינה מהותית של תהליכי קבלת ההחלטות על אופן ניהול הלחימה;
3. מדיניות הפעלת הכוח (לרבות צמצום פגיעה באזרחים) ומדיניות הסיוע ההומניטרי.
   
   

יתרונה של ועדה ייעודית לעניין זה זו הוא במומחיות חבריה בדיני הדין הבינלאומי, והאפשרות למנות לוועדה חברים או משקיפים בעלי מומחיות ומוניטין בתחום המשפט הבינלאומי, וכן היותה ועדה בלתי תלויה בראשות שופט. ועדה כזו עשויה למלא את פונקציית המשלימות מנקודת מבט בינלאומית. עם זאת, חסרונה המרכזי של ועדה כזו הוא כי פרסום מסקנותיה עלול להביא דווקא להגברת ההליכים נגד ישראלים ונגד ישראל תוך התבססות על ממצאיה של ועדה כזו (לדיון נרחב ראו חוות דעת ועדת חקירה ממלכתית ועקרון המשלימות).

יש לשים לב שוועדה זו, בשונה מוועדת החקירה הממלכתית, תיבחן את תקופת הלחימה בחזיתות השונות. חשיבות הקמת ועדה כזו גוברת לנוכח השיח הציבורי, המשפטי והפוליטי סביב מדיניות הפעלת הכוח והמידתיות של לחימת צה"ל ברצועת עזה ובחזיתות האחרות.

ועדת חקירה פרלמנטרית

הסוגיה: הפיקוח הפרלמנטרי של הכנסת אחר פעולות הממשלה והמערכות הצבאיות-ביטחוניות סביב אירועי השבעה באוקטובר ותפקודה של הכנסת בשעת חירום.

השאלה מה הייתה רמת המעורבות של הכנסת בפיקוח אחר מדיניות הממשלה בעזה, ובפיקוח על מידת המוכנות של כוחות הבטחון לתרחישי האיום חיונית לשם חיזוק הפיקוח של הכנסת על הממשלה בתחומי המדיניות והבטחון. בירור של מידת העיסוק של הכנסת בנושאים העוסקים בזירת עזה, במדיניות מול החמאס, במוכנות הצבא וכוחות הבטחון חיונית לשם שיפור וחיזוק מעמדה של הכנסת כגורם מבקר, מפקח ומתריע.

המלצה: מומלץ להקים ועדת חקירה פרלמנטרית שתבחן באופן כללי את עבודתה של ועדת החוץ והבטחון, ואת ממשקי הפיקוח והבקרה שלה עם הממשלה וארגוני הבטחון, וכן את תהליכי עבודתה של הכנסת בשעת חירום. ועדה זו תמליץ על דרכים לחיזוק מעמדה של הכנסת והגברת מוכנותה ותפקידה בשעת חירום.

ועדה בין-משרדית תחת משרד ראש הממשלה

הסוגיה: מימוש המלצות של ועדות קודמות

סוגיה נוספת נובעת מהעובדה שוועדות עבר כבר עסקו בנושאי הליבה כמו הממשק בין הדרג הפוליטי והמקצועי, סוגיית המודיעין ו"הקונספציה", תפקודם של המוסדות השונים, מוכנות העורף, ועדיין נראה שהלקחים לא הוטמעו.על היעדרה של תרבות הפקת לקחים והטמעתם ראו גלוסקה (2025, עמ׳ 178–207). כך לדוגמא, תפקידו ותפקודו של המל"ל – שעל הקמתו הומלץ בדוח ועדת אגרנט, היה מושא לחקירה בוועדת וינוגרד, בדוחות המבקר לאחר מבצע צוק איתן, בוועדת גרוניס, וסביר שיהיה גם מושא בחקירת השבעה באוקטובר. גם דוחות מבקר בעבר עסקו בחלק מהאיומים שרלוונטיים גם לשבעה באוקטובר, למשל דוח המבקר על איום המנהרות בצוק איתן. הצורך לבחון את האפקטיביות ומידת ההטמעה של ועדות עבר ודוחות מבקר המדינה חיוני על מנת שהמלצות וועדת השבעה באוקטובר לא ימצאו דרכן גם הן לפח האשפה של ההיסטוריה.

המלצה: סוגיה זו דורשת הקמת ועדה בין-משרדית תחת משרד ראש הממשלה וכן מחקר אמפירי שיבחן את מידת הרלוונטיות וההטמעה של המלצות ועדות קודמות, ואת החסמים לאימוצן. ועדה זו, שעיקר עבודתה בחינת המלצות עבר, יכולה לפעול במקביל לוועדת החקירה הממלכתית.

ועדות אמת והכרה/פיוס

הסוגיה: אירועים קונקרטיים הדורשים בירור, איחוי ופיוס

במהלך האירועים הטראגיים של השבעה באוקטובר וכן במהלך המלחמה אירעו תקריות שונות שהותירו משפחות של קורבנות ונפגעים עם תחושות קשות של אי צדק, כעס, וכן הותירו אחרים עם תחושת אשמה כבדה מנשוא, בושה וחרטה. מדובר באירועים שבהם בנסיבות הכאוטיות שנוצרו חיילים, אנשי כוחות הבטחון, אזרחים קיבלו החלטות או עשו מעשים שלא נועדו לפגוע באחרים, אבל התוצאה שלהם הייתה פגיעה. לדוגמא, חיילים שהצילו את נפשם במוצבים ולא יכלו או לא הצליחו להושיט יד לאחרים, שוטרים שירו בשגגה במי שחשבו שהוא מחבל, או שהורו למבלים שנמלטו ממסיבות הנובה לחזור על עקבותיהם, אל התופת. אירועים כאלה, נקודתיים, לא יוכלו כנראה להיחקר בוועדת חקירה ממלכתית, וגם לרוב אין בהם ענין לחקירה פלילית. עם זאת אי אפשר להותיר אותם ללא ניסיון לברר ולהבין מה אירע. זה חשוב עבור משפחות הקורבנות ועבור הנפגעים המבקשים להבין מה אירע, וחשוב עבור מי שהיה מעורב באירועים אלה ונושא גם הוא בליבו את הטראומה.

עבור מקרים אלה מומלץ לשקול להקים ועדות אמת והכרה בחסות בית הנשיא או בחסות ועדת החקירה הממלכתית. ועדות אמת ופיוס הן מנגנונים ציבוריים או ממלכתיים שמוקמים על מנת להתמודד עם עוולות ומקרים של אי צדק, שאין להם מענה בתחום הפלילי. תפקידן המרכזי הוא לחשוף את האמת לגבי אירועים טראומטיים, תוך מתן במה למשפחות הקורבנות לספר את סיפורם ולקבל הכרה בסבלם. מעבר לכך, הן שואפות ליצור אחריות ציבורית ומוסרית למעשים שנעשו, וכן להניח תשתית לפיוס חברתי ולשיקום האמון בין קבוצות בחברה.Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights. (2006). Rule-of-law tools for post-conflict states: Truth commissions (HR/PUB/06/1). United Nations. עבודתן כוללת איסוף עדויות, קיום שימועים פומביים ופרסום דוח מסכם הכולל ממצאים והמלצות לרפורמות שימנעו הישנות של עוולות דומות בעתיד. ועדות אמת ופיוס לא מתנהלות כוועדות חקירה ואינן בתי משפט, והדגש בהן אינו על ענישה אלא על חשיפת האמת והכרה הדדית. קיומן של ועדות אלה בחסות גוף ממלכתי כמו מוסד הנשיאות או הוועדה יעניק להן חותם של ממלכתיות והכרה לאומית.

היתרון בתפיסה הזו לפיה יש לייעד לכל גוף חקירה את הסוגיה שהוא מותאם לברר, לבקר ולחקור הוא קיצור זמן עבודת ועדת החקירה הממלכתית שתוכל להתמקד בסוגיות הליבה, ובמקביל, התמקצעות והתעמקות של הגופים האחרים בסוגיות קונקרטיות תוך התאמה של הרכבם וסמכויותיהם לסוגיה הנחקרת. החיסרון הוא ריבוי חקירות מקבילות ואף חופפות בהיבטים מסוימים, והחשש שהדבר יוביל לדחיקה של סוגיות אלה לקרן פינה. בנוסף, יהיה צורך להסדיר את היחס בין החקירות השונות, ולקבוע האם ניתן לערוך אותן במקביל ומה גבולות הגזרה של פעולה של כל גוף ביחס לעבודת ועדת החקירה הממלכתית.

את היחס בין גופי החקירה והבירור השונים אפשר להסדיר בראש ובראשונה בהחלטת הממשלה המקימה את ועדת החקירה ובכתבי המינוי של הגופים המקבילים; חקיקה תידרש רק אם מבקשים להקים גוף חדש או להעניק סמכויות שאינן קיימות בדין. אולם מוטב להימנע מחקיקה העלולה להיתפס כמחויטת לאירוע מסוים או לתכלית ידועה מראש (בדומה ליוזמת החקיקה להקמת ועדה פוליטית).

ההסדרה צריכה לקבוע קדימות בין ההליכים, חובת שימור והעברת חומר, כללים למניעת פגיעה בחקירה פלילית או בזכויות נחקרים, ומנגנון ליישוב חפיפה. על החלטת ההקמה גם להבהיר כי גוף מקביל אינו גורע מסמכות הוועדה לבקש הרחבה או הבהרה של המנדט לפי סעיף 2 לחוק, וכי בסמכותה של הוועדה לבקש גישה לכל חומרי החקירה של הגופים האחרים. במובן זה, ועדת החקירה הממלכתית היא אבן הראשה של חקירת אירועי השבעה באוקטובר.

חקירה מעמיקה של אירועי השבעה באוקטובר והפקת לקחים מהם הן אינטרס ציבורי מן המעלה הראשונה. המתווה הממלכתי המשולב מבקש לממשו באמצעות מארג של גופי חקירה, ביקורת ובירור, שבמרכזו ועדת חקירה ממלכתית, תוך התאמת סמכויותיו ומומחיותו של כל גוף לסוגיות הנבחנות. חלוקת עבודה מוסדרת ותיאום בין הגופים יאפשרו לבחון את מכלול הכשלים והשלכותיהם, תוך שמירה על עומק החקירה ועל היכולת לגבש מסקנות והמלצות בזמן סביר. במציאות של קיטוב פוליטי בירור עצמאי ומקצועי חיוני לביסוס תשתית עובדתית משותפת לדיון הציבורי. מימוש המתווה יבטא את מחויבותה של המערכת הפוליטית לבחינה ביקורתית של תפקוד ושיקול הדעת של כלל הגורמים והגופים המעורבים לבירור האחריות ולהפקת לקחים. מחויבות מתמשכת לחקר האמת, לאחריות ציבורית ולתיקון הכשלים היא תנאי להשבת אמון הציבור במוסדות המדינה ולחיזוק החוסן הדמוקרטי.

נספח 1: גופי ומנגנוני חקירה שונים

ועדת חקירה ממלכתית מוקמת מכוח חוק ועדות חקירה, תשכ"ט-1968, בהחלטת הממשלה (או בהחלטת הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת), כאשר חבריה ויושב הראש שלה – חייב להיות שופט מכהן או בדימוס של בית המשפט העליון או המחוזי – מתמנים באופן עצמאי על ידי נשיא בית המשפט העליון. לרשות הוועדה עומדות סמכויות רחבות ומעין-שיפוטיות הכוללות זימון עדים, חובה להעיד בשבועה, דרישת מסמכים, הוצאת צווי חיפוש והטלת קנסות או סנקציות פליליות במקרה של סירוב. יתרונותיה המרכזיים טמונים בעצמאותה המוסדית והתפקודית המנתקת אותה משליטת הדרג המבצע הנחקר, מה שמעניק לה אמינות ואמון ציבורי גבוהים וביסוס תשתית עובדתית מוצקה. כמו כן, יכולתה לבחון תהליכים מערכתיים ארוכי טווח ולהטיל אחריות אישית ומערכתית משמשת מנגנון מרכזי לעיצוב נורמות ציבוריות. חסרונותיה נובעים מאופייה המשפטי והראייתי ההופך את התהליך לממושך ומסורבל, לצד חשש מ"משפטיזציה" של כשלי מדיניות ויצירת דיכוטומיה נוקשה של אשם וזכאי.במקום נורמות וולונטריות של אחריות ציבורית. בנוסף, אין בחוק מנגנון מובנה המחייב את יישום המלצותיה.

ועדת בדיקה ממשלתיתבחוק לא מעוגנת מפורשות הסמכות להקמת "ועדה ציבורית", עם זאת הממשלה הקימה במהלך השנים ועדות ציבוריות שונות מכוח סמכותה השיורית. לדוגמא, ועדת טל לגיבוש ההסדר הראוי בנושא גיוס בני ישיבות (1999); גם ועדת טירקל הוקמה תחילה כוועדה ציבורית בלתי תלויה (החלטה מספר 1796 של הממשלה מיום 14.6.2010). במהלך השנים הוקמו גם ועדות שונות לבחינת רפורמות ציבוריות כמו ועדת קוברסקי, קוצ'יק, לוקר, טרכטנברג. לפירוט ראו גולדשטיין, ריטה ושחר ליבנה, (2024). יישום רפורמות בשירות הציבורי, המכון הישראלי לדמוקרטיה. מנגנון זה מעוגן בחוק הממשלה, תשס"א-2001 (סעיף 8א), והוא מוקם ביוזמת שר או הממשלה לצורך בחינת נושא או אירוע הנמצא בתחום אחריותם. ככלל, החוק אינו מעניק לה סמכויות כפייה, אך שר המשפטים רשאי – לבקשת השר המקים ובאישור הממשלה, ובתנאי שבראש הוועדה עומד שופט בדימוס – להעניק לה חלק מסמכויות ועדת חקירה ממלכתית (כגון זימון עדים והטלת קנסות, אם כי ללא סמכויות כמו הוצאת צו חיפוש). יתרונותיה מתבטאים בהליך הקמה מהיר וגמיש המאפשר לדרג המבצע להתמקד בבדיקה נקודתית של תקלות בתחום האחריות של המשרד או הממשלה. חסרונותיה נעוצים בעצמאות ובמהימנות הציבורית הנמוכות שלה באופן מובנה, היות שהיא מוקמת לא פעם על ידי הגורמים הנחקרים עצמם, דבר המעורר חשש לניגוד עניינים אפשרי. מסיבה זו ומהיקפה המצומצם היא מתאימה יותר לחקירת סוגיות ממוקדות.

מבקר המדינה

מוסד מבקר המדינה מוסמך מכוח חוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 לבצע בדיקות מיוחדות וביקורת מערכתית על תפקוד גופים ציבוריים, לרבות מערכת הביטחון (בכפוף למגבלות). סמכויותיו כוללות בחינה מנהלית ואיסוף נתונים ומסמכים. עם זאת, בג"ץ קבע כי למבקר המדינה אין סמכות לחקור את ליבת אירועי המלחמה או להבטיח את מלוא הזכויות הדיוניות של המבוקרים בנושאים אלו.בג״ץ 8136-06-25 הסנגוריה הצבאית הראשית נ׳ מבקר המדינה (29.6.2026) (נדון במאוחד עם בג״ץ 31082-09-25 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ׳ מבקר המדינה).

יתרונות החקירה של מוסד מבקר המדינה טמונים בעצמאותו המלאה ובהיותו גוף ביקורת חיצוני ויוקרתי המסוגל לבדוק לעומק כשלים מנהליים, מתוך היכרות עמוקה ורחבה עם תפקוד משרדי הממשלה ותהליכים ארגוניים. דוחותיו מחייבים תגובה רשמית ואף עשויים לשמש זרז לשינויים מערכתיים ובמקרים מסוימים גם להקמת ועדת חקירה ממלכתית דרך הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת.

חסרונותיו נובעים מכך שהוא אינו גוף חקירה ייעודי לאירועים מבצעיים או להטלת אחריות אישית ופרסונלית, ולכן אינו מתאים מטבעו לחקירת קבלת החלטות אסטרטגיות או החלטות הקבינט המדיני-ביטחוני. בנוסף, עבודתו מתנהלת בדלתיים סגורות ללא דיונים פומביים, ובשל אופיו כמנגנון של מנהל תקין, דוחותיו עלולים שלא לזכות במשקל הציבורי הנדרש להיבטים אלו. בעבר חקר מבקר המדינה אירועים כמו אסון הכרמל והיבטים של מלחמת "צוק איתן".

ועדת חקירה פרלמנטרית

ועדת חקירה פרלמנטרית היא כלי פיקוח וחקירה של הכנסת, המעוגן בסעיף 22 לחוק-יסוד: הכנסת, ומטרתו לחקור נושאים ציבוריים או מחדלים ממשלתיים באמצעות הסמכת ועדה מוועדות הכנסת או הקמת וועדה מבין חברי הכנסת כדי לחקור נושאים מסוימים על פי החלטת הכנסת​. ועדת הכנסת מכינה את ההצעה להקמת ועדת חקירה פרלמנטרית, ונדרש אישור של מליאת הכנסת. לוועדה נתונות הסמכויות כשל ועדה קבועה של הכנסת בכל הנוגע לסדרי הדיון, לזימון ולקבלת מידע, קרי, הזמנת עובדי מדינה, נציגי גופים ציבוריים ומומחים, וכן דרישת מסמכים, אך ללא סמכויות כפייה משפטיות, ענישה פלילית או הוצאת צווי מעצר וחיפוש. עם סיום עבודתה של ועדת חקירה פרלמנטרית היא מניחה על שולחן הכנסת דוח המפרט את פעולותיה ומסקנותיה. מניסיון העבר עולה שחלק מהוועדות כלל לא הגישו דוח, ואילו דוחות אחרים לא תמיד היו אפקטיביים.להרחבה ראו בלאנדר, דנה, פרידברג , חן ואביטל פרידמן (2019). ועדת חקירה פרלמנטרית כמנגנון פיקוח על הרשות המבצעת, המכון הישראלי לדמוקרטיה.

ועדות אמת והכרה/פיוס

מנגנונים ציבוריים וולונטריים לא-שיפוטיים. כיום מנגנונים אלה לא מעוגנים בחוק הישראלי. ייעודם המרכזי הוא מתן במה פומבית לקורבנות ולנפגעים לספר את סיפורם, חשיפת האמת הקולקטיבית, והנחת תשתית לשיקום חברתי ופיוס ללא התבססות על ענישה פלילית או מציאת אשמים. הן מתמקדות בממד האנושי, בשיקום הנפגעים ובבניית נרטיב ציבורי מכיל המאפשר ריפוי פצעים קהילתיים. ועדות אלה לא מתנהלות כוועדות חקירה משפטיות ואינן בתי משפט, והדגש בהן אינו על ענישה אלא על חשיפת האמת והכרה הדדית. לעיתים הן משלבות מנגנונים של חנינה מותנית, למשל כאשר מבצעי עבירות מודים במעשיהם באופן מלא. הדוגמה הבולטת ביותר היא הוועדה שהוקמה בדרום אפריקה לאחר סיום משטר האפרטהייד, אשר ניסתה לאזן בין גילוי האמת לבין קידום פיוס לאומי. לצד זאת, קיימת גם ביקורת על מודל זה, בטענה שהוא עשוי להוות חלופה רכה מדי לצדק פלילי או שלא תמיד מוביל לפיוס ממשי, במיוחד כאשר קיים קיטוב עמוק ותחושת נקם חזקה.

נספח 2: רשימת ועדות חקירה ממלכתיות שהוקמו עד היום

 

נספח 3: רשימת ועדות בדיקה ממשלתיות שהוקמו עד היום

 

נספח 4: דוחות מבקר המדינה הקשורים לשבעה באוקטובר ומלחמת חרבות ברזל