חוות דעת

הגבלת כהונת ראש הממשלה לשתי תקופות כהונה רצופות

הצעת חוק-יסוד: הממשלה (תיקון – הגבלת כהונת ראש הממשלה לשתי תקופות כהונה רצופות)

לכך אין כל הצדקה להטיל הגבלה על משך כהונת ראשי ממשלה. יש לערוך תיקונים ושיפורים אחרים אשר יחזקו את הממשל הדמוקרטי בישראל ויבטיחו את איזון הרשויות הראוי. ראו המלצות המכון

אנו מתנגדים להצעת החוק להגביל את משך כהונת ראש הממשלה מהטעמים הבאים:

  1. יש לזכור כי הגבלת כהונה משמעה מחיקת האופק הפוליטי של ראש הממשלה. זוהי פגיעה באחת מהנחות היסוד לפיה פועלת הדמוקרטיה הייצוגית ובהתאם לה הנציג הנבחר משרת את בוחריו כי הוא רוצה להיבחר מחדש ועל כן הוא ממלא את רצון בוחריו ו/או פועל לטובתם בהתאם למיטב שיפוטו. מול שיקול זה עומד הרצון למנוע ריכוז יתר של עוצמה, על כך בסעיפים הבאים.
  2. במדינות בעלות דגם משטר פרלמנטרי, כבישראל, לא קיימת הגבלה על משך -כהונת ראשי הממשלה. עובדה זו אינה מקרית. במשטרים כאלה ראשי ממשלה אינם נבחרים לתקופת כהונה קבועה וקשיחה: הרשות המחוקקת יכולה להדיח אותם בכל עת (וכך אפילו המפלגה – ראו מקרה מרגרט תאצ׳ר) ועל כן הסכנה שהם יצברו כוח ריכוזי מופרז ומסוכן פחותה. נכון, סמכויותיהם ועצמתם של ראשי ממשלה במספר דמוקרטיות פרלמנטריות התחזקו לאחרונה, בתהליך שמכונה בספרות המחקר 'התנשיאותיות' (presidentialization), אך שסתומי הביטחון המשטריים המאפשרים את החלפתם עדיין משמשים ערובה מספקת מהסכנות של ריכוזיות יתר והשחתה. כך, למשל, לפני כ-8 שנים היו אלה לחצים קואליציוניים שהובילו את ראש ממשלה אולמרט להכריז על התפטרותו על רקע חשדות למעורבותו בפרשיות שחיתות.
  3. משך הכהונה הממוצע של ראשי ממשלה בישראל רחוק מלהיות ארוך ביחס לדמוקרטיות המערביות. אנגלה מרקל (גרמניה) נמצאת בשלטון ברציפות מאז 2005, סטיבן הרפר (קנדה) השלים כמעט עשור בשלטון (2015-2006) וגם לראש הממשלה בניו זילנד תקופת כהונה רציפה ארוכה יותר מזו של נתניהו. אדרבא, מאז 1992 התבצעו בישראל שישה חילופים בתפקיד ראש הממשלה. רק ביפן (13 חילופים), באיטליה (12), ביוון ובפינלנד (7) הייתה התחלופה בפרק זמן זה גבוהה יותר. במילים אחרות, ישראל לא סובלת מהיעדר תחלופה בתפקיד ראש הממשלה; הרי אחת התלונות השכיחות כלפי המערכת הפוליטית שלנו נוגעת דווקא לחוסר יציבות, לא לעודף יציבות.
  4. אמת, כפי שמצויין בדברי ההסבר להצעת החוק, "...קיימת חשיבות רבה בממשל דמוקרטי לתחלופה של האישיות העומדת בראש המערכת". אחד מהמאפיינים ההכרחיים של דמוקרטיה ליברלית מהותית היא תחרותיות: חילופי שלטון במרווחים סבירים. אולם גם פרקי כהונה רציפים של למעלה מעשור– כמו אלו של מרגרט ת'אצ'ר (בריטניה, 1990-1979), הלמוט קוהל (גרמניה, 1998-1982), פייר טרודו (קנדה, 1979-1968), ברונו קרייסקי (אוסטריה, 1983-1970) או פליפה גונסלס (ספרד, 1996-1982) – עדיין נופלים בגדר הסביר ולא מסכנים את הדמוקרטיה.
  5. הטיעון, המופיע בדברי ההסבר להצעת החוק, ולפיו הגבלת משך הכהונה נחוצה כדי למנוע מדמוקרטיה להפוך למלוכה נשמע תמוה במיוחד לאור מה שמסתמן בדמוקרטיה הנשיאותית האמריקאית בעשורים האחרונים. אם תיבחר בעוד כחצי שנה הילארי קלינטון, הרי שב-24 מתוך 32 השנים (בין 1988 לשנת 2020) ישלטו בבית הלבן שתי "שושלות" משפחתיות: שושלת קלינטון ושושלת בוש. רק שמונה שנות נשיאותו של ברק אובמה מפרות את הרצף הזה. הנה, דווקא בארצות הברית, בה קיימת מגבלה חוקתית על מספר כהונות הנשיא, נראה שנוצרה לאחרונה סוג של מונרכיה או לפחות של שושלות פוליטיות דומיננטיות.
  6. נוסח הצעת החוק במתכונתה הנוכחית, ("לא יכהן חבר הכנסת כראש הממשלה במשך יותר משתי תקופות כהונה רצופות")משמעותה, לאור הניסיון ההיסטורי של אורך הכהונה הממוצע של ממשלות ישראל, שראשי ממשלה יכהנו בפועל פחות מ-8 שנים. מרבית הממשלות לא מוציאות את ימיהן, בין אם בשל הקדמת הבחירות (הפעם האחרונה בהן בחירות נערכו במועדן הייתה ב-1988) או בשל חילופי ממשלה באמצע כהונת הכנסת.
  7. דברי ההסבר מציינים שהגבלה של שתי כהונות תייצר יציבות שלטונית, שכן "התמריץ לראש הממשלה הוא לשמר את הקואליציה שלו ולא למהר לבחירות נוספות". יש לזכור כי מגבלה זו תיצור בהכרח תמריצים לקיצור אורך חיי הממשלה מצד הטוענים לכתר וכי המאבק התכוף על הירושה צפוי ליצור דווקא חוסר יציבות. יש לזכור כי האמריקנים מכנים את הנשיא בשלהי כהונתו השנייה כ״ברווז צולע״ ולא בכדי, כי בהעדר אופק פוליטי נעדר הנשיא עוצמה להחליט ולבצע.
  8. לסיכום, אין כל הצדקה להטיל הגבלה על משך כהונת ראשי ממשלה. יש לערוך תיקונים ושיפורים אחרים אשר יחזקו את הממשל הדמוקרטי בישראל ויבטיחו את איזון הרשויות הראוי. על כך ראו המלצות המכון הישראלי לדמוקרטיה.