פרלמנט | גליון 66

מאמר מערכת: במסדרונות הכנסת

| מאת:

הכנסת וחברי הכנסת אינם יכולים לפעול ללא הגורמים הפועלים במסדרונותיה. גיליון פרלמנט זה מוקדש למוסדות, לגופים ולבעלי התפקידים הפועלים במה שניתן לכנות "מאחורי הקלעים" של הכנסת. אלה מאפשרים את תפקודה התקין ומעניקים תמיכה דינמית לתפקודה היום-יומי. גופים ובעלי תפקידים אלה תורמים למילוי תפקידם של חברי הכנסת, למקצועיותם ולעתים אף לעיצוב עמדותיהם. ואולם בדרך כלל פועלם נותר בצל ואינו חשוף לעינו של הציבור.

הכנסת היא ליבת העשייה הפוליטית בישראל: היא מייצגת את האזרחים, היא הגוף המחוקק, והיא אמוּנה על הפיקוח והבקרה על הרשות המבצעת, המחויבת לדווח לה ותלויה באמונהּ. חבר הכנסת יזהר הררי תיאר את כול יכולותהּ של הכנסת כך: 

"ברצותה - משנה חוקים, ברצותה - משנה את כל אושיות היסוד של מדינתנו.
         אם היא רוצה נשיא - יהיה נשיא, ברצותה שהממשלה תהיה מורכבת כך או אחרת - היא מורכבת כך או אחרתדברי הכנסת, דיון על חוק יסוד: הכנסת, ג' חשוון תשי"ז, 8 באוקטובר 1956, עמ' 4" 

ואולם הכנסת וחברי הכנסת אינם יכולים לפעול ללא הגורמים הפועלים במסדרונותיה. גיליון פרלמנט זה מוקדש אפוא למוסדות, לגופים ולבעלי התפקידים הפועלים במה שניתן לכנות "מאחורי הקלעים" של הכנסת. אלה מאפשרים את תפקודה התקין ומעניקים תמיכה דינמית לתפקודה היום-יומי. גופים ובעלי תפקידים אלה תורמים למילוי תפקידם של חברי הכנסת, למקצועיותם ולעתים אף לעיצוב עמדותיהם. ואולם בדרך כלל פועלם נותר בצל ואינו חשוף לעינו של הציבור.

המאמר "נשיאות הכנסת" של מר שוריק דריישפיץ מתאר את הרכבו, את תפקידו ואת סמכויותיו של הגוף הכולל את יושב ראש הכנסת ואת סגניו. גוף זה הוכר רשמית בחקיקה רק ב-2008, אם כי פעל קודם לכן בהתאם לסמכויות שנקבעו לו בתקנון הכנסת. להלכה לנשיאות הכנסת סמכויות טכניות בלבד, אבל למעשה, בהיותה אחראית על עיצוב סדר היום של ישיבות המליאה, קביעת הדחיפות של ההצעות לסדר, אישור הצעות חוק פרטיות וניהול הישיבות, היא ממלאת תפקיד חשוב בעיצוב ההוויה הפרלמנטרית. המאמר מדגים באמצעות כמה מקרי מבחן את מגוון סמכויותיה של נשיאות הכנסת ואת האופן שסמכויות אלה יכולות להיהפך מעניין טכני גרדא לעניין מהותי: למשל פסילה של הצעות חוק בעלות אופי גזעני.

בכל הנוגע לחבר הכנסת היחיד, העוזר הפרלמנטרי הוא האחראי לקביעת סדר היום ולתפקידים רבים אחרים כמו שמתאר מר ערן שפרמן במאמר "תפקידיהם של העוזרים הפרלמנטריים". עוזרים אלה, הנמצאים תמיד בצלם של חברי הכנסת, הם יד ימינם לכל דבר ועניין. משרה זו מושתתת על יחסי אמון ובעצם מדובר במינוי פוליטי של חבר הכנסת. שפרמן מראה, על סמך על ניסיונו האישי, כי בהיעדר הגדרת תפקיד מדויקת העוזרים הפרלמנטרים ידם בכול: הם אחראים על יוזמות החקיקה של חבר הכנסת, משמשים כדוברים ועובדים מול גורמי תקשורת וגורמים במפלגה. הם גם ממלאים תפקידי מנהל, אחראים לענות לפניות הציבור ולעתים גם כותבים נאומים ואפילו משמשים כנהגים. ואולם למרות חשיבותה הרבה של המשרה, חובותיהם וזכויותיהם של העוזרים הפרלמנטרים אינן מעוגנות בחוק, אלא רק בהחלטות של ועדת הכנסת.

העוזרים הפרלמנטרים מסייעים לחברי הכנסת למצוא את דרכם בסבך הגורמים והמוסדות העומדים לרשותם כדי לבצע את תפקידם או משחרים לפתחם ושואפים להשפיע על דעתם ולהשמיע את דבריהם באוזניהם. לכן מפתיע לגלות ששני גופים חשובים מאוד לתפקודה של הכנסת כגוף ולתפקודם של חברי הכנסת כיחידים הוקמו או שמעמדם עוגן רשמית רק לפני כעשור: הלשכה המשפטית והיועץ המשפטי של הכנסת ומרכז המחקר והמידע (ממ"מ). כיום קשה לדמיין את עבודת הכנסת בלעדיהם.

במאמר "היועץ המשפטי לכנסת והלשכה המשפטית של הכנסת" מר שוריק דריישפיץ פותח צוהר לפני הקורא לעבודה המשפטית הנעשית בכנסת באמצעות היועץ המשפטי לכנסת והגוף המסייע לו - הלשכה המשפטית של הכנסת. אף שמשנות השמונים פעל בכנסת יועץ משפטי, רק בשנת 2000 עוגן התפקיד בחוק. המאמר בוחן את השיקולים שהביאו לידי יצירת הגוף של ייעוץ משפטי נפרד לכנסת, את תפקידי היועץ, סמכויותיו, מאפייני תפקידו, המגבלות המוטלות עליו וכן את מבנה הלשכה המשפטית וייעודה. הייעוץ המשפטי בכנסת חשוב הן במישור האישי של חברי הכנסת -מייעץ לבעלי התפקידים בכל הנוגע למילוי תפקידם הציבורי, והן במישור הכללי של הכנסת כגוף - שומר על תקינות הליך החקיקה ומייצג את הכנסת או את ענייניה לפני בית המשפט.

עוד גוף התורם לטיוב עבודתם של חברי הכנסת ולחיזוק יכולת הפיקוח והבקרה של הכנסת על הרשות המבצעת הוא מרכז המחקר והמידע. המרכז הוקם בשנת 2000 במטרה לספק לחברי הכנסת מידע ממקור עצמאי, אמין ואובייקטיבי. המאמר "עשור למרכז המחקר והמידע של הכנסת" של מר אסף שפירא  סוקר את  חשיבותם של מרכזי המחקר והמידע בפרלמנטים בכלל ובכנסת בפרט, את הרקע להקמתו של מרכז המחקר והמידע, את התפתחותו, את עבודתו ואת האופן שבו הוא נעשה בתוך זמן קצר כלי עזר חשוב בעבודתם של חברי הכנסת. כלי זה חיוני לחיזוק יכולת הפיקוח של הכנסת על הרשות המבצעת ותורם תרומה מכרעת לעיצוב מדיניות המבוססת על נתונים.

האתגר של גיבוש חקיקה ועיצוב מדיניות המבוססת על נתונים ומשקללת אינטרסים שונים, הניצב לפתחם של חברי הכנסת, נעשה עם הזמן סבוך יותר ויותר הן בשל מורכבות הנושאים שהכנסת עוסקת בהם והן בשל ריבוי האינטרסים החברתיים והעסקיים השזורים במעשי החקיקה ועיצוב המדיניות. חברי הכנסת אינם פועלים בחלל ריק, אלא נתונים למגוון השפעות ולעתים גם לחצים מצד גורמים השואפים להשפיע על עמדותיהם ולעצב אותן.

שני מאמרים בגיליון זה מוקדשים לסקירת היבטים של תופעת השדלנות (לוביזם) - הערוץ העיקרי להשפעה על חברי הכנסת או גורמים פוליטיים אחרים בכל הנוגע לקידום חקיקה ועיצוב מדיניות לטובתם של פרטים, קבוצות אינטרס, ארגונים חברתיים, חברות עסקיות ועוד. מאמרו של מר אסף שפירא "שדלנות ושדלנים: מבט תאורטי, היסטורי ומשווה" מגדיר את תופעת השדלנות וסוקר את התפתחותה החל בשורשיה בארצות הברית, דרך התפשטותה בפרלמנטים ברחבי העולם, וכלה בהתרחבותה בישראל בעשורים האחרונים. קיימים כמה סוגים של שדלנים - שדלנים עסקיים לעומת שדלנים חברתיים; "שדלנים אין-האוס" (in-house) לעומת שדלנים מסחריים - אבל הכול חותרים למטרה אחת: להשפיע על עמדותיהם של חברי הכנסת ולגייס את תמיכתם בקידום חקיקה שתקדם את מטרות שולחיהם. המאמר מתייחס להיבטים החיוביים שתופעת השדלנות מבטאת כמו גילום של עקרונות דמוקרטיים של ייצוגיות והשתתפות וכן העובדה שהשדלנים משמשים מקור מידע למקבלי ההחלטות, אך עם זאת מוצגים גם ההיבטים השליליים העשויים להיות לתופעה זו: אספקת מידע מוטה ומגמתי וכן העובדה שהפעילות השדלנית מספקת לגופים בעלי עוצמה, בעיקר כלכלית, השפעה מוגזמת שאינה עולה תמיד בקנה אחד עם טובת הכלל. בשל השפעות שליליות אפשריות אלה וכן בשל חשיבותה והשפעתה של השדלנות על מקבלי ההחלטות, ראו המחוקקים בדמוקרטיות רבות צורך להסדיר את מעמדה ולהגדיר את תפקידם ואת זירות פעולתם של השדלנים. המאמר סוקר גם במבט השוואתי את החקיקה להסדרת תופעת השדלנות במדינות שונות ובכלל זה בישראל.

מבט על השדלנות בישראל מגלה שמדובר בתופעה שצמחה בעיקר בעשורים האחרונים. אף שבשנות השמונים כמעט שלא היו שדלנים בכנסת, כיום מספרם של השדלנים המקצועיים מתקרב למספרם של חברי הכנסת ועומד על כתשעים, רובם עובדים בחברות מקצועיות. מאמרה של ד"ר הילה טל "השדלנים המסחריים בישראל: צמיחת התופעה, שיטות הפעולה והסדרת הפעילות" עוסק בתופעת השדלנים המסחריים בכנסת, כלומר באנשים שקבוצות האינטרס שוכרות את שירותיהם לצורך קידום מדיניות ציבורית. המאמר מבוסס על עבודת הדוקטור של טל, שהיא המחקר האקדמי הראשון שנעשה בישראל בנושא זה. במאמרה מונה טל את הגורמים שהשפיעו על צמיחתה של תופעת השדלנים המסחריים בישראל כמו השפעת הגלובליזציה, דעיכת הקורפורטיזם, האצת מדיניות ההפרטה, היחלשות המפלגות והתחזקות כוחם של חברי הכנסת היחידים. שיטות הפעולה העיקריות של השדלנים המסחריים בכנסת הן איסוף ואספקת מידע ומעורבות בניסוח ובקידום הצעות חוק.

בשל התעצמות התופעה נולד הצורך בהסדרה, והמאמר מתאר את האופן שבו ב-2008 הוסדר מעמדם של השדלנים בכנסת בחוק. גם מאמר זה, המתמקד בהקשר הישראלי, מצביע על הסכנה שבהסתמכותם הבלעדית של חברי הכנסת על מידע שמספקים להם השדלנים ועל הצורך בחיזוק גופים עצמאיים של הכנסת כמו מרכז המחקר והמידע שהוזכר לעיל וועדות הכנסת.

ואמנם ועדות הכנסת הן כלי מרכזי לפיקוח ובקרה על הרשות המבצעת, ושלבים חשובים בעיצוב החקיקה מתקיימים במסגרת ישיבות ועדות הכנסת. אחת הדרכים לשיפור עבודת הוועדות היא הגברת נגישותם של האזרחים לוועדות הכנסת במטרה להגדיל את מקורות המידע העומדים לרשות חברי הכנסת, להרחיב את מגוון העמדות בציבור שחברי הכנסת נחשפים אליו, ולהפוך את עבודת הוועדות שקופה יותר לעין הציבור. במאמרו "אזרחים בוועדות הכנסת" מציג מר אסף שפירא כמה ערוצי נגישות של אזרחים לוועדות הכנסת. הוא מתאר היבטים של שקיפות עבודת הוועדות לעיני הציבור (למשל פרסום פרוטוקולים ושידור ישיר של דיוני הוועדות בטלוויזיה) וכן הזדמנויות להשתתפות פעילה של אזרחים בישיבות ועדות הכנסת. שפירא מצביע על היתרונות שבהגברת הנגישות של אזרחים לעבודת הוועדות הן מנקודת המבט של הוועדות והן מנקודת מבטם של האזרחים: הגברת הנגישות עשויה לשפר את הפיקוח של הרשות המחוקקת על הרשות המבצעת ולחזק את אופייה הייצוגי וההשתתפותי של הדמוקרטיה הישראלית. עם זאת מוצגים גם חסרונות: להגברת השקיפות עלולות להיות גם השלכות שליליות כמו חדירה של שיקולי רייטינג ושיח פופוליסטי לדיוני הוועדות. יתרה מזאת, הנגישות אינה שוויונית, שכן בדרך כלל רק בעלי הדעה והמאה זוכים בנגישות לוועדות הכנסת.

הגופים ובעלי התפקידים הנסקרים בגיליון זה (ואחרים שקצרה היריעה מלסקור כמו נציב הדורות הבאים בכנסת או מזכירות הכנסת) תורמים לחיזוק הרשות המחוקקת בתפקידיה כמייצגת, מחוקקת ומפקחת. רובם עושים זאת באמצעות אספקת מידע וחשיפת חברי הכנסת למגוון דעות ואינטרסים. ואמנם, ככלל מוסכם שככל שהחלטה מתבססת על מקורות מידע רבים יותר היא מושכלת יותר. אך מידע כשהוא לעצמו אין בו די: יש לוודא שהמידע חף מהטיות או לחלופין שהוא מציג מגוון של עמדות ואת מרב הנתונים הקיימים (גם אם יש ביניהם סתירות). ואולם גם כך החשיפה למידע או הנגישות אליו אינם ערובה להחלטה מושכלת, שכן יש להבטיח שלחבר הכנסת כיחיד ולכנסת כגוף יהיה די זמן ומשאבים לעבד את המידע ולדון בו בכובד ראש. אם אין מוקדש די זמן במליאה להעלאת נושא לסדר היום או להצעת חקיקה, אם חברי הכנסת אינם נוכחים בוועדות ומקשיבים למומחים, אם אין די חברי כנסת כדי לטפל בכל הנושאים שהכנסת אמורה לתת את דעתה עליהם, אם אין די משאבים כדי לבצע מחקרים אמינים ועצמאיים ולגבש חוות דעת משפטית מקצועית - אזי חברי הכנסת עלולים לקבל החלטות נמהרות ומוטות שלא ייצגו את מגוון האינטרסים והשיקולים המהותיים לעניין.

ועוד נקודה למחשבה: מהמאמרים עולה שלא פעם בעלי התפקידים או הגופים כבר פעלו במסדרונות הכנסת תקופה ארוכה לפני שפעולתם ומעמדם הוסדרו בחוק או בהחלטות הכנסת. כך למשל פעלו יושב ראש הכנסת וסגניו כגוף טרם הוגדרו בשם "נשיאות הכנסת"; ושדלנים פעלו בכנסת, אבל לא הייתה מסגרת פורמלית לפעולתם. במקרים רבים גופים מעין אלה כבר פעלו שנים רבות בפרלמנטים אחרים (למשל מרכזי מחקר ומידע) אך הקמתם בכנסת התמהמהה. נראה שחשוב ללמוד על המתרחש בפרלמנטים אחרים בעולם וכן דרושה מודעות לחיים הדינמיים המתקיימים במסדרונות הכנסת. מעניין לחשוב אילו בעלי תפקידים או מוסדות מתהווים בימים אלו ויזכו להסדרת מעמדם רק בעוד עשור...

לתגובות לגיליון אנא פנו לדוא"ל: [email protected]