פיקוח פרלמנטרי על אירגוני המודיעין

ארגוני המודיעין בכל מדינות העולם פועלים תחת הרשות המבצעת. שליטת הרשות המבצעת בארגוני המודיעין היא פתח לניצול לרעה של הידע והיכולת של ארגוני המודיעין. במשטרים רודניים למשל נעזרת הרשת המבצעת בארגוני המודיעין כדי לבצר ולחזק את השלטון. גם במדינות דמוקרטיות קרה לעתים שהרשות המבצעת וארגוני המודיעין ניצלו את החשאיות המאפיינת את עבודת המודיעין וביצעו פעולות האסורות על-פי החוק, ללא ידיעת הרשות המחוקקת והשופטת; לדוגמה, פרשת אירן-קונטרס בארצות הברית בשנות השמונים וההאשמות בבריטניה ובארצות הברית באשר לעיוות הערכות מודיעין ביחס לנשק הלא-קונבנציונלי שעמד לרשות עירק ערב מלחמת המפרץ השנייה. אחד הבלמים שתפקידם למנוע תופעות כאלה הוא הפרלמנט, שהרי אחד מתפקידיו העיקריים בדמוקרטיה המודרנית הוא פיקוח על פעולות הרשות המבצעת.

דרך חשובה שבאמצעותה הפרלמנט ממלא את תפקידו כמפקח על הרשות המבצעת היא השימוש בוועדות פרלמנטריות קבועות. היתרון בשימוש בהן נובע מכך שוועדה מצומצמת המתמקדת בנושא מוגדר מסוגלת לפקח בצורה טובה יותר על פעולות הרשות המבצעת מאשר הפרלמנט, העסוק בנושאים רבים. מסיבה זו, במדינות רבות קיימת ועדה קבועה לפיקוח על השימוש של הרשות המבצעת בארגוני המודיעין. בנוסף לקיומה של ועדה קבועה, מוקמות לעתים ועדות חקיקה אד-הוק לחקירת פרשייה מסוימת הנוגעת לתפקוד ארגון המודיעין - למשל ועדת אגרנט בישראל וועדת צ'רץ' (Church Committee) בארצות הברית.

אפשר להצביע על שלושה קריטריונים להערכת מידת יכולת הפיקוח של ועדה פרלמנטרית העוסקת בארגון מודיעין:
1. מעמד הוועדה - האם הוועדה קבועה על-פי חוק או על-פי תקנה של הרשות המבצעת, והאם היא כפופה לפרלמנט או לרשות המבצעת? ההיגיון העומד מאחורי קריטריון זה הוא שוועדה הפועלת על סמך החלטת הרשות המבצעת עלולה להתרשל בעבודתה בשל החשש מפני עימות עם הרשות המבצעת.
2. סמכויות הועדה - האם הוועדה רשאית לכפות על עובדי ארגוני המודיעין להופיע בפניה, והאם היא יכולה לדרוש לעיין בכל חומר הנמצא בידי ארגוני המודיעין; האם הוועדה מאשרת את תקציב ארגוני המודיעין? במצב שבו ארגוני המודיעין קובעים את החומר שהוועדה רשאית לעיין בו ושבו אנשי המודיעין רשאים לסרב להופיע בפניה, יכולת הפיקוח של הוועדה מצומצמת ביותר. מצד שני, במצב שבו תקציבי ארגוני המודיעין זקוקים לאישור הוועדה, הרי שלוועדה יש יכולת מיקוח כלפי ארגוני המודיעין.
3. סמכות לפרסום - האם בסמכות הוועדה לפרסם דוח שנתי על פעולותיה, ובכך לפתוח אפשרות לדיון ציבורי באשר לתפקוד ארגוני המודיעין?

"... במדינות רבות קיימת ועדה קבועה לפיקוח על השימוש של הרשות המבצעת בארגוני המודיעין."

בישראל, ועדת המשנה לענייני מודיעין ושירותים חשאיים, שהוקמה על-פי החלטה של ועדת חוץ וביטחון, עוסקת בנושא הפיקוח על ארגוני מודיעין. חברי הוועדה נבחרים בהתאם להסכם בין המפלגות השונות. סמכויות ועדת המשנה המצומצמות, והשר הממונה רשאי למנוע מעובדיו להופיע בוועדה ולהופיע במקומם. הוועדה אינה מוסמכת לאכוף על ארגוני המודיעין להעביר לרשותה חומר מסווג. אם וכאשר הוועדה נתקלת בסירוב לשתף פעולה עמה, היא מדווחת על כך לשר הממונה והוא רשאי לנקוט צעדים משמעתיים כנגד המסרב. הוועדה אינה עוסקת בתקציב ארגוני המודיעין (ועדת משנה נוספת קיימת לשם כך, העוסקת בנושא תקציב הביטחון), ואינה מפרסמת דוח שנתי על פעולותיה. במהלך השנים האחרונות חקרה הוועדה אירועים ספציפיים כמו רצח השר גנדי, ופרסמה דוח (שצונזר בחלקו) בנושא.

מבט השוואתי

לאור שלושת הקריטריונים שהוצגו לעיל אפשר לערוך השוואה המלמדת על מידת הפיקוח הפרלמנטרי הקיים בכל מדינה ביחס לארגוני המודיעין.

איטליה
ב-1977 התקבל חוק לפיו הוקמה ועדה העוסקת בפיקוח על פעולות ארגוני המודיעין באיטליה. הוועדה כוללת שמונה חברים, ארבעה מכל בית נבחרים. חברי הוועדה ממונים על-ידי יושב הראש של כל בית נבחרים; יחסי הכוחות בתוכה משקפים את יחסי הכוחות בשני בתי הנבחרים, וראש הוועדה הוא לרוב נציג האופוזיציה. סמכויות הוועדה מצומצמות הן ביחס לאישור התקציב והן ביחס לסמכויות החקירה. פקידי הרשות המבצעת רשאים לסרב להופיע בפני הוועדה באישור ראש הממשלה, ומותר לשר הממונה לסרב להעביר חומר לוועדה בנימוק של חיסיון ביטחוני. רק אם רוב מוחלט בוועדה דוחה את נימוקי ראש הממשלה, היא רשאית לדווח על כך לפרלמנט ולבקש דיון בפרלמנט על רקע המחלוקת עם נציגי הרשות המבצעת. אין לוועדה כל סמכות לדון בתקציב ארגוני המודיעין. דיוני הוועדה עצמה מתבססים על דוח חצי שנתי שהממשלה מחויבת להגיש על פעילויותיה; ואילו הוועדה אינה מגישה דוח שנתי על פעילויותיה בנושא.

בריטניה
לפי חוק מ-1994 הוקמה ועדה מיוחדת לנושא תפקוד ארגוני המודיעין, שמכהנים בה כתשעה חברים מבית הנבחרים ומבית הלורדים. ראש הממשלה הוא הממנה את חברי הועדה, בהתייעצות עם ראש האופוזיציה. תפקיד הוועדה הוא לבחון את צורת הניהול, המדיניות והתקציב של שלושה מששת ארגוני המודיעין הבריטיים. סמכויות הוועדה מוגבלת, מאחר וראש ארגון המודיעין רשאי לסרב למסור לעיונה חומר מודיעיני בנימוק של חשאיות. במקרה שבו הוועדה לא מקבלת את נימוק ראש הארגון, השר הממונה מכריע בנושא. הוועדה מפרסמת דוח שנתי, אולם הדוח מוגש קודם לראש הממשלה שמצנזר קטעים מתוכו, ורק לאחר מכן הדוח נמסר לפרלמנט. הוועדה מפרסמת בנוסף לדוח השנתי גם דוחות על חקירות ספציפיות, כמו התראות מודיעיניות ביחס לפיגוע הטרור באי באלי.

גרמניה
בגרמניה פועלים ארבעה גופים שחלק מתפקידם לפקח על פעולות המודיעין. שלושה מהם גופים מנהלים שתפקידם לפקח על פעולות הממשלה, והם מחויבים לפי חוק להגיש דוח לפרלמנט על פעולות הממשלה, הכולל גם פעולות ארגוני המודיעין. בנוסף, ועדה פרלמנטרית גם היא עוסקת בנושא. בוועדה תשעה חברים הממונים על-ידי הצבעה בפרלמנט, ומשקפים בכך את מאזן הכוחות בפרלמנט. לוועדה סמכויות רבות, וחובה על ראשי ארגוני המודיעין להעביר לידה כל חומר שהיא דורשת. חברי הוועדה קובעים האם אפשר לפרסם חומר מסווג המגיע לידם. תקציבי ארגוני המודיעין אינם זקוקים לאישור מהוועדה, והיא אינה מחויבת לפרסם דוח שנתי על עבודתה.

הולנד
ועדה פרלמנטרית קבועה קיימת על-פי חוק מ-1952, ומספר חבריה משתנה. כיום חברים בוועדה נציגים מארבע המפלגות הגדולות בפרלמנט, והיו"ר הוא מטעם המפלגה הגדולה בפרלמנט. דיוני הוועדה חשאיים ונערכים בנוכחות שר הפנים; אולם חובה על ארגוני המודיעין להציג כל חומר שהוועדה דורשת. הוועדה היא הקובעת איזה חומר יוצג לציבור ואיזה חומר יצונזר. לוועדה אין סמכויות בנושא תקציב ארגוני המודיעין, אולם היא מפרסמת דוח שנתי על פעילויותיה.

ארצות הברית
לפי חוק מ-1976/1977, הוקמו ועדות קבועות בנושאי מודיעין בשני בתי הנבחרים. כ-17 חברים מכהנים בוועדה של הסנאט, ואילו בוועדת הקונגרס כ-19 חברים. כל מפלגה ממנה את חבריה בוועדה, כאשר למפלגה הגדולה בבית הנבחרים יש רוב בוועדה. שתי הוועדות בעלות סמכות הן בנושאי תקציב והן בנושאי זימון להופעה בפני הוועדה. בנושאי תקציב, שתי הוועדות בוחנות את סעיפי תקציב ארגוני המודיעין ומאשרות אותם. לשתיהן סמכות לחייב פקידים בארגוני המודיעין להופיע בפניהן. בנוסף, ראשי ארגוני המודיעין מחויבים להופיע בפני הוועדות ולעדכן אותן על פעילויות ארגוניהם. ההגבלה היחידה המוטלת על ועדות אלה היא שנציגי ארגוני המודיעין רשאים להימנע מלחשוף את מקורותיהם או את הדרכים והטכניקות שבאמצעותן הושג המידע המודיעיני; זאת מטעמי חיסיון ביטחוני. שתי הוועדות מפרסמות דוחות שנתיים על פעילויות הוועדה ועל תקציב ארגוני המודיעין; ובנוסף הן מפרסמות דוחות על חקירות ספציפיות שביצעו, כדוגמת הדוח על פיגועי הטרור ב-11 בספטמבר.

אוסטרליה
לפי חוק מ-1988, הוקמה ועדה פרלמנטרית קבועה הבוחנת את עבודת ארגוני המודיעין, שתפקידיה הם: בחינת הניהול והתקציב של ארגוני המודיעין; בדיקת כל נושא המופנה לוועדה מטעם השר הממונה או מטעם אחד משני בתי הנבחרים, ודיווח שנתי לשר הממונה ולבתי הנבחרים על פעילות הוועדה והמלצותיה. המגבלות המוטלות עליה הן: הוועדה בוחנת רק שלושה מתוך ששה ארגוני המודיעין הקיימים באוסטרליה (על שלושת הארגונים האחרים מפקחת הוועדה לביטחון שאיננה ועדה פרלמנטרית); ארגוני המודיעין רשאים לסרב להעביר חומר לוועדה בנימוק של חשאיות.

האיחוד האירופי
בדצמבר 2002 התקבלה קריאה של האספה הכללית לפרלמנטים של מדינות האיחוד (Resolution 113) לשפר את מנגנון הפיקוח הפרלמנטרי על ארגוני המודיעין.

ההשוואה מלמדת שקיים הבדל ניכר בין המדינות ביכולת הפיקוח הפרלמנטרי על ארגוני המודיעין. במדינות כמו צרפת ופורטוגל, שבהן אין כלל ועדה פרלמנטרית העוסקת בנושא, הפיקוח הפרלמנטרי רופף ביותר. במדינות אחרות כמו בריטניה וישראל, ועדה פרלמנטרית מיוחדת פועלת בנושא לפי חוק. ברם, הוועדה אינה מוסמכת לדרוש מארגוני המודיעין להעביר לידה חומר מודיעיני או לכפות על עובדי ארגון המודיעין להעיד בפניה, דבר הפוגם ביכולתה לפקח על עבודת המודיעין, במקרים אחרים, כמו באוסטרליה ובבריטניה, דוח הוועדה מועבר ומצונזר על-ידי ראש הממשלה לפני שחברי הפרלמנט זוכים לעיין בו, דבר ההופך את הוועדה לכפופה לראש הרשות המבצעת. הפיקוח הפרלמנטרי ההדוק ביותר קיים במדינות כמו הולנד, גרמניה וארצות הברית, שבהן בסמכותה של הוועדה לכפות על עובדי ארגון המודיעין להעיד ולמסור חומר לוועדה, ודוח הוועדה מועבר בשלמותו לעיון חברי הפרלמנט.

הכתוב מבוסס על:

• Hazan, R.Y., Reforming Parliamentary Committees, Ohio State University, 2001.

• Born, H., Democratic and Parliamentary Oversight of the Intelligence Services: Best Practices and Procedures, Democracy Control of Armed Forces, 2002.

• Assembly of the WEU, Prliamentary Oversight of the Intelligence Services in the WEU Countries - Current Situation and Prospects for Reform, DOCUMENT A/1801, 2002.