סמכות ודמוקרטיה - המחקר הסקנדינבי

בשלושים השנים האחרונות נערכו במדינות סקנדינביה בנפרד מחקרים אקדמיים רחבי היקף תחת כותרת אחידה - "סמכות ודמוקרטיה". היזמה לעריכת המחקרים הייתה פרלמנטרית, והצוותים שערכו אותם מונו על-ידי הממשלות. המדינה הראשונה שערכה את המחקר בשנות השבעים הייתה נורווגיה, והיא גם זו שפרסמה לאחרונה את תוצאות המחקר שנערך בפעם השנייה בין השנים 2003-1998. מסקנות המחקר מפורסמות ביים אלה, והן משמשות רקע לכתיבת מאמר זה.

בנורווגיה, כבשאר מדינות סקנדינביה, הפרויקט המחקרי הופקד בידי אנשי אקדמיה מתחומים שונים: מדע המדינה, סוציולוגיה, משפט ותרבות. למעשה לא מדובר במחקר אחד אלא בעשרות רבות של ספרים ומאמרים שעסקו במגוון עצום של נושאים כמו החברה, האזרחית, סוגיות, תרבותיות וקהילתיות, מיעוטים ונושאים כלכליים.

כותרתו של הפרויקט המחקרי בכל אחת מן המדינות - סמכות ודמוקרטיה - מרמזת על מטרת המחקר, אך אינה חושפת את השינויים שחלו בו לאורך השנים. נקודת המוצא הייתה כי מדינת הלאום, ערש הדמוקרטיה הייצוגית, נמצאת בסוף המאה העשרים תחת איום מפנים ומחוץ, וכמוה גם הדמוקרטיה.

הסכנות מחוץ: תהליכי הגלובליזציה בתחומי סחר וכלכלה, ובעיקר ההסכמים המחייבים של ארגון הסחר העולמי וה-EEA (הסכם אזור הסחר האירופי שנורווגיה חברה בו), יחד עם החקיקה הבין-לאומית בנושאי זכויות אדם - נוגסים בכוחו של המחוקק הלאומי.
הסכנות מפנים: המעבר מצורת השתתפות קולקטיבית באמצעות התאגדויות רחבות ויציבות כמו מפלגות ואיגודים מקצועיים לפעילות אד הוק אישיות ולא-יציבה, מערער את התשתית המבנית של הדמוקרטיה כפי שאנו מכירים אותה, ובוודאי את הדמוקרטיה הקונסנסואלית המאפיינת את הדמוקרטיות הסקנדינביות.

בהתאם לכך הוגדרה מטרת המחקר הראשון (1972) שנערך בנורווגיה: בחינת מוקדי הכוח הלא-נבחרים ומידת נגיסתם בסמכותם של המוסדות הדמוקרטיים הנבחרים. לפיכך, המחקר התמקד בפעילותם של תאגידי ענק, בכוחה של התקשורת ובמנגנון הביורוקרטי. החוקרים מצאו ירידה במשילות של הגופים הנבחרים ונסיגה בלגיטימציה שלהם.

כמו מטרת המחקר, גם מסקנותיו נבעו מהגדרה צרה ומוסדית של הדמוקרטיה ומהדגשה יתרה של רכיב הסמכות. המחקרים הבאים שנערכו בשבדיה (ב-1985 ושוב ב-1997), בדנמרק (1997) והאחרון בנורווגיה אימצו באופן הדרגתי צורת התבוננות אחרת, רחבה יותר. בהיבט הסמכות, החוקרים התעניינו לא רק בסמכות המופעלת מלמעלה-למטה - ממקבלי ההחלטות אל ציבור הבוחרים - אלא ביכולת השפעתו של היחיד על סדר היום. ההנחה הייתה כי כוח השפעה נמצא בכל מקום, וכך יש להגדירו. במקביל חל שינוי גם במדידת איכות הדמוקרטיה. החוקרים עסקו בהרחבה בהיבטים רוחביים של החיים הציבוריים: שוויון מגדרי, מעמד המיעוטים, תקשורת ההמונים, אתגרים סביבתיים וכמובן גם המגמות הבין-לאומיות.

המחקר הנורווגי אינו משנה הרבה ממסקנות המחקר שקדמו לו, אך הוא מרחיב אותם. גם הוא מצביע על התרופפות במארג המוסדי של הדמוקרטיה הייצוגית: המפלגות נחלשות (מספר חברי המפלגה הוא מחצית ממה שהיה ב-1991), השלטון המקומי חסר עצמה, שיעורי ההצבעה מצויים בירידה ברמה המקומית וברמה הלאומית (מ-85 אחוז ב-1965 ל-75 אחוז ב-2001) וההתאגדויות הגדולות נחלשות גם הן. יחד עם זאת, אי-אפשר לומר כי נוצר נתק מוחלט בין בוחרים לבין נבחרים; עורכי המחקר מצביעים על התהוות צורה אחרת של השתתפות והשפעה: פעילות אינדיבידואלית וישירה - עצומות, הפגנות והתאגדויות סביב סוגיה אחת. המחקר הנורווגי מכנה את השינוי הזה מעבר ממצב של סדר לאי-סדר, כאשר הפעילות האינדיבידואלית החדשה לא הצליחה עדיין למלא את החלל שנפער בין ציבור הבוחרים לבין נבחריהם.

כמו פרויקט מדד הדמוקרטיה שנערך אצלנו (ראה גיליון 40), כך גם המחקר הנורווגי בחן את היבט הזכויות. בתחום זה התגלו בנורווגיה ממצאים מעודדים. ההיבט החברתי של המחקר מגלה כי בתחום השוויון המגדרי, נשים השיגו שוויון ביחס לגברים בכל התחומים פרט לתחום הכלכלי. מעמדם של המיעוטים (הסאמי בצפון המדינה) הוסדר בחוקה, והחברה הנורווגית הופכת לפתוחה יותר תוך הפנמת ערכי הרב-תרבותיות. כל זאת בסייג אחד - המהגרים החדשים. קבוצה זאת, שהיא הגדולה ביותר בנורווגיה מבין המדינות הסקנדינביות, אינה נהנית משוויון זכויות. היא אינה לוקחת חלק במשחק הפוליטי האישי את הקולקטיבי, ובוודאי שהמיעוט שבתוכה - הנשים - אינו נהנה מזכויות כלשהן.

הערכת מצב הדמוקרטיה מן ההיבט המוסדי ומן ההיבט החברתי מולידה סתירה פנימית שראוי לעמוד עליה. מצד אחד, קיימת התקדמות במובן החברתי באמצעות הקניית זכויות אדם והפנמה של ערכים אלה. מצד שני, תהליך זה נכפה מבחוץ - על-ידי בית הדין האירופי לזכויות אדם (למרות שנורווגיה אינה חלק מן האיחוד האירופי, היא שילבה את הוראות האמנה האירופית לזכויות אדם בחקיקה שלה). כפייה זו מבחוץ היא הגורם לכרסום בכוחו של המחוקק הלאומי, ומכאן שהיא גם אחד הגורמים להתרופפותה של הדמוקרטיה מן ההיבט המוסדי.

העניין המיוחד במסקנות המחקר נובע מן העובדה כי הוא נערך באחת הדמוקרטיות החסונות ביותר בעולם שאזרחיה נהנים מרווחה כלכלית כתוצאה מכלכלת הנפט, המתאפיינת בהומוגניות חברתית גבוהה. למרות הירידה בשיעורי ההצבעה, אלה נותרים גבוהים יחסית למדינות אחרות באירופה; ובכל זאת יש תמימות דעים לגבי כשל בקשר שבין בוחר לבין נבחר. בין כך ובין כך, עורכי המחקר לא התבקשו לגבש המלצות - אפשר שמתוך הנחה כי צורה חדשה של דמוקרטיה ואופנים אחרים להשתתפות אינם בהכרח טובים פחות מאלה המוכרים לנו.

לממצאי המחקר: www.sv.uio.no/mutr/english/index/html