מודל ההעסקה הגמישה: סקירה בינלאומית

מסמך זה נכתב לאור הצורך בבדיקה בינלאומית של המודלים הקיימים של העסקה גמישה בעיתות משבר בעולם, בעקבות רצון לבחון אפשרות ליישום מודל כזה בישראל, והקמת צוות לתכלית זו במשרד הכלכלה והתעשייה.

מודל ההעסקה הגמישה מוכר בעולם כמודל "עבודה בזמן מופחת" (Short Time Work, STW) ובישראל כ"חל"ת גמיש" או "המודל הגרמני." זהו מודל של מדיניות תעסוקה גמישה שמטרתו למנוע פיטורים, באמצעות מתן אפשרות לקצר את שעות העבודה של העובדים או את היקף ימי העבודה שלהם כאשר מקום התעסוקה חווה קשיים, תוך שימור מלא של יחסי עובד-מעביד. מודל זה קיים בעולם לצד מודלים של חל"ת ושל סבסוד שכר בעת משבר. למודל יתרונות רבים לעובד, למעסיק, למדינה ולמשק בכללותו. אלה באים לידי ביטוי בצמצום אבטלה, בשימור יחסי עובד-מעביד בזמן משבר, ובחזרה מהירה לתעסוקה מלאה. זאת לצד חסרונות מסוימים, הנובעים מקשיחות מסוימת של השוק ומשימור אפשרי של משרות שאמורות היו להיעלם.

מהסקירה הבינלאומית עולה כי השימוש במודלים של העסקה גמישה היה נפוץ ב-32 מדינות מפותחות בזמן הקורונה, ומופעל ברובן גם בזמן שגרה. לצד זאת, בקרב המדינות שהפעילו את המודל לראשונה רק במשבר הכלכלי העולמי של 2008 או לאחריו, הרוב מפעילות אותו רק בימות משבר. במדינות המפעילות אותו בזמן שגרה המודל משמש כלי משלים לביטוח אבטלה, כאשר פירמה סובלת מירידה זמנית בביקוש לעבודה ויכולה להימנע מפיטורים בתקופת הביניים. במדינות שבהן הוא מופעל בחירום מדובר בכלי המיועד למתן את הזעזוע לתעסוקה עקב זעזוע מקרו-כלכלי.

מבדיקות אמפיריות של זמן הקורונה עולה כי יש מתאם בין שימוש במודלים הללו לבין עלייה מתונה יותר באבטלה בשיא המשבר. מניתוח האפקטיביות של המודל בשנות משבר 2009-2008 במדינות אירופה עולה כי הוא תרם להפחתת האבטלה וכן לשימור השרידות של פירמות. לפחות במקרה אחד הופרך החשש שהשימוש במודל יופנה לצמצום התעסוקה של מי שאילולי התמריץ הממשלתי היו נשארים לעבוד כרגיל, והשימוש בו החליף בעיקר פיטורים מלאים. החסרונות שנמצאו בספרות נוגעים לפגיעה בתפוקה עקב אובדן הגמישות של שוק העבודה וירידה במשרות פנויות. באמצעות התערבות בהקצאה מחדש של גורמי ייצור בין חברות, כלומר מניעת זרימת כוח אדם לכיוון החברות היצרניות ביותר (מה שקורה כאשר העובדים מפוטרים), העסקה גמישה יכולה ליצור השפעות שליליות על תפוקה בטווח הבינוני-ארוך. עם זאת, חסרונות אלה נמדדו בהשוואה של הפעלת המודל למצב של פיטורים מלאים נרחבים, מצב שמעלה את הגמישות בשוק העבודה, יוצר משרות ותורם לתפוקה. מכיוון שבישראל מופעל לרוב מודל חל"ת מלא, שבו היתרונות של פיטורים, הכוללים הקצאה יעילה יותר של עובדים, אינם מתקיימים בהכרח, השוואה זו לאו דווקא רלוונטית למקרה הישראלי, ויש להתייחס לחסרונות הללו בעירבון מוגבל.

מבדיקת כלל המודלים השונים המופעלים במדינות OECD עולות התובנות שלהלן:¹

(1) לאור היתרונות הגדולים של מודל ההעסקה הגמישה, וההנחה שחסרונות המודל לאו דווקא רלוונטיים למקרה הישראלי, כדאי כי מדינת ישראל תאמץ מודל העסקה גמישה בעיתות משבר - כפי שקיים ביותר מ-30 מדינות מערביות. מהות המודל היא מתן אפשרות למעסיק החווה פגיעה כלכלית בעת משבר להפחית באופן זמני את שעות העבודה של העובד, ללא הוצאה לחל"ת מלא² ובלי שהדבר יהיה מוגדר כפגיעה בתנאי העסקה, ומנגד - מתן דמי אבטלה לעובד עבור השעות שהופחתו.

(2) כמו במדינות שיש בהן מודל המופעל במשבר, תנאי בסיסי להפעלת המודל צריך להיות הכרזה של הממשלה על מצב משבר המאפשר לעשות זאת. מצב המשבר צריך להיות מוגדר היטב. ברוב המדינות שנסקרו מדובר במשבר כלכלי חמור, אירוע טבע אסוני, מגפה ומלחמה. עם זאת, אין במדינות השונות כלל מספרי כזה או אחר המאפשר להפעיל את המודל (למשל, קביעה כי הוא יופעל לאחר עלייה מינימלית כלשהי בשיעור האבטלה), והפררוגטיבה לקביעת מצב משבר נתונה בידי הממשלות השונות.

(3) נראה כי מערך ההעסקה הגמישה מופעל לרוב כחלק ממערך דמי האבטלה, כפי שקורה במדינות כגון דנמרק, פינלנד, אירלנד ובלגיה:

(א) הזכאות והתנאים לעובד עבור קבלת דמי אבטלה בעת ההעסקה הגמישה (תקופת הכשרה, תקופת זכאות, שווי דמי אבטלה) הם זהים לתנאים לקבלת דמי אבטלה מלאים בעת חל"ת מלא, בהתאמות לפרופורציות של שעות העבודה שהופחתו. למשל - עובד שירד מ-100% ל-50% משרה מקבל 50% מדמי האבטלה שהיה זכאי להם בחל"ת מלא, אך תקופת הזכאות לדמי האבטלה תהיה כפולה מזו של חל"ת מלא.

(ב) נובע מכך כי גם בעת הפעלת המודל בישראל, ככל שבעת המשבר חלק מהתנאים לקבלת חל"ת מלא יוקלו וחלק מהזכאויות יוגדלו, כך ישתנו באופן פרופורציוני גם התנאים והזכאויות להעסקה הגמישה.

(ג) בהמשך לכך, המימון לדמי ההעסקה הגמישה יכול להיות זהה למימון של דמי האבטלה - ממערכות הביטוח הלאומי בתוספת התוספות המקובלות מתקציב המדינה - כפי שנעשה ברוב המדינות שיש עליהן מידע.

(4) נוסף על דמי האבטלה, יש לוודא כי העובד ימשיך לקבל הפרשות סוציאליות על השעות שלא עבד בהן. ניתן לעשות זאת כמקובל במודל הגרמני, שבו המעסיקים ממשיכים לשלם לעובד בהעסקה גמישה הפרשות סוציאליות על מלוא היקף המשרה שהועסק בה טרם המשבר, או כמקובל ברוב המדינות בעלות מודל המופעל במשבר - שהמדינה תממן זאת.

(5) נראה כי המודל העדיף הוא שהמעסיק הוא שיגיש את הבקשה להוצאה להעסקה גמישה, אף שמקבל הקצבה הוא לרוב העובד. כך הדבר במדינות דוגמת בלגיה, פינלנד ופורטוגל. קיימים גם מודלים שבהם המעסיק הוא שמקבל את הקצבה ומשלם שכר לעובד, כמו בגרמניה. במצב שכזה נדרשות מודעות ואכיפה שימנעו ניצול והונאה של המערכת.

(6) נוסף על הכרזת הממשלה על הפעלת המודל, נראה כי ברוב המדינות המעסיק מחויב לעמוד בתנאים אלה:

(א) המעסיק נדרש להראות פגיעה כלכלית. מומלץ לשקול הוכחת פגיעה כמקובל במודל הגרמני - חתימה ראשונית על הצהרה בדבר הפגיעה, והגשת הוכחה לפגיעה לרשויות בתוך 3 חודשים מקבלת האישור להפעלת המודל בבית העסק.

(ב) בחלק מהמדינות נדרשת הסכמת העובד באופן פרטני או דרך הסכמים. יש לשקול הפעלה כזו גם בישראל.

(7) מומלץ לשקול שילוב של הכשרה מקצועית בזמן ההעסקה הגמישה: מתן תמריץ (כמקובל בצרפת ובפורטוגל) להכשרה מקצועית לעובד שיוצא להעסקה גמישה בשעות שבהן אינו עובד. אפשרות נוספת היא הטלת חובה להכשרה מקצועית על עובד הנמצא בחל"ת יותר מפרק זמן מסוים (כמקובל בהונגריה).

*******

1 ראו בפרק הסיכום הרחבה על התובנות הללו והסברים נוספים.

2 חופשה ללא תשלום (חל"ת): העובד מפסיק לעבוד לחלוטין, אך אין פיטורים והפסקה של ההעסקה ואין ניתוק יחסי עובד-מעביד, כך שבאופן עקרוני העובד יכול לחזור לעבוד כרגיל אצל המעסיק ברגע שהמשבר עובר. הוצאה לחל"ת מזכה בדמי אבטלה גם בזמן שגרה, אם כי התנאים לכך קשיחים יחסית, ובפרט נדרשת הוצאה לחל"ת רציף של 30 יום ויותר כדי לקבל זכאות לדמי אבטלה.