סודי בהחלט(ה): על סמכותו של ראש הממשלה לחשוף מידע סודי

לגרסת PDF של הסקירה

Photo by Yonatan Sindel/Flash90

באפריל האחרון (2025) דווח כי ראש הממשלה, בנימין נתניהו, הודה במהלך חקירתו במשטרה כי יועצו, יונתן אוריך, הדליף ידיעה סודית "בסמכות וברשות".¹ בהמשך נודע כי נתניהו חשף פרטים סודיים גם בתצהיר שהגיש לבג"ץ במסגרת הדיון בעתירה נגד הליך הדחתו של ראש השב"כ, רונן בר.² בחודש שעבר, בצל ביקורת ציבורית שנמתחה על מינויו, בניגוד לדין,³ של האלוף דוד זיני לתפקיד ראש השב"כ החדש, אישר נתניהו לפרסם חלקים מתוך דוח סודי שעסק באוגדת עזה.⁴ הן ביחס למידע שפרסם נתניהו בעניין בר, הן ביחס לחלקים שפורסמו מתוך הדוח שחיבר זיני, נטען כי מדובר בפרסום סלקטיבי ומגמתי.⁵

הנחת היסוד היא ששמירה על חשאיותו של מידע בנושאים ביטחוניים חיונית לשם הבטחת האינטרס הציבורי. צבר המקרים שתוארו לעיל מעורר תהייה בדבר המניעים שביסוד ההחלטות על פרסום המידע המסווג, וגם חשש שההחלטות האלה לא היו פרי הליך סדור ומושכל.⁶

פרסום מידע סודי בידי ראש הממשלה – המקור החוקי

עיון בספר החוקים מעלה כי קיימים שני מקורות מרכזיים המסמיכים את ראש הממשלה לפרסם מידע מסווג: האחד – חוק-יסוד: הממשלה, השני – חוק שירות הביטחון הכללי.

סעיף 35 לחוק-יסוד: הממשלה

סעיף 35 לחוק-יסוד: הממשלה קובע כי הדיונים וההחלטות של הממשלה ושל ועדות השרים בענייני ביטחון המדינה ויחסי החוץ⁷ הם סודיים וכי גילויים ופרסומם אסור.⁸ סעיף זה, שעליו כפי הנראה ביקש ראש הממשלה נתניהו להתבסס בהדלפת הידיעה הסודית בידי אוריך, כולל מנגנון "הלבנה". לפי סעיף זה, חובת הסודיות לא תחול על דברים שהממשלה או ראש הממשלה, או מי שהממשלה או ראש הממשלה הסמיכו אותו לכך, התירו את פרסומם, ואף לא תחול על דברים שפרסומם נדרש על פי דין. תקנון עבודת הממשלה מסמיך את מזכיר הממשלה לפרסם עניינים שפרסומם נאסר, ונקבע כי בעניין זה הוא יפעל בהתאם להנחיותיו של ראש הממשלה, או של יו"ר ועדת השרים, או של שר אחר שקבע ראש הממשלה, בדרך כלל או לעניין מסוים.⁹ בפרק הייעודי בתקנון העוסק בסדרי ישיבותיה ועבודתה של ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי (הקבינט המדיני-ביטחוני), נקבע כי מועדי ישיבות ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי, דיוניה והחלטותיה הם סודיים וגילויים או פרסומם אסור. ההוראות בדבר הפרסום בידי המזכיר יחולו, בשינויים המחויבים, גם לעניין מועדי ישיבות הקבינט המדיני-ביטחוני.

סעיף 35 לחוק-יסוד: הממשלה – ההיסטוריה החקיקתית

ההסדר המעוגן כיום בסעיף 35 לחוק-יסוד: הממשלה הופיע בגלגוליו השונים של חוק-יסוד: הממשלה (1968, 1992, 2001).¹⁰ למעשה, הסדר זה היה קיים עוד קודם לכן, כבר בתקנון הממשלה הזמנית. לאורך השנים, לפני עיגון ההסדר בחוק-יסוד: הממשלה, קבע התקנון הסדר גורף יותר שחייב את משתתפי הישיבות בסודיות גמורה, ללא תחימה של נושאים.¹¹ כבר בתקנון הממשלה הראשונה נקבע מנגנון

התרת הפרסום בידי מזכיר הממשלה.¹² לאחר קבלתו של חוק-יסוד: הממשלה ב-1968 פורסמה בילקוט הפרסומים הודעה ולפיה הממשלה החליטה בישיבתה בתוקף סמכותה לפי סעיף 28(ב) (כיום סעיף 30(ב)) להסמיך את מזכיר הממשלה לעניין התרת פרסומים של דברים שפרסומם וגילוים אסור לפי סעיף זה.¹³

יצוין כי דיוני הכנסת בהליך החקיקה אינם מסייעים לחלץ מסקנה ברורה בדבר מנגנון היתר הפרסום של מידע סודי בידי ראש הממשלה. מעיון בפרוטוקולים של דיוני המליאה ושל ועדת המשנה לחוקי יסוד עולה כי תכליותיו של ההסדר העקרוני בסעיף 35 היו מניעת הדלפות מדיוני הממשלה והקבינט, לצד הבטחת היכולת לקיים שיח חופשי מצד השרים.¹⁴ החשש המרכזי שהתעורר במהלך הליך החקיקה היה הפגיעה בחופש העיתונות.¹⁵ לאורך שלושת גלגוליו של חוק-יסוד: הממשלה לא היה כל עיסוק בשאלת הפקדת הסמכות להתיר פרסומים בידי ראש הממשלה.¹⁶

המגבלות על פרסום מידע מסווג מדיוני הממשלה והפסיקה ביחס לסעיף 35

סמכותו של ראש הממשלה להתיר פרסומים, כמו כל סמכות מינהלית, אינה בלתי מוגבלת. החלטה על פרסום מידע מסווג צריכה להיעשות בהליך תקין וסדור, בהתאם לעקרונות של המשפט המינהלי.

סעיף 35 נדון לאורך השנים בפסיקה בדיוק מהזווית ההפוכה – עתירות שבהן הממשלה נתבקשה לפרסם מידע מתוך ישיבות הממשלה והקבינט (בין החלטות, בין פרוטוקולים ותמלילים), ואילו הממשלה סירבה וביקשה לשמור על חשאיותו של מידע זה.¹⁷ עם זאת, כפי שנראה, הקביעות של בית המשפט בתיקים האלה מסייעות בשרטוט המגבלות שיש להחיל ביחס לסמכותו של ראש הממשלה להתיר פרסומים. בעת האחרונה נדרש בית המשפט העליון לדון בעתירה שבה התבקש פרסום של המתווה המלא לשחרור החטופים, שכלל תנאים שפורטו בנספח שלא פורסם ציבור.¹⁸ העתירה נדחתה, והשופטת וילנר, בהתייחסה לסעיף 35 האמור, ציינה כך:

בענייננו, הגורמים המוסמכים לפי סעיף 35(ב) הנ"ל בחרו שלא לעשות שימוש בסמכותם זו ביחס לנספח ב' למתווה. בהקשר זה, אציין כי המשיבים מדגישים כי עמדתם – כמו גם עמדתם של גורמי הביטחון שנדרשו לעניין – היא שפרסום נספח ב', על מסמכיו השונים, עלול להזיק ליישום המתווה לשחרור החטופים, ולפיכך עלול לפגוע בביטחון המדינה וביחסי החוץ שלה. עמדה זו נוגעת אפוא ליחסי חוץ וביטחון, ומצויה בליבת שיקול הדעת של הגורמים המוסמכים והמומחים בנושאים אלו. בעניין זה, אין לי אלא לחזור על דברים שהדגשנו זה לא מכבר בפסק דין בעתירה שעסקה בגוף המתווה [...] לנוכח כל זאת, אין בטענותיה של העותרת כדי להצדיק את התערבותנו בהחלטות הגורמים המוסמכים שלא לפרסם את נספח ב'. העותרת טוענת כאמור, כי החלטת המשיבים אינה יכולה "להסתתר מאחורי הטענה בדבר נימוק ביטחוני", שעה שפרטי המתווה ידועים לאויב; ואולם, העובדה שההסכם נערך עם האויב אינה מוציאה את הסוגיה שלפנינו מגדר ענייני ביטחון ויחסי חוץ של המדינה, כלשון סעיף 35(א) לחוק היסוד. לפיכך, ברירת המחדל בענייננו היא אי-פרסום נספח ב', כאמור לעיל. זאת ועוד: מטבע הדברים, קיימים מגוון שיקולים מדיניים וביטחוניים, מעבר להכרת האויב את ההסכם, אשר עשויים לעמוד בבסיס האיסור לפרסם חלקים ממנו, וביסוד העמדה להותיר איסור זה על כנו. בתוך כך, המשיבים וגורמי הביטחון הם בעלי הידע, המומחיות ושיקול הדעת בדבר ההשלכות הביטחוניות והמדיניות של פרסום נספח ב'; כפי שכבר נזכר, מתחם הביקורת השיפוטית בסוגיות כגון דא הוא צר ביותר, ואין זה ממנהגו של בית משפט זה להיכנס בנעליהם של בעלי הסמכות בעניינן.¹⁹

מקביעות אלה ניתן להסיק על המגבלות שיחולו ביחס להחלטה להתיר פרסום מידע סודי, מגבלות הנובעות מכללי המשפט המינהלי. ראשית, החלטה זו צריכה להתקבל לאחר שהתגבשה התשתית העובדתית והמשפטית הנחוצה לשם הכרעה. הגם שסעיף 35 אינו כולל חובת היוועצות מפורשת עם גורמי המקצוע בגופי הביטחון, דומה כי היוועצות זו עשויה לנבוע מהחובה לקבל את ההחלטה על יסוד תשתית עובדתית איתנה.²⁰ בידי גורמי המקצוע, שלעמדתם בית המשפט מייחס חשיבות רבה, המומחיות להעריך את הסיכונים בפרסום מידע סודי.²¹ דומה כי החלטה של ראש הממשלה להתיר פרסום – שלא עברה כל "מסננת" מקצועית – תהא חשופה לביקורת שיפוטית הדוקה יותר.

שנית, בעניין השיקולים שיש להביא בחשבון בעת קבלת החלטה בנוגע להתרת פרסום. האיזון הנדרש הוא בין ביטחון המדינה ויחסי החוץ שלה, לבין זכות הציבור לדעת. אולם, בית המשפט מדגיש כי קיימים מגוון של שיקולים מדיניים וביטחוניים, מעבר לשאלה הצרה של סודיות המידע ואם האויב מכיר אותו או לאו. מכאן כי ייתכן, למשל, כי ניתן באמצעות סעיף זה לפרסם מידע סודי כדי להשפיע על עמדותיו של האויב לצורך "שיפור עמדות" במשא ומתן. מכל מקום, החלטה על "הלבנת" מידע סודי צריכה להיעשות מתוך שקילת מכלול השיקולים הרלוונטיים, ושיקולים אלו בלבד, ומתוך איזון סביר ביניהם.

התרת פרסום מידע מסווג מדיוני הממשלה והקבינט – הדין הרצוי

במישור הנורמטיבי, דומה כי יש מקום לשינוי ההסדר החוקתי. טעמים של איזונים ובלמים, וגם אופייה הקולגיאלי של הממשלה, תומכים בטענה שאין מקום להפקיד את הסמכות להתיר פרסומים בנושאים סודיים בידי ראש הממשלה בלבד.²² לכך יש להוסיף כי האינטרס הציבורי מחייב כי החלטה על חשיפת מידע מסווג תהא פרי שיח מושכל שנשמעו בו מגוון דעות. שאלה היא מיהו הפורום המתאים להפקיד בידיו החלטה בדבר חשיפת מידע מסווג. אפשרות אחת היא לבחור במודל גמיש, שלפיו ההחלטה לחשוף את המידע תתקבל בידי הגוף שבו נדון המידע ששוקלים לפרסם. אפשרות אחרת היא לקבוע כי ההחלטה על מתן היתר לפרסום מידע מסווג תופקד דרך קבע בידי פורום מיניסטריאלי מצומצם (הקבינט המדיני-ביטחוני או פורום אחר מצומצם יותר), מתוך הנחה שהדיון עשוי להצריך עיסוק במידע מסווג נוסף שלא נדון בהכרח במליאת הממשלה.

אימוץ מנגנון מעין זה אף ימנע התנגשות חוקתית אפשרית בין הממשלה לבין העומד בראשה בסוגיית התרת פרסומים. מנגנון זה, שאת פרטיו אפשר לקבוע בחוק הממשלה, ואולי אף בתקנון עבודת ממשלה, ראוי שיכלול חובת היוועצות הן עם הייעוץ המשפטי לממשלה והן עם גורמים ביטחוניים, שיוכלו לתת חוות דעת מקצועית בנוגע להשלכות הפרסום של המידע המסווג בהיבט של הערכת הסיכון לגרימת נזק לביטחון המדינה ועוצמתו הצפויה.²³

נוסף על כך, ראוי שמנגנון זה יבטיח שהפרסום יהיה אמין, מסודר ושקוף. הליך מאוזן ומבוקר להתרת פרסומים מן הסוג המוצע לעיל יצמצם את החשש לניצול לרעה של הסמכות, למשל על ידי פרסום מידע סלקטיבי שיביא לפגיעה בזכות הציבור לדעת. ולבסוף, הליך מעין זה יעניק ביטוי הולם לעיקרון שלפיו הממשלה, ולא ראש הממשלה, היא הרשות המבצעת.

אף שמוטב שההסדר החוקתי יעוצב מלכתחילה אחרת, גם בהסדר הקיים, המעניק לראש הממשלה סמכות עצמאית להתיר פרסומים, אפשר לעגן מנגנון מאוזן יותר להתרת פרסומים, שיבטיח עקרונות של שקיפות ובקרה על אופן התרת הפרסומים. פרטיו של מנגנון זה יכולים להיקבע בחוק הממשלה או בתקנון הממשלה. יוער כי על פי ההסדר החוקתי הקיים, תיתכן התנגשות בין עמדת הממשלה לבין עמדתו של ראש הממשלה בעניין התרת פרסומים. במקרה זה, דומה כי עקרונות היסוד של המשטר החוקתי, וגם חוק-יסוד: הממשלה, מצדיקים פרשנות שלפיה עמדת הממשלה תגבר.²⁴

חוק שירות הביטחון הכללי, התשס"ב-2002

גם בחוק השב"כ ראש הממשלה מקבל סמכות בלעדית "להלבין" מידע סודי. על פי פרסומים, נתניהו עשה שימוש בסמכות זו בתצהיר שהגיש לבג"ץ בעקבות העתירה שהוגשה נגד הדחתו של ראש שב"כ, רונן בר.²⁵ סעיף 19 לחוק, שעניינו "סודיות ועונשין", קובע כי "כללים, הוראות השירות, נוהלי השירות וזהות עובדי השירות והפועלים מטעמו, בעבר או בהווה, וכן פרטים אחרים בנוגע לשירות שייקבעו

בתקנות, הם חסויים וגילוים או פרסומם אסור".²⁶ עוד קובע הסעיף איסור על עובד השירות ועל הפועל מטעם השירות למסור מידע שהגיע אליו בתוקף תפקידו למי שאינו מוסמך לקבל את המידע אלא אם כן נדרש לכך כדין או קיבל היתר לכך בכתב. הסעיף מסמיך את ראש הממשלה להתיר פרסום מידע אסור לפי סעיף זה, וכן נקבע כי הוא רשאי לקבוע בתקנות הוראות בדבר מתן היתר לפרסום. בתקנות שהותקנו בנושא בשנת 2004, באישור ועדת השרים ובאישור ועדת הכנסת לענייני השירות, הוגדרו הפרטים האחרים שפרסומם או גילוים אסור.²⁷ כן נקבע מנגנון למתן היתר פרסום, ובמסגרתו הוסמך הצנזור הצבאי להחליט בבקשה לפרסום מידע האסור לפרסום, לאחר התייעצות, במידת הצורך, עם הגורם המופקד על הנושא בשירות, על פי נוהל עבודה שנקבע בין השירות לבין צנזור, באישור ועדת השרים.

מנגנון התרת פרסומים שעוגן בתקנות השב"כ יכול להיות מודל ראוי להתרת פרסומים סודיים, משום שהוא מפקיד בידי גורמי מקצוע את בחינת השאלה אם יש מקום להתיר פרסום מידע סודי או לאו. נוהל העבודה העקרוני אף מקבל אישור של ועדת השרים, ובכך מובטח גם אלמנט של פיקוח של הדרג המיניסטריאלי. ואולם, לצד ההרשאה בסעיף להסדיר בתקנות הוראות בדבר היתר פרסום, מוענקת כאמור לראש הממשלה סמכות ישירה ועצמאית להתיר פרסום מידע אסור. אם ראש הממשלה אינו מחויב להתיר פרסום בדרך שנקבעה בתקנות, עולה השאלה במה הועילו חכמים בתקנתם. תרתי משמע.

פרצה זו, המאפשרת לראש הממשלה להחליט לבדו על פרסום מידע סודי, גם שלא באמצעות המנגנון שגובש בתקנות, מעוררת קושי רב מן הטעמים שנדונו לעיל.²⁸ מעניין לציין כי החשש שבהענקת סמכות ישירה זו ראש הממשלה, לצד (ולא במקום) הסמכות להסדיר את הסוגיה בתקנות, עלה במהלך הליך החקיקה של חוק השב"כ:

לדעתי במציאות שאנחנו נמצאים בה, זה חופש גדול מדי לראש הממשלה. לקראת בחירות, למשל, בסעיף 18(א)(3) ראש הממשלה רשאי לתת פרסום, ואחרי זה הוא גם רשאי לעשות תקנות. ראש הממשלה יתיר לפי מה שנוח לו.] ..] לדעתי זה פרוץ וזה ישמש לפוליטיקה ולכל מיני גורמים שאף אחד לא רוצה אותם. אני מציע שכמו בדברים אחרים יהיו תקנות, שממילא תקנות צריכות לעבור בוועדה הזאת. לעשות גם את זה וגם את זה משמעותו שהכל פרוץ. אם הוא ירצה הוא יעשה תקנות.²⁹

סיכום

שאלת המנגנון הראוי להתרת פרסום מידע מסווג והיקף מעורבותו של ראש הממשלה בהליך שכזה היא שאלה חשובה הכרוכה בהיבטים רגישים של ביטחון המדינה ויחסי החוץ.³⁰ סוגיה זו היא מקרה פרטי של שאלה רחבה יותר הנוגעת למעמדו של ראש הממשלה על רקע המשטר החוקתי בישראל.

הניתוח שלעיל העלה כי קיימים שני מקורות מרכזיים המתירים לראש הממשלה "להלבין מידע" – חוק-יסוד: הממשלה, ביחס לדיונים והחלטות שנדונו בממשלה ובוועדות השרים, וחוק שירות הביטחון הכללי, בנוגע לפרטים הנוגעים לעבודת השב"כ ועובדיו. על פניו, לא ברור אם יש מקור בדין המסמיך את ראש הממשלה לפרסם מסמך פנים-צה"לי, כפי שנעשה בעניין האלוף זיני.³¹

על כל פנים, גם בהינתן סמכות שבדין לפרסם מידע מסווג, עולה שאלת האופן שבו נעשה שימוש בסמכות זו. התרת הסמכות בידי ראש הממשלה לפרסם מידע מסווג ללא פיקוח ובקרה נאותים עשויה להביא לפגיעה בביטחון המדינה וגם בזכות הציבור לדעת, במקרה של פרסום בררני, חלקי או מעוות. לפיכך, יש להסדיר מחדש את המנגנונים המתירים לממשלה ולעומד בראשה לפרסם מידע מסווג, ובכלל זה לשקול תיקון חוקתי של סעיף 35, או למצער לעגן מנגנון הולם בתקנון הממשלה, שיפקיד את ההחלטה בידי פורום מיניסטריאלי מצומצם (ולא בידי אדם אחד). מכל מקום, עקרון היסוד בדבר איזונים ובלמים, אופייה הקולקטיבי של הרשות המבצעת, וגם כללי המשפט המינהלי, מגבילים כבר כעת את מרחב התמרון הנתון לראש הממשלה בכל הנוגע לפרסום מידע מסווג. החלטות רגישות בנוגע להתרת מידע סודי לפרסום צריכות להתקבל בכובד ראש, בהליך סדור ולאחר היוועצות עם גורמים ביטחוניים רלוונטיים.