מה יקרה אחרי בקשת החנינה של ראש הממשלה?
על רקע בקשת החנינה שהגיש ראש הממשלה נתניהו לנשיא הרצוג, בדקנו מהן סמכויות החנינה של הנשיא, מי רשאי לבקש אותה (רמז: לא נשיא ארצות הברית), האם הודעה באשמה היא תנאי להגשת חנינה והאם יכול הנשיא להעניק חנינה גם תוך כדי הליך משפטי?
Photos by Miriam Alster, Arie Leib Abrams/Flash90
לנשיא המדינה נתונה הסמכות לחון עבריינים ולהקל בעונשים על ידי הפחתת העונש או המרתו. סמכות זו מעוגנת ב־חוק־יסוד: נשיא המדינה. בנוסף, לפי "חוק המידע הפלילי ותקנת השבים, התשע”ט-2019" הנשיא מוסמך לקצר או לבטל תקופות התיישנות ומחיקה של רישום פלילי, ואף להורות על מחיקת עבירות חמורות, כולל כאלה שעונשן מאסר עולם.
הנשיא מעניק אך ורק חנינות אינדיבידואליות ולא קבוצתיות. בעבר, הנשיא היה מעניק חנינה פרטנית לאסירים ששוחררו בעסקאות שבויים לפי רשימה שהיתה מגבשת הממשלה, אך תיקון לחוק הממשלה תשס"א-2001 העביר לידיה את הסמכות לשחרור אסירים מטעמים של ניהול יחסי החוץ של המדינה וביטחונה, וזאת כדי לשמור על העקרון לפיו מעשה החנינה בוחן את הנסיבות הנוגעות לאסיר מסוים ונסיבותיו האישיות.
הנשיא נחשב ל"רשות חומלת" - מוסד שמגלם את היכולת להפעיל שיקולים מוסריים ואנושיים של חסד, חמלה ותיקון. הסמכות נועדה לאפשר שיקול דעת מוסרי-אנושי-ציבורי במקרים מסוימים שבהם נדרשים מעבר לשיקולים המשפטיים, שיקולים נוספים שיאפשרו מענה הומני או צודק. החנינה היא מנגנון חומל במקרים בהם משתנות באופן משמעותי נסיבות חייו של עבריין, במקרים בהם "החוק היבש" אינו מאפשר לבית המשפט שיקול דעת בנוגע לענישה, או במקרים של נסיבות יוצאות דופן שהמערכת המשפטית לא יכולה לתת להן מענה אנושי הולם.
על פי הנוהל הרשמי מי שיכול להגיש בקשת חנינה הוא העבריין עצמו (הנידון) או בא כוחו (עו"ד או נציג מורשה), או קרוב משפחה מדרגה ראשונה, והדבר צריך להיעשות בידיעת הנידון.
- הגשת הבקשה ללשכה המשפטית בבית הנשיא.
- העברה למחלקת החנינות במשרד המשפטים (או למשרד הביטחון אם מדובר בפסק דין צבאי).
- איסוף חומרים – תיקי בית המשפט, חוות דעת של שירות בתי הסוהר, דו"חות רפואיים, חוות דעת של המשטרה והפרקליטות, ונתונים סוציאליים על המבקש.
- גיבוש חוות דעת – משרד המשפטים מעביר המלצה לנשיא, שלרוב מאמץ אותה.
- חתימה – אם החנינה מאושרת, הנשיא חותם על כתב ההקלה או המחיקה, ושר המשפטים מוסיף חתימת קיום, שהיא בדרך כלל אישור פורמלי.
ככלל, חנינה היא מעשה של חמלה וצדק הנעשה משיקולים לגופו של אדם ובהתחשב בנסיבות הייחודיות והאישיות של כל מבקש חנינה. לכן אין תנאים מוקדמים לחנינה, והחוק אינו קובע מה צריכים להיות שיקוליו של הנשיא בבואו לדון בבקשות החנינה. מטעמי שיקול הדעת הרחב של הנשיא ומטעמי צנעת הפרט לא מפורסמים טעמי מתן החנינה או הסירוב להעניקה.
אין חוק הדורש הודאה באשמה כתנאי לחנינה. החנינה יכולה להינתן גם לאדם העומד על חפותו, והיא נועדה לאפשר מחילה, תיקון או שיקום – לא לבחון אשמה או חפות. חנינה מלאה אף מוחקת את ההרשעה והרישום הפלילי, אך אין בכך כדי לבטל את עצם קיומו של פסק הדין שהתקבל. במילים אחרות: החנינה היא אקט של חסד ולא של זיכוי.
הכלל הוא שהנשיא חונן את מי שהורשע, או כלשון החוק "עבריינים". מעורבות של הנשיא בשלב בו מתקיים ההליך משפטי עלולה לפגוע בשלטון החוק, בגורמי אכיפת החוק ובשוויון לפני החוק. האפשרות שהנשיא יחון בטרם משפט או במהלכו עלולה להפוך את הנשיא לרשות שעוקפת את גורמי אכיפת החוק והמשפט. הכלל הוא שנשיא המדינה ממלא את תפקידו כרשות חומלת רק לאחר שכל הרשויות אמרו כבר את דברן.
חנינה לפני מיצוי ההליכים המשפטיים היא נדירה וחריגה. מקרה חריג כזה היה בפרשת קו 300 שבה העניק הנשיא חיים הרצוג חנינה לבכירי השב"כ עוד לפני משפטם, לאחר שהודו באשמה וראש השב"כ התחייב לעזוב את תפקידו וזאת מטעמים של הגנה על האינטרס הציבורי. בית המשפט העליון אישר את חוקיות מתן החנינה ברוב דעות, אך הדגיש כי מדובר ב"סמכות חריגה שיש להפעילה רק כשסתום ביטחון". החנינה ניתנה בטרם הועמדו המעורבים לדין, ואולם היא לא נועדה לקבוע שהמעשים החמורים לא נעשו או לזכות את מקבלי החנינה מאשמה. פרשת קו 300 גרמה לטלטלה וזעזוע קשה בשב"כ ובציבור הישראלי, והובילה להתפטרות ראש השב"כ. בעקבות פסק הדין גובש כלל במסגרת הנחיות היועץ המשפטי לממשלה, שלפיו "ככלל, אין נשיא המדינה מטפל אלא בבקשות המתייחסות לאדם שהורשע. טיפול בבקשות טרם הרשעה לא יהיה אלא במקרים נדירים". יש לציין שהסמכות, במהלך המשפט, לעיכוב ההליכים הפליליים – בנסיבות יוצאות דופן – נמצאת בידי היועצת המשפטית לממשלה. כך גם באשר לחזרה מאישום – הסמכות נמצאת בידי התביעה. ולכן, חנינה במהלך משפט, שתוביל למעשה להפסקת משפט מתנהל, יש בה התערבות בעצמאות התביעה הפלילית.
ברוב רובם של המקרים כשסמכות החנינה נתונה בידי נשיא טקסי או רשות מלוכנית (כמו בבריטניה) הסמכות של הנשיא/המלך לחון מופעלת ככלל רק לאחר הכרעת דין. אולם באיסלנד הנשיא רשאי לעצור הליכי תביעה. במקרה של נשיאים בשיטה נשיאותית, כלומר שהנשיא עומד בראש הרשות המבצעת, כמו בארצות הברית, סמכות החנינה של הנשיא רחבה מאוד. הוא רשאי לחון אדם בכל שלב, כולל לפני כתב אישום או במהלך משפט. בצרפת, שבה נהוג משטר מעורב, לנשיא יש סמכות רחבה, אך החנינה כמעט תמיד ניתנת רק לאחר פסק דין חלוט.
שיקול דעתו של הנשיא במעשה החנינה רחב מאוד, והביקורת עליו מצומצמת ונדירה. החוק אינו מפרט קריטריונים לחנינה, אך קיימים שני מנגנוני בקרה:
- חתימת הקיום של שר המשפטים – כאמור שר המשפטים חותם חתימת קיום על החלטת החנינה של הנשיא, ובכך מאפשר ביקורת פרלמנטרית על מעשה החנינה. עצם העובדה ששר המשפטים מעורב בהליך, עם חתימת הקיום, מאפשרת לכנסת לפקח על החלטות ופעולות הנשיא דרך פעולות הממשלה באמצעות השר, שיכול להידרש לתת דין וחשבון בפני הכנסת. הדעה הרווחת היא כי חתימת שר המשפטים היא מעשה פורמלי בלבד, אולם במקרים חריגים ונדירים שר המשפטים רשאי לסרב להוסיף את חתימת הקיום שלו בשל היבטים פרוצדורליים (נפל פגם בהליך או לא היה בידי הנשיא כל המידע) או מהותיים (קושי מצפוני לאשר חנינה לאסיר מסוים).
- ביקורת שיפוטית - חוק יסוד: נשיא המדינה קובע כי לנשיא המדינה חסינות בפני כל פעולה משפטית ובפני כל בית משפט או בית דין בכל הנוגע למילוי תפקידיו או סמכויותיו. אולם חסינות זו אינה מוחלטת. כלל האצבע שנקבע בבית המשפט הוא שהביקורת השיפוטית צריכה להיות מצומצמת ככל האפשר ושיש להפעיל אותה במקרים חריגים בלבד, וגם אז יש להפעילה אחרת בשל טבעו המיוחד של מוסד הנשיא וחסינותו ובשל טבעה הייחודי של סמכות החנינה.
מחד, בית המשפט קבע כי:
"שיקולי הנשיא בהעניקו חנינה הינם שיקולי חסד ורחמים, ומסקנה נדרשת מאליה היא כי לא נוכל ולא יהא זה ראוי כי נחיל על שיקולים אלה את כללי המשפט המינהלי החלים ברגיל על החלטותיהן של שאר רשויות ממשל ומינהל. חסד ורחמים — על־פי עצם טבעם — אין הם ניתנים למדידה ולמשקל כשיקולי־משפט מן־המניין... נדע מכל אלה, כי בית־המשפט קנה סמכות ורשאי הוא לבחון את חוקיות פעולותיו של הנשיא, אלא שמושג ה"חוקיות" בעניין זה הינו מצומצם בתחום התפרשותו ממושג החוקיות המוחל בביקורת על פעולותיהן של רשויות ממשל ומינהל אחרות" (בג"ץ 706/94 שפרה רונן נ' פרופ' אמנון רובינשטיין שר החינוך והתרבות).
מנגד, בית המשפט הביע את עמדתו שאין אדם או רשות החסינים לחלוטין מפני ביקורת:
"נער הייתי וגם זקנתי, ודומני — בכל הכבוד והיקר — שלא יתכן במערכת ממשל מי שחסין גם מבקרה חיצונית, מכובדת ועדינה ככל שתהא; אין מי שנעלה מכך. התפיסה האידיאליסטית של החלטה שאין ולא כלום אחריה אלא לפניה בלבד [...] דומני כי יפה היא לשוכן שחקים ולא לבשר ודם. אכן, אין על החלטת הנשיא ערעור, אך דווקא משום כך יש צורך בבקרה, ליום סגריר ולמניעתו של שימוש לרעה, חלילה, בסמכות." ( בג"ץ 10021/06 ניר זוהר נ' שר המשפטים).
כלומר, אף שלנשיא נתונה חסינות, עדיין פעולותיו נתונות לביקורת שיפוטית:
"החוק הורנו כי הנשיא זוכה לחסינות; החוק לא הורנו כי מעשיו של הנשיא זוכים לחסינות. ואמנם, מעשי הנשיא בתחום המשפט הם — לא מעל למשפט ולא חוצה־למשפט — ומכאן שנתונים הם לביקורת שיפוטית של בתי־המשפט. הביקורת לא תיעשה בהתקפת־מישרין נגד הנשיא ונגד פעולתו אלא בהתקפת־עקיפין נגד המעשה גופו: התקפת המעשה להבדילה מהתקפת העושה". (בג"ץ 706/94).
לאורך השנים הוגשו מספר בקשות חנינה בולטות של אישים בכירים או שעוררו הד ציבורי:
- עמוס ברנס הורשע ברצח החיילת רחל הלר, אך כפר באשמה וסירב לבקש חנינה משום שסבר שהדבר ישתמע כהודאה בעבירה שלא ביצע. למרות זאת, השופט חיים כהן יזם בעצמו פנייה לנשיא המדינה לקציבת עונשו, לאחר שהתברר כי נפלו פגמים בהרשעה. ברנס שוחרר, קיבל בהמשך "משפט חוזר אילם" ופיצוי על הרשעת השווא.
- אנשי השב"כ בפרשת קו 300 – הנשיא חיים הרצוג העניק להם חנינה בטרם משפט, לאחר שנטען שהעמדתם לדין תיפגע בבטחון המדינה. החנינה אמנם אושרה בבית המשפט העליון ברוב דעות, אך עוררה ביקורת ציבורית חריפה.
- אסירי המחתרת היהודית – הנשיא חיים הרצוג גם קצב את עונשם (שהיה מאסר עולם) והם שוחררו לאחר כעשר שנים בלבד.
- מרגלית הר־שפי, שהורשעה באי־מניעת רצח ראש הממשלה רבין, קיבלה חנינה חלקית מהנשיא משה קצב בשנת 2001. ההחלטה התקבלה למרות התנגדות ציבורית נרחבת, ובתגובה לכך הנשיא פרסם לראשונה את נימוקיו להחלטה.
- הנשיא לשעבר משה קצב וראש הממשלה לשעבר אהוד אולמרט הגישו בקשות חנינה, אך הן לא התקבלו, וכמוהם גם הרב יונה מצגר.
המקרים הללו של בקשות חנינה של אנשים בעלי פרופיל ציבורי גבוה מעוררות את המתח שבין שיקולים של אחריות ציבורית ופלילית ובין שיקולי חמלה והתחשבות. הסירוב למתן חנינה נעשה לא פעם על מנת להגן על עקרון שלטון החוק והשוויון בפני החוק.
לסיכום, סמכות החנינה של הנשיא נתונה לשיקול דעתו הרחב של הנשיא. אולם לפי המדיניות הנהוגה, ככלל, נשיא המדינה דן בבקשת חנינה רק כאשר הסתיימו כל ההליכים המשפטיים. אפשרות של חנינה בטרם הרשעה, על פי תקדים קו 300 היא נדירה. חנינה בטרם הרשעה, כל עוד מתנהל ההליך המשפטי, מאיימת על שלטון החוק ופוגעת קשות בעקרון השוויון בפני החוק.
