לקראת הרכבת הממשלה ה-38
כנסת חדשה נבחרה, עכשיו איך מקימים ממשלה? | Photo by Yonatan Sindel/Flash90
בחירות 2026 הסתיימו, ועתה והמערכת הפוליטית מעבירה הילוך ונכנסת לתהליך הרכבת הממשלה. מדינת ישראל משתייכת למשפחת הדמוקרטיות הפרלמנטריות, המתאפיינות בין היתר בכך שהרשות המבצעת (הממשלה) שואבת את מקור הסמכות שלה מן הרשות המחוקקת (הפרלמנט) וזקוקה לאמון שלה. מכאן נובע שזהות העומד בראש הרשות המבצעת – ראש הממשלה – אינה נקבעת ישירות על פי תוצאות הבחירות אלא מוכתבת על ידי תהליך המיקוח בין המפלגות שנבחרו לכנסת. בחלק מהדמוקרטיות הפרלמנטריות, המפלגה המנצחת נהנית מרוב מוחלט בפרלמנט, ובמקרים כאלה תהליך הרכבת הממשלה פשוט ומהיר יחסית: מנהיגה של המפלגה המחזיקה ברוב פרלמנטרי ירכיב ממשלה ויעמוד בראשה. אולם ברוב הדמוקרטיות, לרבות ישראל, אין למפלגה אחת רוב מושבים בפרלמנט, מה שהופך את תהליך הרכבת הממשלה למורכב ולממושך יותר. צומת הדרכים הראשון של תהליך זה נוגע להכרעה על מי להטיל את הרכבת הממשלה.
קבלת המינוי להרכיב ממשלה אינה ערובה לכך שחבר הכנסת עליו הוטל התפקיד אכן יצליח במשימה. כעת על המרכיב לפתוח במשא ומתן עם סיעות שונות במטרה לגבש קואליציה שתזכה לאמון הכנסת. חשוב להדגיש שחוק היסוד לא קובע מפורשות שהממשלה החדשה חייבת ליהנות מתמיכה של רוב מוחלט מקרב חברי כנסת. סעיף 13(ד) מציין כך:
משהורכבה הממשלה, תתייצב לפני הכנסת, תודיע על קווי היסוד של מדיניותה, על הרכבה ועל חלוקת התפקידים בין השרים, ותבקש הבעת אמון; הממשלה תיכון משהביעה בה הכנסת אמון, ומאותה שעה ייכנסו השרים לכהונתם.
במילים אחרות, החוק מותיר אפשרות לכינונה של ממשלת מיעוט, שרוב יחסי אשר יתמוך בה יהא גדול מהמיעוט המתנגד (במצב זה בהכרח יהיו נעדרים או נמנעים בהצבעת האמון). אך הניסיון ההיסטורי בישראל מלמד שכמעט תמיד ממשלות אשר הוקמו אחרי בחירות נהנו מאמון של לפחות 61 חברי כנסת ובדרך כלל – מרוב מוצק בהרבה. "ממשלת השינוי" שהוקמה לאחר בחירות 2021 הייתה מקרה חריג בו הממשלה זכתה באמון של 60 ח"כים בלבד.
אחרי שמטיל נשיא המדינה באופן רשמי על אחד מראשי הסיעות את המשימה להרכיב ממשלה יעמדו לרשות המרכיב 28 ימים להשלמת המלאכה. אם יזדקק יוכל לבקש מנשיא המדינה ארכה של עד 14 ימים נוספים. אם לא הצליח להרכיב ממשלה גם בתום פרק זמן זה, הכדור חוזר לנשיא המדינה, שיכול כעת להטיל על חבר כנסת אחר את מלאכת הקמת הממשלה. הפעם מוגבל הזמן ל-28 ימים, ללא אפשרות הארכה. אם גם חבר הכנסת הזה כושל במשימה, רשאים 61 חברי כנסת (בתוך 21 ימים) לבקש מהנשיא להטיל את התפקיד על חבר כנסת אחר. לרשות חבר כנסת זה עומדים 14 ימים ואם אף הוא לא הצליח, מוכרזות בחירות מוקדמות. יש לציין, עם זאת, שחוק היסוד גם מאפשר לכנסת להצביע (ברוב מוחלט של 61 לפחות) על פיזורה והליכה לבחירות מוקדמות תוך כדי תהליך הרכבת הממשלה. זה בדיוק מה שהתרחש בסוף חודש מאי 2019: לאחר שבנימין נתניהו, עליו הוטלה מלאכת הרכבת הממשלה, נכשל במשימתו הוא מנע את החזרת המנדט לנשיא המדינה כדי לסכל את הטלת התפקיד על בני גנץ, ובמקום זאת הצביעה הכנסת על פיזורה המוקדם ועל "בחירות חוזרות".
החוק מפרט אפוא שלושה סבבי הזדמנויות להקים ממשלה. אולם הניסיון מלמד שכמעט בכל המקרים חבר הכנסת הראשון עליו הוטלה הרכבת הממשלה הצליח במשימה. בהקשר זה ראוי לציין כמה חריגים בולטים:
- בשנת 1990, אחרי שממשלתו של יצחק שמיר נפלה בהצבעת אי-אמון, הטיל הנשיא חיים הרצוג את הרכבת הממשלה על שמעון פרס. המשא ומתן הקואליציוני נכשל, ופרס לא הצליח להציג ממשלה חדשה בפני הכנסת (במה שזכה לכינוי "התרגיל המסריח"). לאחר הכישלון הטיל הנשיא על שמיר את מלאכת ההרכבה, והוא הצליח לכונן ממשלת ימין צרה.
- בשנת 2008, אחרי שראש הממשלה אהוד אולמרט הגיש לנשיא המדינה פרס מכתב התפטרות, הוטל התפקיד להרכיב ממשלה חדשה על ציפי לבני, שנבחרה להחליף את אולמרט בתור יו"ר קדימה. לבני פתחה במשא ומתן קואליציוני שלא הצליח, מה שהביא להקדמת הבחירות לכנסת ה-18.
- לאחר הבחירות של אפריל 2019 הוטלה הרכבת הממשלה על בנימין נתניהו. הוא נכשל ויזם את פיזורה של הכנסת. גם בבחירות הבאות (ספטמבר 2019). נתניהו לא הצליח להרכיב ממשלה והנשיא הטיל את התפקיד על גנץ. גם הוא כשל במשימה, ומכיוון שלא נמצא מועמד שמסביבו התגבשו 61 ח"כים – הוקדמו הבחירות. לאחר בחירות 2021 הוטל התפקיד על נתניהו, שלא הצליח להרכיב ממשלה. בעקבות זאת, מינה הנשיא את לפיד, והוא הצליח במשימה וטווה את ממשלת השינוי שבראשה עמד ראשית נפתלי בנט.
פרק הזמן שאורך תהליך הרכבת הממשלה בישראל נע במהלך ההיסטוריה בין 20 ל-100 ימים. בהשוואה למדינות אחרות לא מדובר בהליך חריג באורכו. בלגיה היא השיאנית בתחום: לא פחות מ-541 ימים חלפו בין הבחירות שנערכו ביוני 2010 ועד שהושבעה סוף-סוף ממשלה חדשה בדצמבר 2011. בגרמניה, ״נשבר״ בבחירות 2017 "השיא הלאומי" במשך הזמן שנדרש להקים ממשלה. הקנצלרית אנגלה מרקל נזקקה ל-171 ימים כדי לכונן בסופו של דבר את ממשלתה הרביעית. בשוודיה, הביאו הבחירות ב-2018 לתוצאות לא החלטיות שהקשו על הקמת ממשלה. ארבעה חודשים וחצי נדרשו כדי להגיע להסכמה על ממשלה חדשה.
תרשים 1 מלמד כי תהליך הרכבת הממשלה בישראל בשני העשורים הראשונים למדינה היה ממושך יותר מאשר כיום (בעיקר בגלל שהתהליך לא הוגבל אז בזמן). ב-1955 חלפו לא פחות מ-100 ימים בין הבחירות לכנסת השלישית ועד השבעת הממשלה החדשה. ב-1961 עברו 79 ימים בין הבחירות לכנסת החמישית ועד השבעת הממשלה החדשה. לאחר מכן פרקי הזמן התקצרו באופן משמעותי, אך מאז שנת 2001 הם שוב התארכו.
תרשים 1: משך תהליך הרכבת ממשלה בישראל (בימים)
כיוון שהממשלה הנכנסת זקוקה לאמון הכנסת כל הממשלות בישראל היו ממשלות קואליציוניות. מספר הסיעות שנכללו בקואליציות שהוקמו לאחר בחירות נע במהלך השנים בטווח של בין 3 ל-9. השיאנית היא ממשלת האחדות שהוקמה ב-1984 וכללה, מלבד המערך והליכוד, עוד שבע סיעות: מפד"ל, ש"ס, אגודת ישראל, יחד, שינוי, מורשה ואומץ. בדומה, הקואליציה שתמכה ב"ממשלת השינוי" (2021) הורכבה משמונה סיעות: יש עתיד, ימינה, כחול לבן, ישראל ביתנו, מפלגת העבודה, תקווה חדשה, מרצ ורע"מ. לעומת זאת, הקואליציה שהקים יצחק רבין לאחר הבחירות של 1992 הורכבה משלוש סיעות בלבד: מפלגת העבודה, מרצ וש"ס.מדובר בסיעות, שבחלקן מורכבות מנציגים של יותר ממפלגה אחת. הקואליציה היוצאת, למשל, מנתה לכאורה ארבע סיעות, אך אחת מהן כללה נציגים משתי מפלגות (יהדות התורה – המורכבת מדגל התורה ומאגודת ישראל) ואחת נוספת נציגים משלוש מפלגות (הציונות הדתית – שהורכבה מהציונות הדתית, עוצמה יהודית, ונועם). אם נספור כמה מפלגות, ולא כמה סיעות, נכללו בקואליציות – הערכים המוצגים בלוח 1 יהיו גבוהים אף יותר, וגרעין השליטה של מפלגת ראש הממשלה (המוצג בלוח 1 להלן) יהיה חלש עוד יותר במידה ורשימתו מורכבת מכמה מפלגות.
לוח 1 מציג, מלבד את מספר הסיעות שנכללו בקואליציות מיד עם הרכבת הממשלה מאז 1992, גם את גרעין השליטה של סיעת השלטון, כלומר את משקלהּ היחסי של סיעת ראש הממשלה בתוך הקואליציה. כפי שניתן לראות, מאז 1992 הייתה סיעת השלטון כמעט תמיד בעמדת מיעוט בתוך הקואליציה – יוצאי הדופן היחידים היו ב-1992 ו-2003 (ב-2022 היו חברי סיעת השלטון בדיוק 50% מהקואליציה). הדבר נגזר מהיחלשות סיעות השלטון בשני העשורים האחרונים. אם בעבר עמדה מאחורי ראשי ממשלה סיעה גדולה של 40 ואפילו יותר מ-50 חברי כנסת, כיום המציאות רחוקה מכך. הפעם האחרונה שבה נהנה ראש ממשלה מסיעה גדולה לצדו הייתה ב-2003, כאשר הצעיד אריאל שרון את הליכוד להישג של 38 מנדטים. משמעותו של גרעין שליטה קטן היא ברורה: ראש ממשלה שמאחוריו סיעה חלשה נאלץ לתמרן בין יותר שותפות קואליציוניות ולשלם להן מחיר גבוה יותר, וכך גָּדֵל פוטנציאל המיקוח של השותפות ונפגמת במידה רבה היכולת למשול ולקיים קואליציה יציבה.
לוח 1: מאפייני הקואליציות שהוקמו לאחר בחירות, 2022-1992
| שנה | ראש הממשלה | מספר הסיעות בקואליציה | גודל הקואליציה | "גרעין השליטה" של סיעת ראה"מ |
| 1992 | רבין | 3 | 62 | 70% |
| 1996 | נתניהו | 6 | 66 | 49% |
| 1999 | ברק | 7 | 75 | 35% |
| 2001 | שרון | 7 | 78 | 24% |
| 2003 | שרון | 4 | 68 | 56% |
| 2006 | אולמרט | 4 | 67 | 43% |
| 2009 | נתניהו | 6 | 74 | 37% |
| 2013 | נתניהו | 4 | 68 | 46% |
| 2015 | נתניהו | 5 | 61 | 49% |
| 2020 | נתניהו | 7 | 73 | 49% |
| 2021 | בנט | 8 | 60 | 10% |
| 2022 | נתניהו | 6 | 64 | 50% |
* הנתונים נכונים ליום השבעת הממשלה ועד שבוע לאחר השבעתה (לעיתים צורפו סיעות ימים ספורים לאחר ההשבעה הרשמית). בעת השבעת הממשלה ה-37 כבר התפצלה רשימת הציונות הדתית לשלוש סיעות: הציונות הדתית (סמוטריץ'), עוצמה יהודית (בן-גביר) ונועם (אבי מעוז). לכן – מספר הסיעות שנכללו בקואליציה היה 6.
מחקרים השוואתיים שבחנו את הקצאת תפקידי השרים בממשלות קואליציוניות, הצביעו על עקרון היחסיוּת. לפי עיקרון זה, החלוקה משקפת את משקלה היחסי של כל שותפה בקואליציה. כלומר, שותפה גדולה תקבל תפקידי שרים רבים יותר משותפה קטנה. עקרון היחסיוּת מוכּר בעגה הפוליטית הישראלית בכינוי "מפתח מפלגתי", המבטא חלוקה לפי מפתח של שר אחד עבור כל X חברי כנסת. אם, למשל, ייקבע במסגרת המשא ומתן הקואליציוני שהמפתח יהיה שר אחד על כל 4 חברי כנסת, אז נוכל לצפות שלסיעה בת 12 חברי כנסת יוקצו 3 תפקידי שר, ולסיעה בת 8 חברי כנסת יוקצו 2 תפקידי שר. באופן טבעי ייתכנו חריגות מהמפתח. כך, מפלגה יכולה לוותר על תפקיד שר אחד בתמורה לקבלת משרד ביצועי בכיר. לחילופין, ניתן להגיע לאיזון גם באמצעות הקצאת משרות נוספות, כגון סגני שרים או ראשי ועדות פרלמנטריות חשובות. בישראל, נשמר בדרך כלל עקרון היחסיוּת באשר לשותפות הקואליציוניות, אולם מפלגת השלטון מקבלת מספר רב יותר של שרים ממשקלהּ היחסי בקואליציה.
מספר השרים בממשלות עלה במהלך השנים בצורה ניכרת (תרשים 2). בממשלה הראשונה, שהושבעה ב-1949, היו חברים 12 שרים בלבד. בכל הממשלות שכיהנו עד 1966 היו לכל היותר 18 שרים. עלייה ניכרת חלה במספר השרים בממשלה שהוקמה לאחר בחירות 1969, בעיקר עקב היותה ממשלה רחבה, שהיו חברות בה שתי הרשימות הגדולות – המערך וגח"ל. ממשלה זו, שכונתה "ממשלת ליכוד לאומי", כללה 24 שרים. גם ממשלות האחדות של שנות השמונים היו עתירות שרים.
תרשים 2: מספר השרים בממשלות ישראל שהורכבו לאחר בחירות
בשנת 2014 תוקן חוק יסוד הממשלה באופן שהגביל את מספר השרים ל-19 (כולל ראש הממשלה) לכל היותר. תיקון זה נועד למנוע מצב של ממשלה מנופחת ומסורבלת ואת הקמתם של משרדים ביצועיים שתועלתם מפוקפקת וגורמת לבזבוז כספי ציבור. מספר רב של שרים אף פוגע בתפקודה של הכנסת. ככל שיש יותר חברי כנסת המכהנים בממשלה, כך פוחת מספרם של חברי הכנסת הפנויים לעבודה הפרלמנטרית החשובה של חברוּת בוועדות ושל פיקוח על הרשות המבצעת.
בפועל, אחד מהצעדים הראשונים שעשתה הכנסת ה-20 מייד לאחר שנבחרה היה להשעות את המגבלה הזו. כך, הממשלה שהושבעה ב-14 במאי 2015 מנתה 21 שרים וממשלת נתניהו גנץ שהוקמה ב-2020 (וביטלה סופית את המגבלה על מספר השרים) שברה שיאים וכללה בהקמתה לא פחות מ-34 שרים.יש לציין שגם בחוק "הבחירה הישירה" שנכנס לתוקפו ב-1996 צוינה מגבלה דומה. לכן כללה הממשלה הראשונה של נתניהו 18 שרים בלבד. שלוש שנים מאוחר יותר, כשנבחר אהוד ברק לראשות הממשלה, ביטלה הכנסת את המגבלה, וכך יכול היה ברק למנות שרים רבים יותר לממשלתו.
סקירה זו עסקה בכללים ובמאפיינים של תהליך הרכבת הממשלה בישראל, החל מהטלת התפקיד על-ידי נשיא המדינה, דרך המשא ומתן הקואליציוני ועד לחלוקת התיקים בין השותפות בממשלה. הניסיון ההיסטורי מלמד כי לצד הכללים הפורמליים, להרכב הקואליציה וליחסי הכוחות בין מרכיביה יש השפעה רבה על התהליך. בפרט, סיעה קטנה יחסית של ראש הממשלה וריבוי שותפות קואליציוניות עשויים להקשות על ניהול המשא ומתן ועל תפקודה של הממשלה לאחר הקמתה. לפיכך, האתגר אינו מסתכם בהרכבת ממשלה שתזכה לאמון הכנסת, אלא גם בגיבוש קואליציה שתוכל לפעול ולממש את מדיניותה לאורך זמן.
