מה יכולה כנסת חדשה לעשות בינתיים?
כנסת ישראל, ארכיון | Photo by REUTERS
כן. הכנסת היא רשות עצמאית, וסמכויותיה אינן מותנות בהקמת ממשלה חדשה. מרגע כינוסה היא יכולה לפעול באופן עצמאי, גם ללא הסכמת הממשלה. העובדה שהממשלה היוצאת מכהנת כממשלת מעבר – ולכן כפופה למגבלות שונות – אינה משליכה על מרחב הפעולה של הכנסת. יתרה מזאת: מדובר בכנסת שקיבלה זה עתה מנדט מהציבור, ולכן יש לה גם לגיטימציה ציבורית מובהקת לפעול.
הכנסת החדשה פועלת בהתאם לסדרי העבודה בכנסת, המפורטים בחוק-יסוד: הכנסת, בחוק הכנסת, בתקנון הכנסת ובהנחיות שונות (כגון של הייעוץ המשפטי בכנסת).
נקדים ונדגיש כי הפעולות שיפורטו להלן, אשר ניתן להוציא אותן לפועל עוד בטרם הקמת ממשלה, כמו בחירת יו"ר כנסת חדש, הקמת ועדות מסוימות בכנסת וקידום ואישור חקיקה, וכן פיקוח של הכנסת על הממשלה בכלים שונים – אינן חורגות מסדרי העבודה המקובלים בכנסת, ויש להן תקדימים.
יו״ר הכנסת עומד בראש הכנסת, מנהל את ענייניה ומייצג אותה כלפי חוץ. הוא מופקד על ניהול ישיבות המליאה, שמירת הסדר וקיום התקנון, וממלא תפקיד מרכזי במיוחד בקביעת סדר היום ובניהול עבודת הכנסת, לצד סגניו (ביחד הם נקראים "נשיאות הכנסת").
תקנון הכנסת קובע שיש לבחור יו"ר חדש לכל המאוחר במועד שבו הכנסת מתכנסת לצורך כינון הממשלה, אך אין חובה להמתין עד אז. עד לבחירה ממשיך לכהן מכוח הרציפות היושב ראש היוצא, אם נבחר לכנסת החדשה – כפי שיקרה הפעם (אם לא – יכהן בתפקיד ותיק הח"כים שאינו שר, סגן שר או רה"מ).
התקדים החשוב לעניין זה נקבע בפרשת אדלשטיין במרץ 2020 (בג״ץ 2144/20). אז נפסק שיו"ר המכהן מכוח רציפות אינו רשאי לסכל את רצונם של רוב חברי הכנסת לבחור יו"ר חדש. דרישה של 61 חברי כנסת לקיים בחירה מחייבת אפוא לאפשר אותה בהקדם. ההיגיון פשוט: היו"ר היוצא מחזיק בתפקיד כ"פיקדון זמני" רק עד לבחירת יו"ר חדש. בפרט במצב שבו 61 ח"כים דורשים לבחור יו"ר חדש, שיקול הדעת שלו באשר לקביעת מועד הבחירה מוגבל במיוחד, הן משום שכל דחייה פירושה סיכול רצון הרוב בכנסת, הן משום שמדובר בעניין שנוגע לו אישית.
לגבי לוחות הזמנים: בפרשת אדלשטיין נקבע שבהינתן דרישה של 61 ח"כים, בחירת היו"ר צריכה להתבצע בהקדם האפשרי. בחלק מהכנסות הקודמות נבחר היו"ר כבר בישיבת הפתיחה של הכנסת, אפילו בלי דרישה כזו: כך קרה ב-14 מקרים מתוך 25 כנסות עד היום, לרבות בכנסות ה-20 וה-21 (2015, 2019א').
ההצבעה עצמה על בחירת היו"ר נעשית בהצבעה גלויה, ואין דרישה לתמיכת 61 ח״כים במועמד. כשיש כמה מועמדים, נבחר המועמד שקיבל את מספר התומכים הגדול ביותר. יש מספר תנאי כשירות שיכולים למנוע במקרים מסוימים מח"כ להתמנות ליו"ר, הנוגעים בעיקר להליכים פליליים, כתב אישום והרשעה.
הוועדה המסדרת היא שמארגנת את עבודת הכנסת בראשית כהונתה. חוק הכנסת מחייב לבחור אותה מוקדם ככל האפשר לאחר הבחירות, ואפשר לעשות זאת כבר ביום כינוס הכנסת – וכך אכן נעשה בחלק מהכנסות בעבר.
מליאת הכנסת מאשרת את הרכבה של הוועדה המסדרת, המשקף את גודלן היחסי של הסיעות; לכל סיעה בת ארבעה חברים לפחות מובטח נציג. בראש הוועדה עומד חבר כנסת מסיעתו של מי שהנשיא הטיל עליו להרכיב ממשלה – ואם לא עלה בידו להרכיב את הממשלה והנשיא מטיל את התפקיד על מישהו אחר, אז גם יו"ר הוועדה מתחלף (ללא שינוי בהרכב הוועדה עצמה).
אולי התפקיד החשוב ביותר של הוועדה המסדרת הוא להביא לכנסת הצעה בדבר הרכב הוועדות הקבועות – פעולה שגם תביא לסיום פעילותה, כי ועדת הכנסת תחליף אותה מיד לאחר מכן. אבל גם עד אז יש לה תפקידים חשובים.
בין השאר, הוועדה המסדרת רשאית ליזום הקמת ועדות זמניות ומיוחדות, להמליץ בפניהן על זהות יו"ר הוועדה ולהחליט על העברת הצעות חוק לוועדות אלה. היא גם ממלאת את תפקיד ועדת הכנסת בנוגע לסוגיות פרוצדוראליות, כמו המלצה בפני הכנסת על בחירת סגנים ליו"ר הכנסת והענקת פטור מחובת הנחה להצעות חוק פרטיות (ללא פטור כזה – יש בדרך כלל להמתין 45 יום בין הנחת ההצעה על שלחן הכנסת לבין הדיון בה), וגם מאשרת קביעת סדרי דיון מיוחדים במליאה (כולל הגבלת זמני הדיבור או ההסתייגויות שיובאו להצבעה לגבי הצעת חוק מסוימת, במטרה למנוע או לקצר פיליבסטרים). לעומת זאת, היא לא רשאית ליזום חקיקה או להכין חקיקה לקריאות במליאה.
ככלל, הוועדות הקבועות מוקמות כמקשה אחת, רק אחרי התגבשות קואליציה ואופוזיציה עם יחסי כוחות ברורים (אחרי בחירות 2019ב' הוקמה באופן חריג רק ועדת הכנסת, לצורך דיוני חסינות).
עד אז, יכולה הוועדה המסדרת להקים שתי ועדות זמניות – ועדה לענייני כספים וועדה לענייני חוץ וביטחון – כדי שיוכלו לקיים פיקוח פרלמנטרי ולטפל בעניינים שבסמכותן, גם בטרם הושלם מערך הוועדות הקבועות. כך, למשל, בראשית כהונת הכנסת ה־21, במאי 2019, הוקמו ועדות זמניות לכספים ולחוץ וביטחון, שבראשן עמדו משה גפני ואבי דיכטר, בהתאמה..
בנוסף, הוועדה המסדרת, כמו ועדת הכנסת בהמשך, יכולה להביא לאישור מליאת הכנסת הצעה להקמת ועדה מיוחדת ("לעניין מסוים", בלשון חוק-יסוד: הכנסת), הכוללת את תחומי פעילותה, סמכותה והרכבה של הוועדה.
ועדות מיוחדות מוקמות לצורך טיפול בהצעת חוק מסוימת (ר' להלן), או לצרכים אחרים כמו דיוני פיקוח על הממשלה, הכוללים למשל זימון פקידי ציבור ושמיעת מומחים מארגוני חברה אזרחית ומהציבור הרחב. במרץ 2020, למשל, בראשית כהונת הכנסת ה־23 ועוד לפני הקמת הממשלה, אישרה המליאה, לפי הצעת הוועדה המסדרת, הקמת ועדה מיוחדת לטיפול בנגיף הקורונה בראשות עפר שלח; ועדה מיוחדת להיערכות מערכת החינוך לשנת הלימודים הבאה ולחינוך המיוחד, בראשות ניצן הורוביץ; וועדה מיוחדת לענייני עבודה ורווחה.
כן, בהחלט. יש דוגמאות גם לחקיקה פרטית וגם לחקיקה ממשלתית שהתקבלו בכנסת לפני שהוקמה ממשלה. קידום ואישור הצעות חוק בתקופה זו מתבצע כמו בכל תקופה אחרת, אבל נדרשים לכך כמה "תנאים", כמו הקמת ועדות מתאימות של הכנסת (בעיקר מיוחדות) שידונו בחקיקה ויכינו אותה לקריאה במליאה. במקרה של הצעות חוק פרטיות נדרשת גם בחירת סגנים (לרוב זמניים) ליו"ר הכנסת – כי נדרש אישור של נשיאות הכנסת לצורך הנחת הצעות חוק פרטיות על שולחן הכנסת.
כך, מיד אחרי הבחירות לכנסת ה-25 אושרו הצעות חוק פרטיות שונות: תיקון מס' 51 לחוק הכנסת, שעסק בפיצול סיעות בכנסת; תיקון מס' 11 לחוק-יסוד: הממשלה, שעסק בתנאי כשירות של שרים ובאפשרות למנות שר נוסף במשרד; ותיקון מס' 37 לפקודת המשטרה, הידוע בשמו "חוק בן גביר", שהרחיב את סמכויות השר ביחס למשטרה. אחרי בחירות 2015 אושרה דווקא הצעת חוק ממשלתית (שכן סיעת השלטון היוצאת היא גם זו שעמדה בראש הממשלה הנכנסת): תיקון לחוק-יסוד: הממשלה, שהשעה את המגבלה על מספר השרים וסגני השרים, ואפשר מינוי שר ללא תיק. לאחר בחירות 2020 אושר תיקון לחוק-יסוד: משק המדינה, שעסק בהתמודדות תקציבית עם משבר הקורונה. אפשר לראות שחוקים אלו ביקשו להסדיר סוגיות שנדרשו מבחינה פוליטית לפני הרכבת ממשלה, או שנדרשו בשל סוגיות דחופות (כמו הקורונה). אך כמובן, אין זה אומר שחקיקה בנושאים אחרים אינה חוקית או לגיטימית.
חשוב להדגיש: באופן טבעי, הליכי חקיקה שמבקשים לקדם ולהשלים עוד לפני הקמת ממשלה הם מהירים יותר. לכן, כדי לשמור על הליך חקיקה תקין, יש להקפיד בין השאר על הנמקת הצורך בדחיפות, תשתית עובדתית מספקת להצעת החוק, מתן אפשרות ממשית להשתתפות אפקטיבית של חברי הכנסת, שמיעת הייעוץ המשפטי והגורמים המקצועיים, שקיפות ושיתוף הציבור, והליך הפתוח להשפעה על תוכן ההצעה. מעבר לכך, לצד תקינות ההליך, יש לתת את הדעת גם למאפייני החקיקה ולהשלכותיה, ובכלל זה לחשש מפני חקיקות פרסונליות, רטרואקטיביות ופגיעה בהסתמכות (מצב שבו אזרחים מבצעים פעולות מסוימות בהסתמך על מצב חוקי מסוים, ונפגעים בגלל שינוי החוק).
לא מעט. למשל – להגיש שאילתות לשרים המכהנים בממשלה היוצאת. שאילתות רגילות ודחופות נענות במליאה, ושאילתות ישירות נענות בכתב. שרי הממשלה היוצאת מחויבים להגיב לשאילתות.
אין צורך בממשלה חדשה או בוועדות קבועות גם כדי לקיים דיון ראשוני במליאה בהצעה לסדר היום, והממשלה היוצאת יכולה להשיב להצעה אם היא מעוניינת בכך. אם ההצעה מועברת לדיון בוועדה, הוועדה המסדרת ממלאת את תפקיד ועדת הכנסת ומחליטה לאיזו ועדה להעבירה. היעדר ועדה מתאימה עלול לעכב את המשך הטיפול, אך אינו מונע את עצם הדיון במליאה.
חשוב להדגיש: דווקא כאשר מדובר בממשלת מעבר הפועלת אחרי בחירות, יש הצדקה לפיקוח מוגבר של הכנסת עליה – ולו משום שהממשלה פועלת מכוח הרציפות יותר מאשר מכוח אמון הציבור.
אם הכנסת מתפזרת ונקבעות בחירות חדשות, הכנסת אמנם ממשיכה לכהן עד לכינוס הכנסת הבאה, אבל היקף ואופי פעילותה מצטמצמים מאוד. ראשית, כבר כאשר מוצו הניסיונות להרכיב ממשלה ונוצרה עילה לבחירות חוזרות, נדרשת זהירות מוגברת בקידום חקיקה שנויה במחלוקת. במקביל או מעט לאחר מכן, יוצאת הכנסת לפגרת בחירות של ממש. מועד הפגרה נקבע בידי יושב ראש הכנסת, לאחר התייעצות עם סגניו ובאישור ועדת הכנסת – או באישור הוועדה המסדרת, שמחליפה אותה בעניין זה.
בפגרת בחירות פעילות הכנסת מצטמצמת מאוד. לפי חוק הכנסת ותקנון הכנסת, הממשלה או לפחות 25 חברי כנסת יכולים לדרוש את כינוס המליאה. עם זאת, בכל הנוגע לדיונים על חוקים – אפשר לקיים אותם רק אם הממשלה מבקשת.
פעילות הוועדות בפגרה מוסדרת בתקנון ובנוהג. בפגרת בחירות נהוג להוסיף מנגנון של ״ועדת הסכמות״, ובה נציגי הקואליציה והאופוזיציה (או המחנות הפוליטיים, אם אין אופוזיציה וקואליציה של ממש), נציג/ה אחד/ת לכל מחנה. אישורה של ועדת ההסכמות נדרש לצורך קיום ישיבות בוועדות, בכפוף לחריגים שנקבעים.
באופן כללי, בתקופה זו נדרש ריסון מיוחד בחקיקה, והפעילות מתמקדת בעיקר בעניינים דחופים ובהצעות הזוכות להסכמה רחבה. גם בפועל, משנות ה-2000 ניכרת מגמה של ריסון ממשי וירידה בנפח החקיקה בתקופה של פגרת בחירות, והחוקים שמתקבלים – מתקבלים לרוב בהסכמה רחבה. דוגמה מובהקת הוא חוק נכסים של נספי השואה (השבה ליורשים והקדשה למטרות סיוע והנצחה) (תיקון מס׳ 5), התשפ״ב-2022, שהתקבל בהסכמה רחבה בפגרת הבחירות של הכנסת ה-24.
אשר לפיקוח של הכנסת על הממשלה: גם בפגרת בחירות נשמרים כלי פיקוח מסוימים. 25 חברי כנסת יכולים לדרוש כינוס מיוחד של המליאה לדיון בהצעות לסדר היום, ושאילתות ישירות יכולות להיענות בכתב. לעומת זאת, הפעילות השבועית הרגילה של הצעות לסדר היום ומענה לשאילתות במליאה אינה נמשכת כסדרה.
לבסוף, הכנסת יכולה גם לבחור בעלי תפקידים מסוימים שהגיע המועד לבחירתם. ביוני 2019 בחרה הכנסת במתניהו אנגלמן למבקר המדינה, אף שעדיין לא הוקמה ממשלה חדשה ואף שכבר התקבל חוק התפזרותה. על הכנסת ה-26 תוטל המשימה לבחור את מבקר המדינה החדש, וזאת לאחר ביטול הליך הבחירה שנערך ביוני 2026. למעשה, הכנסת היוצאת הייתה צריכה לעשות זאת בפגרת הבחירות (גם לפי חוות דעת של היועצת המשפטית לכנסת) – אבל כיוון שלא עשתה זאת, מוטלת המלאכה על הכנסת החדשה.
