בצל המלחמה: מצרפי התקציב, סדרי העדיפויות וההשלכות של עליית הנטל הביטחוני

במסמך זה אנחנו מנתחים את תקציב 2025 מול מגמות העבר, ובוחנים את השלכותיה האפשריות של ההוצאה הביטחונית המתוכננת על ההוצאה האזרחית ועל השירותים לאזרחים.

חשוב להבהיר כי המחקר נכתב עוד בטרם נפתחה המלחמה באיראן, ביוני 2025, ויש להתייחס לממצאיו בהתאם.

מאז פרוץ מלחמת "חרבות ברזל" באוקטובר 2023 חל שינוי ניכר בסדרי העדיפויות התקציביים. בניגוד למגמה ב-20 השנים האחרונות, תקציבי הביטחון והריבית עלו במידה רבה: תקציב הביטחון נטו עלה מ-3.9 אחוזי תוצר ב-2019 ל-5.2 אחוזי תוצר ב-2025, ותשלומי הריבית עלו במידה מתונה גם כן, וצפויים להמשיך לעלות בשנים הקרובות. ההוצאה האזרחית נטו, אף שמשקלה בתוצר לא השתנה (20.4%), השתנתה בהרכבה: משקל השירותים החברתיים ירד, ובמקומו התווספו רזרבות מלחמה, תשתיות חירום ותקציבי מנהלת תקומה. הוצאות אלו מכבידות על המערכות הציבוריות, שצריכות להמשיך במשימותיהן הרגילות במקביל למתן מענה לצורכי המלחמה. בד בבד, בתקציב 2025 מתוכנן גירעון בשיעור של 4.9%, והוא צפוי ככל הנראה להעלות את יחס החוב–תוצר למעל 68%, רמתו בשנת 2024. נוסף על כך, רכיבים שונים בהוצאה הפכו מגזריים יותר, עקב תקצוב שירותים שאינם משרתים את כלל הציבור, למשל בתוספות לבסיס התקציב עבור החינוך החרדי, סבסוד גאוגרפי של תחבורה ציבורית והטיית המדיניות (המזיקה ממילא) של מתן ההנחות בקרקע לטובת הגרלה לרכישת דירות בהנחה לטובת לציבור החרדי.

בהסתכלות לעשור הקרוב, אנו מנתחים שני תרחישים, המניחים כי הממשלה תעמוד בכללים הפיסקליים שאליהם התחייבה ותקיים את המלצות הוועדה לבחינת תקציב הביטחון ובניין הכוח, בראשות פרופ' יעקב נגל (ועדת נגל): עמידה במגבלת ההוצאה בלבד, או עמידה במגבלת ההוצאה והגירעון כאחד. בשני התרחישים ההוצאה האזרחית צונחת. ההוצאה האזרחית בתרחישים אלו תצטמצם ב-4–5.5 נקודות אחוז תוצר עד 2034, ובמונחים ריאליים לנפש — תישחק בעד 14%. תרחישים אלו, אף שאינם סבירים, ממחישים את המשמעות של האילוצים הפיסקליים הקיימים, את האיום שמציבים המשך ההתנהלות התקציבית הרגילה והעלייה הניכרת בתקציב הביטחון על השירותים הציבוריים ועל פוטנציאל הצמיחה, וכפועל יוצא מכך את החשיבות העצומה שיש לסדר העדיפויות התקציבי של הממשלה.

לנוכח הסיכונים הללו אנו מציעים תוואי חלופי: העלאת נטל המס בהדרגה לרמה של נטל המס החציוני במדינות ה-OECD, לצד ביטול הגרלות להנחות בקרקע, פטורים בלתי יעילים וקיצוץ תקציבים מגזריים המעכבים צמיחה. מהלך זה יאפשר לממן את תוספת ההוצאות על הביטחון ועל הריבית, לייצב את הגירעון על 2.5 אחוזי תוצר בטווח הבינוני, כך שיפחית את יחס החוב בהדרגה ל-65.5% עד 2034, ולהעלות במתינות את ההוצאה האזרחית ל-36.7 אחוזי תוצר. רמה זו של הוצאה אזרחית היא נמוכה בהשוואה בינלאומית, אך היא תאפשר להערכתנו השקעה נדרשת בתשתיות, צמצום פערים בחינוך, חיזוק ההשכלה הגבוהה והמחקר הישראלי ומשיכת עובדים טובים יותר למגזר הציבורי. שינויים אלו יסייעו לשמור על הביטחון הסוציאלי, על הצמיחה ועל רמת החיים בישראל.

אנו מעריכים כי בלי העלאת מיסים שתרחיב את בסיס המס, שחרור כלל ההוצאה, שינוי סדר העדיפויות של הוצאות הממשלה כך שיוגדלו התקציבים התומכים בעליית הפריון ויצומצמו אלה הפוגעים בתמריצים להשתלבות כלכלית, וייצוב החוב הממשלתי ואחר כך הפחתתו בקצב איטי יותר ממה שנגזר ממגבלת הגירעון — איכות השירותים הציבוריים תתדרדר עוד וייפגעו מנועי הצמיחה. הבחירה בין שינוי סדרי העדיפויות ותוואי התקציב, עוד היום, לבין המשך התנהלות תקציבית הדוחה את ההתמודדות עם אתגרים קשים לשלב שבו אי־אפשר יהיה עוד להתעלם מהם, היא שתעצב את רווחתם של אזרחי ישראל, את פוטנציאל הצמיחה ואת היציבות הכלכלית של מדינת ישראל בעתיד הקרוב.