צמיחה ארוכת טווח בישראל: אתגרים ומציאות | טיוטה

עיקרים – תקציר מנהלים וכיווני מדיניות מומלצים¹

ההתמודדות הכלכלית עם השלכות מלחמת "חרבות ברזל" דורשת לאזן בין שלושה יעדים שונים: 1. מתן מענה לצורכי הביטחון (וההוצאות הגדלות בעקבותיהם); 2. הצורך לייצב, ובהמשך להפחית, את יחס החוב לתוצר, שעלה בתקופת המלחמה; 3. הפניית משאבים תקציביים לביצוע ההשקעות הנדרשות כדי לתמוך בצמיחת המשק לאורך זמן.

להקצאת המשאבים במשולש זה קשר הדוק לרמת החיים בישראל: המפתח לצמצום הפער בתוצר לנפש של ישראל מול המדינות המפותחות הוא סגירת פער הפריון לעובד מולן, מה שדורש, בין היתר, השקעות ניכרות בהון פיסי ואנושי. השפעותיה הכלכליות של מלחמת "חרבות ברזל" צפויות להכביד על תהליך זה. בעקבות המלחמה מוקצים כוח אדם רב ומשאבים תקציביים גדולים מאשר בעבר למתן מענה לצורכי הביטחון, ורמה גבוהה זו צפויה להימשך בשנים הבאות. הקצאה זו כבר מתבטאת בצמצום המשאבים הזמינים להשקעה ממשלתית במנועי צמיחה אזרחיים, בעליית מיסים ובגידול בתשלומי הריבית על החוב. יחס החוב לתוצר עלה מתחילת המלחמה בכ־8 נקודות אחוז, בעיקר בשל הוצאות זמניות למימון שלבי הלחימה העצימה, והצורך להפחיתו כדי לבנות מחדש את המרווח הפיסקלי מהווה גורם מרסן להיקף המשאבים הזמינים להשקעות. הגירעון המבני של הממשלה, שמוערך בכ־3.6% תוצר, לאחר ההתאמות הפיסקליות הניכרות שבוצעו בתקציב ,2025 עדיין גבוה מהרמה הנדרשת להפחתת יחס החוב לתוצר, ונדרש תוואי מדיניות רב־שנתי ברור וישים להפחתתו.

מעבר לסוגיות הקצאת המשאבים בין היעדים המתחרים, פוטנציאל הצמיחה של המשק מאותגר גם בשל עליית פרמיית הסיכון בעקבות המלחמה. זו אמנם דעכה במידה רבה בהתאם להתפתחויות הביטחוניות ולהתאמות הפיסקליות של הממשלה, אך היא עדיין גבוהה בשיעור ניכר מרמתה טרם המלחמה ופועלת כגורם שעלול לרסן את ההשקעות במשק. נוסף לכל אלה, המשק הישראלי פועל בסביבה כלכלית עולמית המתאפיינת בחוסר וודאות, בשל מדיניות בין לאומית המקדמת תהליכים של דה־גלובליזציה.

קצב הצמיחה של התוצר לנפש בישראל היה צפוי לרדת בהדרגה בעשורים הקרובים, עוד לפני שנלקחות בחשבון השפעות המלחמה: מקצב שנתי ממוצע של כ־1.9% בעשור האחרון ל־1.0% 1.3% בשנים 2031 עד ,2050 ולפחות מ־1% אחר כך. זאת בעיקר בשל השפעתם ארוכת הטווח של שני ערוצים:

• התפתחויות דמוגרפיות: האטה בקצב גידול האוכלוסייה בגילי העבודה, גידול בחלקן של אוכלוסיות הממעטות להשתתף בשוק העבודה, ועלייה ביחס התלות.
• דעיכת מנועי צמיחה משמעותיים: מיצוי עיקר הגידול בהשתתפות נשים בכוח העבודה והגעה לרמות גבוהות של שיעורי ההשכלה.

חלקו הראשון של המסמך שלהלן מתייחס לסיבות לירידה הצפויה בקצב הצמיחה ולשינוים בהן בעקבות המלחמה. בחלקו השני אנו דנים בבעיות יסוד בהן מתאפיין המשק הישראלי, המתבטאות ברמת התוצר לנפש, הנמוכה בהשוואה בין לאומית. פריון העבודה בישראל, גורם מפתח לסגירת פער הפריון, נמוך בהשוואה למדינות מפותחות אחרות ובפרט נמוך ביחס לקבוצת מדינות מפותחות הדומות לישראל בגודלן ובכך שצמיחתן מתבססת על הון אנושי. בין הגורמים המשפיעים על כך ניתן למנות את מיומנויות היסוד הנמוכות של האוכלוסייה, מלאי ההון הציבורי הנמוך, וההשקעה בתשתיות פיזיות שאינה מספיקה כדי להגדיל כנדרש את מלאי ההון לנוכח גידול האוכלוסייה המהיר. בנתוני המשק בולטת גם שונות גדולה בשיעורי התעסוקה, המיומנויות ופריון העבודה בין קבוצות האוכלוסייה — שחלקה משקפת גורמי יסוד שאינם כלכליים, והם מקשים על מיצוי פוטנציאל הצמיחה של המשק.

ההתמודדות עם האתגרים לצמיחת המשק הישראלי דורשת מדיניות התומכת בצמיחה בת קיימא ומכלילה. יישום מדיניות ממוקדת בתחומי החינוך וההון האנושי, שתגדיל את היצע כוח האדם האיכותי; השקעה בתשתיות שנחוצות לפעילות שוטפת של משק מודרני; צמצום התמריצים לאי־השתתפות בשוק העבודה ותמיכה בתעסוקה איכותית יכולים למתן את השפעת הגורמים שצפויים להאט את קצב הצמיחה. מדיניות ממשלתית שתפחית את אי־הוודאות המוסדית, הרגולטורית והכלכלית תתרום גם היא לסביבה התומכת בעסקים ובהשקעות במשק, ותעודד חדשנות ופעילות עסקית. בפרט חשוב שהממשלה תדאג לקיום התשתיות הפיסיות, האנושיות והרגולטוריות הדרושות להתאמת המשק בכלל, ומגזר ההייטק בפרט, להשפעות הפוטנציאליות של הבינה המלאכותית (AI) ולתחרות הגלובלית על כוח אדם איכותי, אימוץ ופיתוח טכנולוגיה.

אחד מגורמי אי־הוודאות במשק הוא עליית החוב הציבורי בתקופת המלחמה, שמלווה גם בהערכה שהוצאות הביטחון יישארו לאורך זמן גבוהות מאשר טרם המלחמה. התפתחות זו מצמצמת את המרווח הפיסקלי שעומד לרשות הממשלה כדי למתן זעזועים עתידיים במשק. כדי ליצור מרווח פיסקלי מחודש לנוכח הסיכונים והאתגרים המבניים שהמשק נמצא בפניהם חשוב לאמץ תוואי מדיניות ברור וישים להפחתתו לאורך זמן של יחס החוב לתוצר, תוך מתן מענה לצורכי הביטחון שגדלו. הגברת יציבות הסביבה הכלכלית הפנימית באופן זה נחוצה לשם ביסוס סביבה התומכת בהקמת והרחבת עסקים, השקעות פיננסיות ופעילות חברות בין לאומיות במשק הישראלי. צד אילוצים אלה חשוב שהממשלה תצביע על המקורות שיאפשרו את ההוצאות הנדרשות לתמיכה בצמיחה בת־קיימא של המשק — על ידי הפחתת הוצאות שאינן תומכות צמיחה והגדלת הכנסות הממשלה. לאור הקשחת האילוצים התקציביים, כאמור, גדלה החשיבות של יישום מהלכים מבניים תומכי צמיחה שעלותם התקציבית נמוכה.

על רקע השפעות המלחמה ובעיות היסוד של המשק אנו ממליצים על כיווני הפעולה הבאים:²

• לגזור צורכי תכנון פיסי ותקצוב ארוכי טווח על סמך מיפוי צרכי התחבורה והתשתיות האחרות (הנגזרים גם מצורכי הדיור ומהדמוגרפיה) לעשורים הבאים. במסגרת זאת, יש להמשיך להגדיל את ההשקעה בתשתיות תחבורה ציבורית, תוך מיקוד בפרויקטים בעלי תשואה משקית גבוהה, במטרה לצמצם (או לפחות לא להרחיב) את הפער בהיקפה ואיכותה לעומת המדינות המפותחות.
• לפעול לשפר את מערכת החינוך על כל רבדיה. במסגרת זאת יש לפעול לשיפור איכות צוותי ההוראה בכלל שכבות הגיל באמצעות העלאת דרישות הסף במוסדות ההכשרה, שיפור מוסדות ההכשרה והעברתם לפיקוח הות"ת. לפעול למשיכה ושימור כוח אדם איכותי במערכת החינוך בין היתר על ידי המשך צמצום פערי השכר בין מורים מתחילים וותיקים.³ למהלכים אלה תהיה עלות תקציבית ניכרת, וכדי שזו תהיה אפקטיבית חשוב לוודא גם שניתן למנף את המהלכים לשינויים מהותיים בהתנהלות מערכת החינוך ולהטמעת טכנולוגיות שיכולות לשדרג את יכולות המערכת.
• למקד את פעילות הממשלה לשיפור מסגרות החינוך (שיפור איכות המסגרות, בינוי והבטחת נגישות כלכלית לחינוך איכותי) בשכבות סוציו־אקונומיות נמוכות, שהישגיהן בתחום ההון האנושי נמוכים במיוחד בהשוואה בין־לאומית.
• להגדיל את ההעדפה המתקנת בשעות הלימוד בחברה הערבית ולהקדיש חלק ניכר מתוספת השעות במגזר הערבי לקידום לימודי השפה העברית. לפעול להסרת חסמים לבניית גני ילדים ובתי ספר חדשים ביישובים ערביים ובפרט בדואים.
• להגביר לימוד מקצועות רלוונטיים לשוק העבודה בחינוך החרדי, בין היתר על ידי הרחבת הזרם הממלכתי־חרדי, לצד תיקון המצב הנוכחי, שבו ניתן מימון ציבורי גדול, ואף מתרחב, למוסדות שאינם מלמדים לימודי ליבה.
• לצמצם תכניות המתמרצות באמצעות תקציבים ממשלתיים אי־השתתפות בתעסוקה.
• לפתח ולהרחיב מערכות הכשרה שיספקו מענה מיטבי (בעיקר) לנשים ולגברים חרדים וערבים שכבר הגיעו לגילי עבודה ומעוניינים בהכשרה לצורך תעסוקה.
• לאור התארכות חיי העבודה, לקדם הקמה ולתמוך בקיומן של מסגרות למידה לאורך החיים לכלל האוכלוסייה, ככלי לשיפור מיומנויות בסיסיות ומיומנויות בשוק העבודה.

ככלל, המגבלות שנוספו במשק בגין השפעות המלחמה מצביעות על הצורך להגביר את המיקוד בצעדים שעלותם התקציבית נמוכה יותר. חלקם הגדול של צעדים אלה מוכרים זה מכבר אך לא בוצע בעבר.

*******

1 מרבית הניתוחים, הדעות והעמדות המובאים במסמך מבוססים על פרסומי מדיניות ודוחות קודמים של בנק ישראל. ככל שישנן עמדות או דעות שלא נלקחו מפרסומים קודמים, הן של הכותבים ואינן מייצגות בהכרח את אלו של בנק ישראל.

2 ראו פרסומים קודמים של בנק ישראל בנושא: דוח מיוחד של חטיבת המחקר: העלאת רמת החיים בישראל באמצעות הגדלת פריון העבודה (אוגוסט 2019); תוכנית בנק ישראל להאצת הצמיחה במשק: ארבעה צירי פעולה אסטרטגיים מומלצים לממשלה ומסגרת פיסקלית למימונם (יוני 2021); תוכנית בנק ישראל להאצת הצמיחה במשק: צירי פעולה אסטרטגיים מומלצים לממשלה (ינואר 2023).

3 נושא זה טופל חלקית בהסכם השכר עם הסתדרות המורים שנחתם בסוף 2022.