נתיבי הקריירה של ראשי הרשויות: הרקע הפוליטי והתעסוקתי של ראשי הרשויות המקומיות בישראל

ראשי הרשויות המקומיות בישראל ממלאים תפקיד מרכזי בניהול חיי היומיום של התושבים, ותפקידם כולל סמכויות בתחומים חשובים כמו חינוך, רווחה, תשתיות, פיתוח כלכלי, תכנון ובנייה. תפקיד ראש הרשות דורש שילוב של יכולות ניהוליות, מנהיגות, הבנה פוליטית ויכולת גיוס משאבים, והוא נחשב אחד מתפקידי המפתח בשירות הציבורי בישראל. בדרך כלל נבחרים מועמדים לתפקיד ראש הרשות לאחר קריירה ציבורית ותעסוקתית משמעותית. במחקר זה אנו מבקשים לבחון את נתיבי הקריירה של ראשי הרשויות המקומיות בישראל, ובעיקר את הרקע התעסוקתי והפוליטי שלהם, בטרם נבחרו לעמוד בראש הרשות.

בחינת נתיבי הקריירה — הפוליטיים והתעסוקתיים — של מנהיגים פוליטיים בכלל ושל נבחרי ציבור בשלטון המקומי בפרט חשובה מכמה סיבות:

ראשית, למאפיינים מקצועיים ואישיים עשויה להיות השפעה על סיכוייהם של מועמדים להיבחר לתפקיד ציבורי (Cotta & Best, 2000; Eulau & Prewitt, 1973; Norris & Lovenduski, 1995). אם נמצא שלמועמדים בעלי מאפיינים ספציפיים (דוגמת רקע תעסוקתי מסוים) יש סיכוי גבוה יותר להיבחר לתפקיד פוליטי מסוים, הדבר יכול ללמד על תפיסות הציבור לגבי הקשר שבין מאפיינים אלו לאופן שבו מנהיגים פוליטיים מקבלים החלטות ומעצבים מדיניות ולגבי הכישורים הראויים למי שמכהן בתפקידי הנהגה. לדוגמה, בשני העשורים האחרונים חל בישראל גידול ניכר בשיעור חברי הכנסת שהיו בעברם אנשי תקשורת, ויש בהם אף לא מעט שכיהנו כראשי מפלגות (Lev-On & Mann, 2018). תופעה זו יכולה ללמד על שינוי במעמדם של אנשי התקשורת בקרב הציבור ועל החשיבות המיוחסת לרקע תעסוקתי זה בהקשר של התפקיד הפוליטי.

שנית, בחינת נתיבי הקריירה יכולה לשמש לעיתים קרובות מדד לאיכותם של מנהיגים פוליטיים ולרמת הכשירות שהם מביאים עימם לתפקיד (Dal Bó & Finan, 2018; De Paola & Scoppa, 2011; Norris & Lovenduski, 1995). כך למשל מעניין לבחון באיזו מידה יש לראשי הרשויות רקע קודם — פוליטי או תעסוקתי — בעבודת הרשויות המקומיות.

שלישית, נתיבי הקריירה של נבחרי ציבור עשויים להשפיע על תפקודם ועל עיצוב מדיניות הרשות (זינמן, 2015; Carreri & Payson, 2021). כך למשל, ייתכן שראשי רשויות שעסקו בעבר בתחום החינוך ייחסו חשיבות רבה יותר לתחום זה במסגרת תפקידם, ואף ישקיעו משאבים רבים יותר בתחום זה.

בעוד שקיים מחקר בישראל על נתיבי הקריירה של חברי הכנסת (למשל בריכטה, 1972 ; קניג, (Lev-On & Mann, 2018 ;2018, ומתנהל אף שיח ציבורי ותקשורתי בנושא, אין כמעט עיסוק בנתיבי הקריירה של ראשי הרשויות ואף לא במאפיינים הדמוגרפיים שלהם (מלבד העיסוק במגדר בכלל ובשיעורן הנמוך של ראשות רשויות בפרט). למיטב ידיעתנו, העבודה היחידה שבמסגרתה נאספו באופן שיטתי נתונים על נתיבי הקריירה של ראשי הרשויות בישראל היא עבודת מוסמך שכתב לפני כעשור ירון זינמן, ועסקה בקשר בין הרקע התעסוקתי של ראשי הרשויות לבין ניהול תהליכי הבראה ברשות המקומית (זינמן, 2015). עבודה זו התייחסה למדגם חלקי של 71 ראשי רשויות (28%), והיא בחנה רק היבטים כלליים מאוד בנתיבי הקריירה של ראשי הרשויות.

מטרתו של מחקר זה היא להשלים את הפער המחקרי בנושא, בהתבסס על ניתוח של נתיבי הקריירה של כמעט כל ראשי הרשויות המקומיות בישראל ובהתייחס להיבטים נרחבים ומגוונים. פרק 1 בוחן את הרקע של ראשי השלטון המקומי בישראל בעבודת הרשויות, הן בהיבט הפוליטי כחברי מועצה והן בהיבט התעסוקתי כדרג מקצועי. פרק 2 ממשיך את הדיון ברקע הפוליטי של ראשי הרשויות, ובוחן כמה מהם כיהנו בעבר בכנסת. פרק 3 עוסק ברקע התעסוקתי של ראשי הרשויות באופן נרחב, על בסיס ניתוח של שלושה מגזרי עבודה — הציבורי, הפרטי והשלישי — ושל מגוון משלחי יד וענפים כלכליים. פרק 4 סוקר את מספר הקדנציות הקודמות של ראשי הרשויות בתפקידם, ולבסוף פרק 5 מציג את הגיל שבו נבחרים ראשי רשויות לראשונה לתפקיד.

המחקר עומד גם על ההבדלים בין נתיבי הקריירה של ראשי הרשויות בסוגים שונים של רשויות מקומיות, ומתמקד בהבדל שבין רשויות יהודיות לרשויות ערביות,¹ ובין המעמד המוניציפלי של הרשויות (עירייה, מועצה מקומית או מועצה אזורית). כיוון שמרבית הרשויות הערביות הן מועצות מקומיות, ניתוח הרשויות לפי מעמד מוניציפלי מִשווה בין הרשויות היהודיות בלבד. באשר למגדר, המספר המועט של נשים המכהנות בישראל בתפקיד ראש הרשות (16 נשים, 6%, כולן ברשויות יהודיות)² מקשה עלינו להסיק מסקנות, אך בכל זאת נתייחס בקצרה גם לממצאים בדבר נשים בתפקיד ראשות רשויות.

* תודתנו נתונה להוד שמיר מתוכנית המתמחים של אוניברסיטת תל אביב על הסיוע בגיבוש מסד הנתונים על הרקע התעסוקתי של ראשי הרשויות המקומיות. ברצוננו להודות גם לעופר קניג, אסף שפירא, ריטה גולשטיין–גלפרין ודנה בלאנדר שעברו על המחקר והעירו הערות שסייעו לנו לשפר אותו.

*******

1 בעניין הגדרת הרשויות, במחקר זה "רשות ערבית" היא רשות שמרבית תושביה ערבים (שתי הרשויות הצ'רקסיות הוגדרו כרשויות ערביות, הגם שתושביהן אינם דוברי ערבית). בכל הרשויות הללו שיעור הערבים עולה על 97.5%. לעומת זאת, בכל הרשויות שבהן חיים יהודים וערבים יחדיו, שיעור הערבים אינו עולה על 40%, ולכן לצורך הפשטות הן מוגדרות כאן "רשויות יהודיות". בסך הכול יש 85 רשויות ערביות ו–170 רשויות יהודיות.

2 על נושא ייצוג הנשים בשלטון המקומי ישראל, ראו יקיר ואחרים, 2024 . בקרוב יתפרסם ספר מאמרים בהוצאת המכון הישראלי לדמוקרטיה על הבחירות לרשויות המקומיות, שבו יתפרסם מאמר עדכני ומקיף יותר. ראו יקיר ופינקלשטיין, בדפוס.

מחקר זה מתמקד בבחינת נתיבי הקריירה של ראשי הרשויות שנבחרו בבחירות המקומיות שנערכו ב־2024, שהם למעשה ראשי הרשויות המכהנים כיום.¹ בחנו את 242 הרשויות שבהן נערכו בחירות בפברואר 2024 וכן עוד 12 רשויות בדרום ובצפון, שבהן נדחו הבחירות לנובמבר 2024 ולפברואר 2025 בעקבות מלחמת חרבות ברזל. כללנו גם את מועצה אזורית יואב שבה נערכו בחירות במאי 2023 (בשל התפטרות ראש הרשות), ולכן לא נערכו בה בחירות בפברואר 2024. בסך הכול המידע מתייחס ל־255 ראשי רשויות מקומיות, שהם כל ראשי הרשויות הנבחרים המכהנים כיום בישראל.²

המידע על הרקע הפוליטי של ראשי הרשויות כחברי מועצה (סעיף 1.1), וכן המידע על מספר הקדנציות הקודמות (פרק 4) והגיל (פרק 5) של ראשי הרשויות, מבוסס על נתונים מינהליים שנאספו מפרסומים רשמיים על תוצאות הבחירות המקומיות במהלך השנים. הנתונים נאספו בידי חוקרי המכון הישראלי לדמוקרטיה לצורך יצירת מאגר מידע ששימש עבור מחקרים אחרים שנערכו במכון על תוצאות הבחירות המקומיות,³ והם שימשו אותנו כאמור גם במחקר זה. כיוון שמדובר במידע רשמי הרי שהוא מתייחס לכלל 255 ראשי הרשויות הנבחרים.

לעומת זאת, אין מידע רשמי על הרקע התעסוקתי של ראשי הרשויות, ולכן הנתונים בעניין זה מבוססים על מידע שאספנו לצורך מחקר זה. במסגרת איסוף הנתונים בדקנו תחילה את ערכי ויקיפדיה של ראשי הרשויות, ולאחר מכן עבור מי שלא היה לגביו מידע או שהמידע היה חסר, השלמנו את הפרטים באמצעות מידע הזמין באינטרנט, בעיקר בתקשורת המקומית. פנינו בדוא"ל גם לכמה עשרות רשויות מקומיות שהמידע על ראש הרשות שלהן היה חסר, אך אף לא אחת השיבה לפנייתנו. בסך הכול גובש מסד נתונים מפורט על הרקע התעסוקתי של 235 מבין 255 ראשי רשויות המכהנים (92%). 20 ראשי הרשויות שאין מידע על הרקע התעסוקתי שלהם הם כולם ראשי רשויות ערביות, ורובן רשויות קטנות. המידע שנאסף מתייחס לרקע התעסוקתי של ראשי הרשויות כאנשים בוגרים (לאחר גיל 18) ואינו כולל רקע מקצועי התנדבותי, אלא רק עבודה בשכר.

*******

1 לקראת סוף העבודה על מחקר זה הפסיקו לכהן שלושה ראשי רשויות: יצחק קשת, ראש עיריית חריש, הושעה מתפקידו בשל כתב אישום שהוגש נגדו; חוסיין אל–הייב, ראש המועצה המקומית טובא–זנגרייה הושעה מתפקידו גם כן בגלל כתב אישום; עלי סאלם, ראש עיריית נצרת הודח מתפקידו בעקבות הקמת ועדה ממונה לרשות על ידי משרד הפנים. נוסף על כך, בספטמבר 2025 פסק בית המשפט המחוזי בחיפה כי בשל ליקויים שנמצאו בהליך הבחירות לראשות עיריית עכו, הבחירות יבוטלו ויתקיימו בחירות חדשות בתוך 90 יום, עם זאת נדחתה הבקשה להורות על העברתו המיידית של ראש העירייה מכהונתו.

2 בצד אלו מכהנים גם ארבעה ראשי רשויות שלא נבחרו לתפקידם, אלא מונו בידי שר הפנים: שני ראשי ועדות ממונות של מועצות מקומיות שהוקמו בשנים האחרונות )שער שומרון וצור הדסה( ושני ראשי מועצות מקומיות תעשייתיות.

3 בקרוב יֵצא לאור ספר בהוצאת המכון הישראלי לדמוקרטיה המאגד מאמרים שנכתבו בעניין זה. ראו יקיר ופינקלשטיין, בדפוס.