פרלמנט | גליון 18

ממשלות אחדות לאומית בישראל ובעולם

בהיסטוריה הפוליטית של מדינות בעלות שלטון קואליציוני יש דוגמאות רבות לקואליציות לאומיות רחבות. בדרך כלל ממשלות אחדות לאומיות היו ממשלות של קונסנזוס, שקמו לנוכח משברי ביטחון או כלכלה חריפים במיוחד. ממשלת אחדות (או "קואליציה גדולה") היא סוג מיוחד של ממשלה קואליציונית בעלת בסיס רחב ביותר. קואליציה זו מאופיינת בכך שהיא מקיפה את כל המפלגות הגדולות והחשובות בפרלמנט. מצבי משבר הם תנאי חשוב ליצירת המוטיבציה להקמת ממשלת אחדות, אך לא תנאי מספיק, שכן עצם היווצרותה של מציאות פוליטית מיוחדת היא זרז חשוב בנכונות המפלגות להשתתף בה. ממשלת האחדות יוצרת בסיס של סולידריות ומספקת למערכת הפוליטית "פסק זמן" המאפשר קבלת הכרעות המצויות בתחום הקונסנזוס הלאומי.
לעצם קיומה של קואליציה גדולה במשטר פרלמנטרי קואליציוני עשויות להיות השלכות שונות של המערכת הפוליטית. הממשלה מגדילה את עצמתה שכן היא נשענת על קואליציה רחבה, והאופוזיציה הפרלמנטרית הופכת לקטנה במיוחד ולנטולת עצמה. מצב שכזה מנטרל את האחריות הפרלמנטרית, והרשות המחוקקת נתפסת בעיני הרשות המבצעת - שמפקיעה את נקודת המשען של הדיון הפרלנטרי ואת התעשייה הפרלמנטרית - כ"חתומת גומי". מנגד, עצם קיומה של תמיכה רחבה בקואליציה מחליש את הצורך במשמעת קואליציונית נוקשה, מה שעשוי לאפשר לחברי קואליציה לפעול בשיתוף עם חברי אופוזיציה באופן שלא היה מתאפשר אילו היו יחסי האופוזיציה והקואליציה מאוזנים יותר. מאפיין נוסף הנגזר מעצם קיומה של "קואליציה גדולה" היא שבעוד ההסכמה הקואליציונית הרחבה מספקת משענת יציבה לנקיטת צעדים חריפים בשעת משבר, מנגד היא עלולה ליצור קיבעון בפעולת הממשלה, משום שחילוקי דעות בין השותפות לקואליציה בעניינים מהותיים אחרים מנטרלים את יכולת ההכרעה של המערכת הפוליטית.
יתר מכך, עצם קיומה של "קואליציה גדולה" אינו עולה בקנה אחד עם רכיבים מהותיים בדמוקרטיה, כמו תחרותיות, חופש הבחירה בין חלופות אידיאולוגיות ומדיניות, מערך האיזונים והבלמים בין הרשות המבצעת לרשות המחוקקת וזהותן העצמאית של המפלגות.

בתקופת מלחמת העולם השנייה קמו במדינות שונות באירופה קואליציות לאומיות כדי להתמודד עם משבר המלחמה. המפורסמת שבהן הייתה קואליציית המלחמה של צ'רצ'יל בבריטניה, שאיחדה כמעט את כל הפוליטיקאים ונהנתה מתמיכתו של כלל הציבור הבריטי. ייחודה של ממשלת אחדות זו היה שהיא הוקמה במדינה שאינה מורגלת בממשלות קואליציוניות.

בשוויץ מתקיימת קואליציה רחבה שמשתתפות בה ארבע המפלגות הגדולות באופן מתמיד וקבוע מאז 1959. חלוקת המושבים בממשלה בין השותפות נעשית לפי נוסחת יחס קבועה. בראשות הממשלה יושב יו"ר מועצת השרים, המתחלף מדי שנה בשנה. כידוע, בשוויץ נהוגה דמוקרטיה ישירה, שבה האזרחים מכריעים באמצעות משאלי עם בנושאים מהותיים. מכאן ש"הקואליציה הגדולה" אינה מוקמת כמענה למשברים פוליטיים אלא באה לשקף את אופיה הפלורליסטי של המדינה.
בין השנים 1966-1945 התקיימה באוסטריה "קואליציה גדולה" שכללה את שתי המפלגות הגדולות. תכלית הקמתה הייתה לשקם את אוסטריה ממאורעות מלחמת העולם. בשנת 1987 קמה מחדש הקואליציה הגדולה כדי להשיג לגיטימציה לצעדים כלכליים וחברתיים לא פופולריים. קואליציה זו חודשה לאחר הבחירות ב-1990 וב-1994.

בגרמניה המערבית התקיימה "קואליציה גדולה" בשנים 1969-1966, תכליתה הייתה להשיב את האמון בשגשוגה הכלכלי של גרמניה לנוכח המשבר שפקד אותה. הקואליציה הגדולה הורכבה משתי המפלגות הגדולות, הנוצרים-דמוקרטים (CDU/CSU) והסוציאל-דמוקרטים (SPD). מעניין לציין שאיחוד גרמניה, למרות שהיה מקור למשברים רבים, לא סיפק עילה מספקת ליצירת "קואליציה גדולה", שכן כוחם ומעמדם של המפלגה הנוצרית-דמוקרטית ושל העומד בראשה, הקנצלר הלמוט קוהל, נותרו בעינם.

קואליציות רחבות נוספות קמו במענה למשברים יוצאי דופן גם בבלגיה, באיסלנד, באיטליה, בהולנד וביוון.

מאז כינונה של מדינת ישראל כיהנו בה שלוש ממשלות אחדות. באופן עקרוני, ממשלות האחדות התאפיינו מחד גיסא בכושר היגוי גבוה מול משברים לאומיים, ומאידך גיסא, נעדרו כושר היגוי בנושאים שמחוץ לתחום הקונסנזוס הלאומי. במהלך שנות השמונים קמו בישראל שתי ממשלות אחדות כתוצאה ממבוי סתום במערכת הפוליטית ולאו דווקא על רקע משבר לאומי. ממשלות האחדות הללו נולדו מתוך היעדר קונסנזוס, ולא על רקע של קונסנזוס.

1. ממשלת הליכוד הלאומי
ערב מלחמת ששת הימים הוקמה ממשלת ליכוד לאומי כדי להתמודד עם מצב שנתפס כסכנה קיומית למדינת ישראל. הייתה זו מעין הרחבה אד הוק של הממשלה הקיימת. לאחר בחירות 1969 המשיכה ממשלת האחדות לתפקד כממשלה קואליציונית לכל דבר במשך כשנה, עד תום מלחמת ההתשה.

2. ממשלת האחדות הלאומית של 1984
הוקמה על רקע התיקו הפרלמנטרי בין שני הגושים לאחר הבחירות. כדי להבטיח את קיומה של ממשלת האחדות אומצו הסדרים אד-הוקים ייחודיים כמו קבינט פנימי פריטטי, בו קיימת זכות וטו הדדית, ורוטציה במשרת ראש הממשלה. הישגיה הבולטים של ממשלת האחדות היו הקטנת שיעור האינפלציה והוצאת צה"ל מלבנון.

3. ממשלת האחדות לאחר בחירות 1988
היא תוצאה של החיפוש הקואליציוני אחר ה'רע במיעוטו'. ההקצנה בציבור הישראלי, כפי שהצטיירה מתוצאות הבחירות, עוררה גל של תמיכה ציבורית בהקמת ממשלת אחדות לאומית. בניגוד לקודמתה, ממשלה זו לא הייתה ממשלת רוטציה, וככזאת היא כיהנה שנתיים וב-1990 התפרקה בעקבות "התרגיל המסריח"; לאחריה הוקמה ממשלה צרה בראשות הליכוד.

סוגיית ממשלת האחדות שבה ועולה בשיח הפוליטי והציבורי בישראל. ניתן לזהות שלוש עמדות עיקריות בשיח: עמדה הקוראת להקים ממשלת אחדות לאומית לשם השגת יעדים לאומיים (למשל קידום תהליך השלום, מלחמה בטרור). מן הקוטב השני נשמעת עמדה השוללת כל יזמה להקמת ממשלת אחדות לאומית. בתווך ניתן לזהות עמדה שלישית, המסייגת את הקמת ממשלת האחדות ומייחדת אותה כאופציה לשעת חירום לאומית בלבד.

* דני קורן, זמן באפור - ממשלות האחדות הלאומית 1990-1984, תל-אביב: הוצאת זמורה ביתן, 1994.

* Asher Arian, Michal Shamir (Eds.), The Elections in Israel - 1988. Boulder: Westview Press, 1990.

* Elazar D.J. and Sadler S., Israel's Odd Couple - The 1984 Knesset Elections and The Nationsl Unity Government. Detroit: Wayne State University Press, 1990.