תקציר נייר עמדה: "חקיקה פרטית"

בשנים האחרונות נרשם גידול ניכר במספר הצעות החוק הפרטיות המונחות על שולחן הכנסת והמאושרות על-ידה. בכנסות האחרונות הגיע חלקה של החקיקה הפרטית לכדי מחצית מן החקיקה. הגידול במספר הצעות החוק הפרטיות המוגשות ומאושרות משפיע מאוד על המתחולל בזירה הפוליטית, הכלכלית והחברתית כמו גם על היכולת למשול. נייר עמדה זה בוחן את הסיבות להתרחבות ממדי החקיקה הפרטית, עומד על השלכותיה והשפעותיה ומביא סדרה של המלצות להתמודדות עם קשיי המשילות המתעוררים.

סוגיית החקיקה הפרטית, ובראשה החקיקה הפרטית נלווית התקציב, עומדת בחודשים האחרונים במרכזו של דיון ציבורי ומקצועי. רבים מחפשים דרכים להתמודד עם השלכותיה השליליות של התופעה מבלי לגרום לפגיעה במעמד הכנסת ובתפקודה. תהליך אישור התקציב לשנת 2002 נתקל בקשיים בשל מחלוקת סביב אישורן של הצעות חוק פרטיות שעלותן התקציבית גבוהה. הן הכנסת הן הממשלה ניסו לאחרונה למצוא דרכים להתמודד עם סוגיית החקיקה הפרטית הממשלה - על-ידי ביטולה או הקפאתה באמצעות חוק ההסדרים, והכנסת - בניסיונות להציע הצעות חוק אשר יגבילו את יזמות החקיקה הפרטית המכבידה על התקציב.

לאחרונה אושר בכנסת תיקון לחוק יסוד: משק המדינה (הוראת שעה), המגביל חקיקה פרטית נלווית תקציב. לפי התיקון לחוק יידרש רוב של לפחות 50 חברי כנסת בקריאה ראשונה, שנייה ושלישית, כדי לאשר הצעת חוק פרטית שעלותה יותר מחמישה מיליון שקל בשנה. החוק התקבל כהוראת שעה למשך שנה אחת. החוק שהועבר אמור לעמוד בפרץ החקיקה הפרטית הכרוכה בתקציב ולסייע בשמירת מסגרת תקציב המדינה. התיקון לחוק הוא בבחינת "אצבע בסכר", שאמורה למנוע את האפשרות שהצעות חוק פרטיות הכרוכות בעלות תקציבית משמעותית, שאינן זוכות לתמיכה רחבה, יאושרו בכנסת. הגבלה זו משקפת ניסיון נקודתי להתמודד עם ההשלכות הבעייתיות שעלולות להיות לחקיקה פרטית לא-מרוסנת. בנייר העמדה נבחן את הצעות החוק הפרטיות בהקשר המוסדי הרחב, וננסה להציע רפורמה מקיפה יותר מאשר התיקון שהתקבל לחוק.

נקודת המוצא של הדיון היא שריבוי הצעות חוק פרטיות, בעיקר אלה הכרוכות בעלות תקציבית, הוא תסמין המעיד על חולשות מוסדיות של המערכת הפוליטית בכלל ועל משבר ביחסי הרשות המחוקקת והרשות המבצעת בפרט. שורשיה של החולשה המוסדית טמונים, בין השאר, באי התאמה בין השינויים וההתפתחויות שחלו בחברה הישראלית בעשורים האחרונים לבין ההתמודדות המוסדית עם שינויים אלה. הפער שנפער בין החברה לבין מוסדות השלטון גרר בעקבותיו משבר משילות שהוא בעל השלכות מרחיקות לכת על החברה, הכלכלה והפוליטיקה בישראל.

המחברים בוחנים בנייר העמדה את סוגיית הצעות החוק הפרטיות כדוגמה לתופעה המשקפת את החולשות המוסדיות של המערכת הפוליטית. הם מנסים לזהות דרכים לחיזוק תפקודם של חברי הכנסת כמחוקקים פרטיים ותפקודו של הפרלמנט כגוף מחוקק, מתוך הכרה בחשיבותה ובתרומתה של החקיקה הפרטית הנעשית תוך הפעלת שיקול דעת ואחריות ציבורית.

נייר העמדה מציג ממד השוואתי על-ידי בחינת מנגנוני החקיקה הפרטית ומאפייניה בכמה דמוקרטיות מערביות, ודן בשאלה האם הסדרת מעורבותם של חברי הפרלמנט בתהליך החקיקה והשפעה אפקטיבית שלהם עליה, בעיקר בפן התקציבי, עשויות לעדן ולרסן תופעות של חקיקה פופוליסטית.

בפרק הראשון מוצג מקומו של הפרלמנט במתח שבין משילות לבין ייצוגיות, שהוא אחד הפרדוקסים המרכזיים של הדמוקרטיה. הפרק השני בוחן במבט השוואתי את הזיקה שבין גורמים חיצוניים ופנימיים במערכת הפוליטית לבין מידת ההשפעה שיש לפרלמנטים על עיצוב המדיניות הציבורית. המחברים לומדים לאור ניסיונן של דמוקרטיות אחרות על האמצעים והמנגנונים המסדירים את יחסי הרשות המחוקקת והרשות המבצעת, אשר מקרינים על אופייה והיקפה של פעולת החקיקה של הפרלמנט. בפרק השלישי נבחן המקרה הישראלי, תוך הצגת נתונים לגבי הנפח והתוכן של החקיקה הפרטית והממשלתית בכנסות השונות. הנתונים מוסברים כביטוי של משבר משילות. מוצג ניתוח של הגורמים החיצוניים והפנימיים שהשפיעו על השינויים שחלו באופייה של עבודת הכנסת בתחום החקיקה. הפרק הרביעי מוקדש לדיון בסוגיית החקיקה הפרטית נלווית התקציב, וכולל הצעות לרפורמה בתהליך התקצוב. בסיכום, המחברים מתווים כמה המלצות שביסודן ההנחה כי שיתוף פעולה פורה בין הרשות המבצעת לבין הרשות המחוקקת יטיב הן עם זו הן עם זו, יתרום לחקיקה אחראית יותר המכוונת לטובת האינטרס הציבורי ויסייע למיתון המתחים הגואים בין רשויות השלטון.

דנה בלאנדר, ערן קליין, בהנחיית דוד נחמיאס, חקיקה פרטית, נייר עמדה מס' 32, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2002.