בנק ישראל: סמכות ואחריות

בשני העשורים האחרונים, מדינות רבות שינו את חוקי הבנק המרכזי שלהן. המניע המרכזי לשינויים היה שאיפה להשגת יציבות מחירים באמצעות מיסוד עצמאות גבוהה יותר לבנק המרכזי. הרחבת העצמאות החוקית של הבנקים המרכזיים באמצעות שינויים בחקיקה הפכה לגישה המוסכמת ומספר גדול של מדינות שינו את חוקי הבנק המרכזי שלהן (בנייר העמדה סקירה בינלאומית משווה). השינויים השכיחים לחוקי הבנקים המרכזיים הם הגדרת יציבות מחירים כיעד ראשי והענקת סמכויות רחבות יותר בהפעלת כלי המדיניות המוניטארית. הצהרת יעדים כמותיים לאינפלציה מהווה גם היא מדיניות רצויה המאפשרת התאמת ציפיות הציבור ודיווחיות.

הסדרים מוסדיים כשלעצמם אינם יכולים להבטיח תוצאות מעשיות רצויות או למנוע תוצאות שליליות עקב השפעות תרבויות, פוליטיות ומידה מסוימת ובלתי נמנעת של אי-וודאות. יחד עם זאת, ההנחה המרכזית בנייר העמדה היא שקיימת הקצאת סמכויות ואחריות במגזר הממשלתי שיכולה לקדם משילות דמוקרטית ולהביא בממוצע למספר רב יותר של תוצאות חיוביות מאשר שליליות.

בנק ישראל - עיקרי ההמלצות

הקמת מועצה למדיניות כלכלית: על הממשלה לעצב את המדיניות הכלכלית ואת יעדי האינפלציה שיוצבו בפני בנק ישראל. כדי שהממשלה תוכל לעצב באופן מושכל את מדיניותה הכלכלית מומלץ להקים מועצה למדיניות כלכלית במשרד ראש הממשלה שתתווה את המדיניות הכלכלית הלאומית, מתוך ראייה מערכתית רחבה וארוכת טווח. במסגרת עיצוב המדיניות הכלכלית, תמליץ המועצה בין היתר על יעד האינפלציה הרצוי למשק ואישור הממשלה יהפוך את התוכנית למחייבת. במידה שהממשלה תחליט לסטות מהתוכנית יהיה עליה לעשות זאת באופן פומבי ומנומק. מוצע שבמועצה יכהנו ראש הממשלה (כיו"ר), שר האוצר, שני שרים (אחד לנושאים חברתיים) ושלושה אנשי מקצוע בלתי תלויים מתחום הכלכלה לקופה מקבילה לזה של הממשלה. לדיוניה של המועצה יוזמן נגיד בנק ישראל באופן שוטף.

קביעת יציבות מחירים כיעד ראשי של בנק ישראל: כחלק מן המגמה הקיימת להרחיב את עצמאות הבנקים המרכזיים, מתחזקת הנטייה לקבוע את יציבות המחירים כיעד עיקרי של בנקים מרכזיים. הסיבה המרכזית לכך היא שקביעת יעד עיקרי יוצרת בהירות ומחויבות חד-משמעית ומאפשרת דיווחיות ביצועית. לכן, מומלץ לקבוע את המטרה של השגת יציבות מחירים כמטרה עיקרית בחוק בנק ישראל. הבנק יידרש להתחשב ביעדים האחרים רק במידה שהתחשבות זו אינה עומדת בניגוד בולט להשגת יעד יציבות המחירים בטווח הארוך. כמו כן, מומלץ לאמץ בחוק הגדרה כמותית כאמצעי לקביעת טווח האינפלציה. כיום מחויב בנק ישראל למספר יעדים מבלי שהחוק קובע סדרי עדיפויות בין היעדים.

המלצות בנוגע למינוי הנגיד ותקופת כהונתו: עפ"י חוק בנק ישראל נגיד הבנק מתמנה ע"י נשיא המדינה בהתאם להמלצת הממשלה. מוצע שמינוי הנגיד יחייב את אישורה של הכנסת. משך כהונת הנגיד יהיה 5 שנים וניתן יהיה להאריך את המינוי ב- 3 שנים נוספות. מבחינת תפקידי הנגיד, הרי שבראש ובראשונה הנגיד ינהל את הבנק. בנוסף הוא יחווה את דעתו בנוגע למדיניות המוניטארית ובנוגע לנושאים כלכליים אחרים בעת שיוזמן להופיע בפני המועצה למדיניות כלכלית. יש לבטל את פונקצית היועץ הכלכלי לממשלה המסורה היום לנגיד בחוק.

הקמת מועצה מוניטרית בבנק ישראל: קיימות בבנק ישראל מועצה מייעצת, וגם וועדה מייעצת, אך תפקידן הוא ייעוצי בלבד וההחלטות הסופיות נעשות על ידי הנגיד לבדו, באופן שחושף אותו לחיצי ביקורת ומעמידו תחת לחציים אישיים ופוליטיים. מומלץ להקים מועצה מוניטרית לעיצוב מדיניות הבנק להשגת היעדים שהוצבו לו ע"י הממשלה. בנוסף, המועצה המוניטארית תסייע לנגיד בניהול השוטף של הבנק. להחלטות המתקבלות על ידי מועצה מקצועית תיוחס מידה רבה יותר של אמינות ולגיטימציה ציבורית ותפחית לחצים פוליטיים ואינטרסנטיים. מוצע שבמועצה יכהנו נגיד הבנק (יו"ר) שני המשנים לנגיד, וארבעה חברים אחרים שימונו על ידי הממשלה. ארבעת חברי המועצה האחרונים יהיו אנשי מקצוע בלתי תלויים מתחום הכלכלה. משך כהונתה של המועצה המוניטארית יהיה 5 שנים, כך שלא תיווצר חפיפה עם מחזור הבחירות.

הרחבת העצמאות האינסטרומנטלית של בנק ישראל: באופן כללי ככל שפוליטיקאים מוגבלים יותר בהשפעתם על תפקוד הבנק המרכזי וככול שיש לבנק יותר עצמאות בבחירת כלי המדיניות המוניטרית כך הבנק עצמאי יותר. היבטים נוספים של עצמאות הבנק המרכזי כוללים את דרכי המינוי, הפיטורין, ומשך הכהונה של הנגיד ושל חברי המועצה המוניטארית. כמו כן, מושפעת עצמאות הבנק ממידת איתנותו וזכותו לעמוד על דעתו במחלוקות עם הממשלה באשר למדיניות הבנק, וכן ממידת מעורבות הבנק בקביעת יעדי האינפלציה. כיום, רמת העצמאות של בנק ישראל בינונית: הבנק מחויב למספר יעדים באותה דרגת מחויבות, העצמאות האינסטרומנטלית של הבנק מוגבלת, משולש היחסים "ממשלה-אוצר-בנק ישראל" איננו מוסדר כהלכה ולוקה בחוסר דיווחיות. מומלץ לתגבר את עצמאותו האינסטרומנטלית של הבנק ע"י קביעת יציבות מחירים כיעד ראשי ועיגון העצמאות האינסטרומנטלית בחוק. ההמלצות בנוגע למועצה למדיניות כלכלית ולמועצה המוניטארית מכוונות אף הן להשגת רמה גבוהה יותר של עצמאות תוך הדגשת דיווחיות ושקיפות.

חיזוק הדיווחיות הביצועית, הניהולית והפסקלית של בנק ישראל: על כל אחד מן הגופים לדווח על פעולותיו ולנמק את החלטותיו. כך למשל, יידע הציבור כי לבנק ישראל עצמאות בכלים המוניטאריים שהוא מפעיל, אבל פעולותיו מכוונות להשגת יעד שהוחלט ע"י הממשלה (ובהמלצת המועצה למדיניות כלכלית). בכך תוגבל האפשרות להסבת אחריות מהממשלה לבנק ותימנע האפשרות של התחמקות הממשלה מאחריות. במידה שביטוי מרכזי של עצמאות הבנק הוא החתירה אחר יעד אינפלציה מוגדר ובהיר, הרי שייקל לממש את עקרון הדיווחיות הביצועית. כמו כן, הקמת מועצה מוניטארית תחזק את הדיווחיות הניהולית והפיסקאלית.

הגברת השקיפות: השקיפות בתהליכי קבלת ההחלטות בבנק תושג באמצעות דיווח עקבי, בהיר ופומבי של ההחלטות; באמצעות הגדרה ברורה של תחומי סמכות ואחריות של מקבלי ההחלטות; הנהגת חובת ניהול פרוטוקולים ופרסומם לציבור; והגברת שיתוף הפעולה בין גופי הממשל בתחומי המידע. יש לעגן תהליך קבלת החלטות והצבעה שקוף לציבור; הגדרה ברורה של תחומי עיסוק, תכנון ודיון; ניהול פרוטוקולים ופתיחתם לעיון פומבי.