סקירה

פיטורי שרים בממשלות ישראל

| מאת:

במהלך השנים חוזקה סמכותם של ראשי ממשלות להעביר שֹרים מתפקידם. אולם אין זה אומר כי הם עושים זאת בנפש חפצה. מי פיטר הכי הרבה שרים ומתי? בסקירה של ד"ר עופר קניג

פיטוריהם של לפיד ולבני ב-2014 התבצעו כאשר כבר היה ברור כמעט לחלוטין שהממשלה ה-33 הגיעה לקיצה ופנינו לבחירות. במובן זה, אין להם משמעות פוליטית כבדה והמהלך דומה לשליפת כרטיס אדום בזמן פציעות, כאשר תוצאת המשחק כבר ברורה. ובכל זאת, זהו היה המקרה הראשון מזה עשור בו משתמש ראש הממשלה בסמכותו לפטר שרים מהממשלה.
מאמר זה ממפּה את העילות שבגינן פוטרו שֹרים בעבר ומראה כי ברוב המקרים נגע הדבר להפרת עקרון האחריות המשותפת. האם גם הפעם?

ניתן לחלק את העילות השונות לפיטורי שֹר לשני אשכולות. האשכול הראשון נוגע להדחת שֹר מהממשלה על רקע של פעולות או התבטאויות המהוות הפרת עקרון האחריות המשותפת. על פי עקרון זה, העומד ביסוד המשטר הפרלמנטרי, חברי ממשלה רשאים להביע את דעתם ואף להצביע נגד הצעה או מדיניות שמועלת על-ידי ראש הממשלה במסגרת מליאת הממשלה. אבל מרגע שהתקבלה בממשלה החלטה, הם חייבים להתיישר איתה. כלומר, אם החלטה מסויימת התקבלה ברוב במליאת הממשלה והיא מועברת להצבעה בכנסת אזי השֹרים, גם אלה שהתנגדו לה, חיייבים לתמוך בה. אם הם חשים כי מצפונם אינו מאפשר להם לעמוד מאחורי ההחלטה – מן הראוי שיתפטרו. אם הם לא עושים זאת, מצופה מראש הממשלה לפטר אותם. לפי פרשנות מרחיבה של האחריות המשותפת, על שֹרים גם להפגין "לויאליות" לממשלה באופן כללי. כלומר, מספיק שיצאו בפומבי בדברים נגד מדיניות הממשלה בה הם חברים, או נושאים דברים שניתן לפרשם כהבעת ביקורת חריפה נגד ראש הממשלה, כדי לספק לראש הממשלה עילה להדיח אותם מתפקידם. כך, למשל: האם התבטאות כמו זו של שֹר הכלכלה נפתלי בנט, לפיה "ממשלה המסתתרת מאחורי בטונדות – אין לה זכות קיום", לא הייתה צריכה אף היא לגרור עימה פיטורים? התשובה לכך אינה חד משמעית. מחד גיסא, ניתן לטעון כי בדמוקרטיה פרלמנטרית תקינה שֹר שהתבטא בצורה כה חריפה נגד הממשלה בה הוא חבר, מן הראוי שלא ימשיך לכהן בה. בתרבות פוליטית מתוקנת שֹר כזה היה מתפטר מיוזמתו, ואם נמנע מכך, ראוי היה שראש הממשלה יראה לו את הדלת החוצה. מאידך גיסא, לראשי ממשלה גם אינטרס מובהק לשמור על יציבות ממשלתם ולא לנענע את הסירה הקואליציונית. לכן, לעיתים יעדיפו ראשי ממשלה להבליג ולא להשתמש בסמכות הפיטורים שלהם במקרים של שֹר המדבר סרה בממשלה. בכל מקרה, אין ספק שבדמוקרטיה הישראלית, חלה בשני העשורים האחרונים שחיקה בתפיסת האחריות המשותפת וראשי ממשלה גילו הססנות רבה לפטר שֹרים שהתבטאו נחרצות נגד הממשלה. שחיקה זו הגיעה דווקא אחרי תהליך ממושך בו חוזקו סמכויותיהם הפורמליות של ראשי ממשלה לפטר שֹרים.

אשכול שני מאגדת בתוכו עילות אחרות: פיטורי שֹר על רקע שערורייה אישית שהוא מעורב בה; כתוצאה מנשיאתו באחריות על מדיניות שגוייה של משרדו; בשל חילוקי דיעות מהותיים עם מדיניות ראש הממשלה או בגלל קונפליקט עם ראש הממשלה שמביא למשבר אמון אישי ביניהם. את פיטוריהם של לבני ולפיד יהיה נכון לסווג כפיטורים על רקע משבר אמון אישי עם ראש הממשלה. הוא מזכיר, אם אכן יש יסוד להאשמות כי חתרו תחת נתניהו בניסיון להקים ממשלה חלופית, את פיטוריו של שמעון פרס ב-1990, במסגרת המהלך שזכה לכינוי "התרגיל המסריח".

עד שנת 1962 לא הייתה לראשי ממשלה סמכות פורמלית לפטר שֹרים. שֹרים יכלו להפר את האחריות המשותפת בלי שראש הממשלה יכול היה להענישם. כתוצאה, נקטו ראשי ממשלה בפתרון הלא-מאד אלגנטי של התפטרות והקמת ממשלה חדשה ללא השֹרים הסוררים. כך, ב-1955, לאחר שארבעת שֹרי הציונים הכלליים נמנעו בהצבעת אי אמון בממשלה, הגיש ראש הממשלה משה שרת את התפטרותו והקים בתוך 24 שעות ממשלה חדשה בעלת הרכב זהה למעט אותם שֹרים. ארבע שנים לאחר מכן היו אלה שֹרי מפ"ם שהפרו את האחריות המשותפת. ראש הממשלה דוד בן גוריון לא היסס, הגיש את התפטרותו והרכיב ממשלה חדשה בלעדיהם. במקרים מוקדמים אלה השּרים אמנם נענשו והודחו מהממשלה, אך הצורך בהתפטרותה של כל הממשלה על-מנת לאכוף את האחריות המשותפת נתפס כמנגנון עקום ובלתי יעיל. כתוצאה, תיקנה הכנסת ב-1962 את חוק המעבר (חוק יסוד: הממשלה נחקק רק שש שנים לאחר מכן) באופן שהסמיך את ראש הממשלה מפורשות לפטר שֹר שהצביע בכנסת נגד החלטת ממשלה או נמנע בהצבעה. בהסתמך על סעיף זה פיטר בדצמבר 1976 ראש הממשלה יצחק רבין את שֹרי המפד"ל, לאחר ששניים מהם לא תמכו בהצבעת אי אמון בממשלה. לפי אותה סמכות פיטר ב-2002 ראש הממשלה אריאל שרון את ארבעת שֹרי ש"ס על רקע הצבעתם בכנסת נגד תכנית החרום הכלכלית שאושרה בממשלה. השֹרים שבו לתפקידם כשבועיים לאחר מכן. שנתיים מאוחר יותר פיטר שרון את חמשת שֹרי שינוי עקב הצבעתם נגד הצעת התקציב ואת השֹר עוזי לנדאו שהצביע בכנסת נגד תכנית ההתנתקות שאושרה בממשלה.

עד 1981 החוק היה אילם באשר להדחת שֹרים על רקע עילות אחרות. ראשי ממשלה לא יכלו לפטר שֹר בגלל שנקשרה בשמו שערורייה, בגלל תפקוד לקוי או נשיאה באחריות לנעשה במשרדו או בגלל משבר אמון אישי. בשנה זו תוקן חוק יסוד: הממשלה באופן שהסמיך מפורשות את ראש הממשלה לפטר שֹר. סעיף 22ב לחוק היסוד קובע: "ראש הממשלה רשאי, לאחר שהודיע לממשלה על כוונתו לעשות כן, להעביר שֹר מכהונתו". לשון החוק אינה מפרטת עילות ובכך מעניקה בידי ראשי ממשלה מרחב פעולה ניכר בפיטורי שֹרים.

המקרה הראשון של פיטורי שר מסיבות השונות מהפרת האחריות המשותפת התרחש ב-1990. לראש הממשלה יצחק שמיר נודע כי שֹר האוצר שלו, שמעון פרס, נוקט מהלכים לכינונה של ממשלה חלופית. התנהגות לא לויאלית זו הביא לפיטוריו של פרס, מהלך שגרר עד מהרה את התפטרותם של שאר שֹרי המערך והיווה את המהלך הפותח של התרגיל המסריח. כמעט עשור לאחר מכן, פיטר ראש הממשלה נתניהו את שֹר הביטחון שלו יצחק מרדכי מטעמים דומים של חוסר לויאליות. בשבועות שקדמו לפיטוריו, מרדכי הפגין קו ביקורתי כלפי ראש הממשלה, שקל את עתידו בליכוד ואף הרהר בפומבי על הצטרפות למפלגת המרכז המתגבשת. נתניהו ראה בהתנהגות זו כבלתי נסבלת ופיטר אותו.

לוח 1. רשימת השֹרים שפוטרו מהממשלה

שנה ראש הממשלה השרים המפוטרים סיעה עילת הפיטורים
1976 יצחק רבין יוסף בורג, זבולון המר, יצחק רפאל מפד"ל הפרת האחריות המשותפת
1990 יצחק שמיר שמעון פרס מערך חוסר לויאליות
1999 בנימין נתניהו יצחק מרדכי ליכוד חוסר לויאליות
2002 אריאל שרון שלמה בניזרי, נסים דהן, אלי ישי, אלי סויסה ש"ס הפרת האחריות המשותפת
2004 אריאל שרון אביגדור ליברמן, בני אֵלון איחוד לאומי-ישראל ביתנו חילוקי דיעות מדיניים
2004 אריאל שרון יוסף פריצקי שינוי שערוריה פוליטית
2004 אריאל שרון עוזי לנדאו ליכוד הפרת האחריות המשותפת
2004 אריאל שרון יוסף לפיד, אברהם פורז, אילן שלגי, מודי זנדברג, ויקטור בריילובסקי שינוי הפרת האחריות המשותפת
2014 בנימין נתניהו ציפי לבני, יאיר לפיד התנועה, יש עתיד חוסר לויאליות (?)
2019 בנימין נתניהו נפתלי בנט, איילת שקד לא היו חברי כנסת בזמן הפיטורים חוסר לויאליות (?)

ראש הממשלה שעשה את השימוש הנרחב ביותר בסמכות הפיטורים היה אריאל שרון. חוץ מהמקרים שכבר צויינו לעיל הוא פיטר במהלך 2004 עוד שלושה שֹרים מממשלתו. במקרה אחד פוטר יוסף פריצקי (שינוי) על פי בקשת חברי סיעתו, על רקע שערורייה פוליטית-מפלגתית בה היה מעורב. במקרה שני, פוטרו השֹרים אביגדור ליברמן ובני אלון. פיטורים אלה עוררו מחלוקת רבה היות והם התרחשו ימים ספורים טרם הצבעה גורלית במליאת הממשלה בנוגע לתכנית ההתנתקות מעזה. שרון העריך כי הצעתו לא תזכה לרוב בהרכב הנוכחי של הממשלה, ופיטר את שני השֹרים כדי להבטיח רוב. מהלך זה – פיטורי שֹרים לצורך השגת רוב במליאת הממשלה – זכה לביקורות נוקבות ואף הביא לעתירה לבג"צ שביקשה לפסול את הפיטורים. בית המשפט דחה את העתירות, וקבע כי לראש הממשלה יש סמכות לפטר שֹר בשל עמדותיו המדיניות וכי שיקולים פוליטיים אינם פסולים בבוא ראש ממשלה לפטר שֹרים. בכך הרחיב בית המשפט עוד יותר את הסמכות הרחבה של ראשי ממשלה לפטר את חברי ממשלתו.

לסיכום, במהלך השנים חוזקה סמכותם של ראשי ממשלות להעביר שֹרים מתפקידם. אין זה אומר כי הם עושים זאת בנפש חפצה. בדרך כלל הם יהיו זהירים מאוד מחשש שפיטורי שֹר או שֹרים יגרמו לזעזוע של הקואליציה. כך, ראש הממשלה פרס נמנע מלפטר את השֹר יצחק מודעי באמצע שנות השמונים על אף שזה מתח עליו ביקורת חריפה ומלגלגת. ב-1993 נמנע ראש הממשלה יצחק רבין לפטר את השֹר אריה דרעי למרות שהוגש נגדו כתב אישום. עם זאת, ניכר כי פיטורי שֹרים בשל הפרה ברורה של האחריות המשותפת (הצבעה בכנסת שלא בעד עמדת הממשלה) השתרשו כנוהג כמעט מחייב.

בג"צ 5261/04 - פוקס נ' ראש ממשלת ישראל

Dowding, Keith and Patrick Dumont (eds.) (2009). The Selection of Ministers in Europe: Hiring and Firing, London: Routledge.

Kenig, Ofer and Shlomit Barnea (2014). “Israel: The Choosing of the Chosen”, in Keith Dowding and Patrick Dumont (eds.), The Selection of Ministers around the World, London: Routledge, pp. 178-196.

התמונה באדיבות אתר Shutterstock