רפורמה פרלמנטרית לדמוקרטיה יציבה

מתן 'זכות ראשונים' לעומד בראש הסיעה הגדולה להרכיב את הממשלה

המצב הקיים: לאחר הבחירות הנשיא מזמן אליו את נציגי הסיעות בכנסת, ועל פי המלצתן הוא מטיל את מלאכת הרכבת הממשלה על המועמד בעל הסיכוי הגדול ביותר להרכיב ממשלה. בפועל מדובר לרוב במועמד העומד בראש הסיעה הגדולה ביותר, אם כי הדבר אינו מחויב מלשון החוק.

השינוי המוצע ומטרתו: לפי השינוי המוצע, כשיתברר מיד לאחר הבחירות מי הסיעה שזכתה ברוב הקולות, יהיה העומד בראשה ראש הממשלה, והוא שירכיב את הממשלה. כלומר, לא יהיה צורך בהליך הקיים היום, שלפיו הסיעות ממליצות לנשיא על מי להטיל את המשימה. אפשר להגדיר את השינוי 'מתן זכות ראשונים' לעומד בראש הסיעה הגדולה. על פי הצעתנו רק במקרה שראש הסיעה הגדולה אינו מצליח להרכיב ממשלה, יטיל הנשיא את המשימה על מועמד אחר (ראו דוגמה לנוסח ההצעה בחוקה בהסכמה, בהנהגת השופט מאיר שמגר, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2005).

מידע השוואתי: אמנם הטלת מלאכת הרכבת הממשלה על ראש הסיעה הגדולה מקובלת ומושרשת מאוד בתרבות הפוליטית של דמוקרטיות רבות, אולם היא אינה קבועה בחוק בכל הדמוקרטיות האחרות.

יתרונות השינוי המוצע:

• ודאות באשר לזהות ראש הממשלה מיד לאחר הבחירות: ודאות זו עשויה לתרום ליציבות המערכת הפוליטית, למשא ומתן קואליציוני להרכבת הממשלה הנעשה ללא איום וסחטנות, ובעקבות זאת להגברת אמון הציבור בממשלה.
• הגדלת יכולת התמרון של ראש הממשלה: הוודאות באשר לזהות ראש הממשלה תקטין את יכולת המיקוח של המפלגות הקטנות. המשא והמתן הקואליציוני יתנהל בידיעה ברורה באשר לזהותו של ראש הממשלה.
• חיזוק המפלגות הגדולות: הבוחרים ייטו להצביע למפלגות הגדולות כדי להבטיח שהעומד בראשן יהיה ראש הממשלה. שלא כמו בבחירה הישירה, שהובילה לפיצול הקולות, ילכד שינוי זה את העדפות הבוחרים שיתמכו בעת ובעונה אחת במפלגה ובעומד בראשה.
• הקטנת מספר המפלגות: ההצבעה האסטרטגית של הציבור למפלגות הגדולות - כדי להבטיח שהעומד בראשן יכהן כראש הממשלה - תקטין את התמיכה במפלגות קטנות ותמנע פיצול יתר של הכנסת.
• הסתייגות: הקטנה זו עלולה לפגוע במפלגות הקטנות, שלעתים יש להן תרומה לשיח הדמוקרטי.

הבעיות בשינוי המוצע:

• פגיעה במעמדן של המפלגות הקטנות: בהליך הקיים היום יש להתחשב בתמיכת המפלגות הקטנות במועמד מסוים, משום שהסיעות הן שממליצות לנשיא על מי להטיל את הרכבת הממשלה. השינוי ינטרל את כוחן של המפלגות האלה בקביעת זהות ראש הממשלה. ובכל זאת ההצעה מותירה בידי המפלגות הקטנות כוח השפעה - הן יכולות להצהיר על תמיכתן במועמד מסוים במהלך מערכת הבחירות, והן עדיין בבחינת שותפות פוטנציאליות למשא והמתן אחרי הבחירות.
• אין ערובה לכך שמי שעומד בראש הסיעה הגדולה יצליח להרכיב ממשלה: בשל יחסי הכוחות הפוליטיים יכול להיווצר מצב שבו אף על פי שראש הממשלה עומד בראש הסיעה הגדולה ביותר, הוא מתקשה למצוא בני ברית קואליציוניים ונדרשות בחירות חדשות. לכן עדיפה האפשרות של מתן זכות ראשונים, המאפשרת גם למועמד אחר לנסות את כוחו בהרכבת הממשלה במקרה שמי שעומד בראש הסיעה הגדולה לא צלח.

הגבלת גודלה של הממשלה

המצב הקיים: במצב הקיים היום בישראל אין הגבלה על מספר השרים או סגני השרים. בחוק יסוד: הממשלה, 1992 נקבעה הגבלה כזאת, אך היא בוטלה מיד לאחר כינון ממשלת ברק ב-1999. בתולדות ממשלות ישראל נע מספר השרים בין 12 ל-30. (ראו סעיף מס' 86: חברי הממשלה, בהצעת המכון לחוקה בהסכמה)

השינוי המוצע ומטרתו: מוצע להגביל את מספר שרי הממשלה ל-18 לכל היותר. כן מוצע להגביל את מספר סגני השרים ל-6. מטרת ההגבלה להבטיח שהממשלה תהיה מצומצמת ויעילה, ולא יתווספו משרדי ממשלה ומשרות שרים רק לצרכים קואליציוניים. ניסיון העבר מלמד שסעיף כזה צריך להיות משוריין ברוב מיוחד כדי למנוע מצב שהוא ישונה לשם התאמתו לאילוצים קואליציוניים.

מידע השוואתי: גודלה של ממשלת ישראל חריג בהשוואה לממשלות של מדינות דמוקרטיות שיש בהן משטר קואליציוני (ראו לוח 1 להלן). באירלנד יש הוראה חוקתית המגבילה את מספר השרים בממשלה ל-15.

לוח 1: מספר השרים והתנודתיות של ממשלות במשטרים פרלמנטריים, 2003

* רשמית הממשלה גדולה בהרבה. כאן מובא גודל הקבינט, שהוא ליבת הממשלה הבריטית.

יתרון השינוי המוצע:

הגבלת גודלה של הממשלה חשובה בעיקר בישראל, שבה יש נטייה להקים קואליציות רחבות. קואליציות אלה יוצרות מצב שבו כשליש מחברי הרשות המחוקקת הם שרים וסגני שרים, והדבר פוגע בתפקודה של הרשות המחוקקת.

אימוץ חוק חבר כנסת מחליף ('החוק הנורווגי')

המצב הקיים: חבר כנסת שמתמנה לשר ממשיך לכהן גם כחבר כנסת. לפיכך נוצרת חפיפה, קרי כפל תפקידים. השר, בהיותו גם חבר כנסת, אמור להמשיך לפקח על הרשות המבצעת, שהוא חבר בה, ולבקר אותה. בממשלה רחבה הבעייתיות הנובעת מהחפיפה מתחדדת ביתר שאת, משום ששליש מחברי הכנסת חברים ברשות המבצעת ואינם ממלאים תפקידים פרלמנטריים, כגון השתתפות בוועדות. בה בעת השרים נדרשים להתאים את לוח הזמנים שלהם כך שיוכלו להיות נוכחים בהצבעות חשובות כחברי כנסת.

השינוי המוצע ומטרתו: עיגון 'חוק חבר כנסת מחליף' - 'החוק הנורווגי' - משמעו שחברי כנסת שיתמנו לשרים בממשלה יתפטרו מחברותם בכנסת ויפנו את מקומם לחברים אחרים במפלגתם. אם שר כלשהו יחדל מלכהן בממשלה, הוא ישוב לכהן כחבר כנסת, ומחליפו בכנסת יתפטר.

מידע השוואתי: בדמוקרטיות פרלמנטריות בעולם מקובלות שתי גישות לכפל תפקידים זה: בדמוקרטיות פרלמנטריות בהשראת הדגם הבריטי השרים ממשיכים לכהן גם כחברי פרלמנט. בדמוקרטיות פרלמנטריות אחרות באירופה, דוגמת הולנד, נורווגיה ושוודיה, מקובל 'החוק הנורווגי': כאשר חבר פרלמנט מצטרף לשורות הרשות המבצעת ומתמנה לשר, הוא מפסיק לכהן כחבר פרלמנט ובמקומו נכנס חבר אחר ממפלגתו.

יתרונות השינוי המוצע:

• מספר חברי הכנסת הפעילים נותר 120. עובדה זו מאפשרת לחזק את תפקיד הפיקוח והבקרה של הכנסת על הממשלה.
• שיפור עבודת הכנסת: ההצעה מבטיחה נוכחות רבה יותר במליאה ובוועדות הכנסת. היות שבמצב הקיים שרים וסגני שרים אינם חברים בוועדות, נוצר מצב שבו רק חלק מחברי הכנסת נושאים בנטל הנוכחות והעבודה בוועדות. עיגון חוק חבר כנסת מחליף יבטיח שכל 120 חברי הבית יוכלו להיות חברים בוועדות.
• השרים - שגם כך אינם ממלאים את רוב תפקידיהם הפרלמנטריים - יוכלו להקדיש את כל זמנם ומרצם לעבודה במשרד שהם ממונים עליו.

הבעיות בשינוי המוצע:

• השינוי עלול לפגוע בעקרון היסוד הפרלמנטרי הקובע שהממשלה נובעת מן הפרלמנט וחייבת לו דיווח. החלת חוק חבר כנסת מחליף עלולה להביא לנתק בין השרים לבין הכנסת ולהמעיט את נוכחות השרים בכנסת. יש לומר כי נוכחות השרים בכנסת היום מלמדת שגם כך הם נוכחים אך בקושי בדיונים במליאה ובהצבעות.
• חוק חבר כנסת מחליף עלול ליצור מצב של 'דלת מסתובבת' בין הממשלה לכנסת, ובכך לערער את יציבות הקואליציה ולהביא לתחלופה תדירה של חברי כנסת.
• לעיגון חוק חבר כנסת מחליף עלולה להיות השפעה שלילית על דעת הקהל. לנוכח מעמדם של הנבחרים בקרב הציבור עלול להתפרש צעד כמו עיגון חוק חבר כנסת מחליף כאמצעי להרחיב את מאגר המשרות. ובכל זאת צפוי שבטווח הארוך יעלה חוק חבר כנסת מחליף את קרנן של הרשות המחוקקת והמבצעת, והן תוכלנה לפעול ביתר יעילות.

הגבלת מספר הצעות האמון

המצב הקיים: בחוק יסוד: הממשלה הנוכחי מעוגן 'אי-אמון קונסטרוקטיבי', ולפיו כאשר מוגשת הצעת אי-אמון בממשלה היא נחשבת גם להבעת אמון במועמד אחר על ידי רוב של חברי הכנסת (61). כאשר מוגשת הצעת אי-אמון, על הסיעה המגישה להציג שם של חבר כנסת שמסכים לקבל עליו את הקמת הממשלה. אלא שבפועל השם המוצע הוא 'פיקטיבי' במובן זה שאמנם חבר כנסת מסוים מסכים ששמו יופיע בהצעת החוק, אך אין סיכוי שהוא יזכה לתמיכת רוב חברי הכנסת. במילים אחרות, בנוהל הקיים בכנסת המשמעות של האי-אמון הקונסטרוקטיבי מרוּקנת מתוכן. הבעיה במצב הקיים היא ריבוי ההצעות המוגשות, משום שהן מכבידות על לוח הזמנים של הכנסת. הצעות האי-אמון לא משמשות את תכליתן המקורית, דהיינו כלי להפלת הממשלה, אלא אמצעי לניגוח הממשלה ולהבעת אי-נחת מתפקודה. בכנסת ה-15, לדוגמה, הוגשו 119 הצעות אי-אמון, ובכנסת ה-16, חרף עיגון האי-אמון הקונסטרוקטיבי, הוגשו 156 הצעות אי-אמון.

השינוי המוצע ומטרתו: כדי להפחית את מספר הצעות האי-אמון מוצע להגביל, בהתאם לגודלה של כל סיעה, את מספר ההצעות מהסוג הזה שסיעה רשאית להגיש, או לקבוע שתקופה מסוימת לאחר הגשת הצעת אי-אמון שנכשלה אסור לסיעה להגיש הצעת אי-אמון נוספת. למשל, מותר לסיעה להגיש רק הצעת אי-אמון אחת במהלך מושב או שניים של הכנסת. בדרך זו תימנענה סיעות מהגשת הצעות אי-אמון רק כדי לנגח את הממשלה ותגשנה רק הצעות שיש להן סיכוי להתקבל. נוסף על כך מוצע לאכוף את האי-אמון הקונסטרוקטיבי הקיים בחוק, למשל על ידי הוספת הדרישה שהסיעה המגישה אי-אמון תצרף מספר מסוים של חתימות של חברי כנסת שתומכים במועמד החלופי.

יתרונות השינוי המוצע:

• הגבלת מספר הצעות האי-אמון המוגשות תאפשר למליאת הכנסת לעסוק בנושאים החשובים שעל סדר היום.
• החזרת העצמה המקורית שיש להצבעת אי-אמון: במקום ההליך השכיח המתרחש כמעט מדי שבוע בכנסת תחזורנה הצעות האי-אמון להיות בעלות משמעות אמתית, ולא רק הצהרות ריקות של ביקורת על הממשלה. הן תוגשנה רק כאשר יהיה סיכוי של ממש להפיל את הממשלה.

הבעיה בשינוי המוצע:

צמצום האפשרויות העומדות לרשות סיעות האופוזיציה להביע אי-נחת וביקורת על תפקודה של הממשלה.

העלאה מתונה של אחוז החסימה

המצב הקיים: כיום עומד אחוז החסימה בישראל על 2%, כלומר לכנסת יכולות להיכנס רק מפלגות שזכו בשלושה מנדטים לפחות (כ-62,000 קולות בבחירות 2006). אחוז החסימה הנמוך יחסית מקל על מפלגות קטנות להיכנס לכנסת, והדבר מגדיל את פיצולה.

השינוי המוצע ומטרתו: העלאה הדרגתית מתונה של אחוז החסימה ל-4%-3% במגמה להקטין את מספר המפלגות בכנסת.

מידע השוואתי: אחוז החסימה בישראל הוא מהנמוכים בדמוקרטיות האירופיות גם כיום, לאחר שהועלה ל-2%. ברוב הדמוקרטיות המערביות אחוז החסימה עומד על 4% ומעלה (ראו נתונים בנספח 1 שלהלן).

יתרונות השינוי המוצע:

• אחוז חסימה גבוה יותר עשוי לתרום להקטנת מספר המפלגות המיוצגות בכנסת ולצמצום הפיצול.
• ככל שיקטן מספר המפלגות, כן תהיה קלה יותר מלאכת הרכבת הקואליציה, והממשלות תהיינה יציבות יותר.
• העלאת אחוז החסימה תקטין את התמריץ שיש למפלגות קטנות להתמודד בבחירות ותעודד אותן להתאחד זו עם זו.
• הבוחרים יהססו להעניק את קולם למפלגות קטנות מחשש פן ירד לטמיון, וכך תתחזקנה המפלגות הקיימות ותגדלנה את כוחן.
• העלאה מתונה של אחוז החסימה לא תפגע בייצוגיות, ואולי אף תביא לחיזוקה, משום שמפלגות שיש להן עמדות דומות או שהן מייצגות את אותו מיעוט תתאחדנה לגוש ותהיינה כוח חזק יותר בכנסת.
• העלאת אחוז החסימה תפגע בסיכוייהן של מפלגות חדשות קיקיוניות לזכות בייצוג. כוחות פוליטיים חדשים עדיין יוכלו לרענן את המערכת הפוליטית על ידי הצטרפות למפלגות קיימות או בעזרת גיוס תמיכה ציבורית רחבה.

הבעיות בשינוי המוצע:

• העלאת אחוז החסימה עלולה לכפות איחודים מלאכותיים על מפלגות רק בשביל הבחירות. עם זאת העלאה מתונה של אחוז החסימה לא תחייב איחוד בין מפלגות שמחזיקות בעמדות שונות זו מזו, אשר כל אחת מהן זוכה לתמיכה בציבור. לדוגמה: העלאת אחוז החסימה ל-3% פירושה שלמפלגה יידרשו 100,000 קולות בקירוב כדי לזכות בייצוג. אם כך, אף על פי שמבחינה עקרונית העלאת אחוז החסימה עלולה לפגוע בייצוג המיעוטים, הרי שאם היא מתונה היא עשויה ללכד את השורות ולהבטיח ייצוג הולם לאינטרסים של המיעוט.
• העלאת אחוז החסימה תקטין את התמריץ שיש למפלגות חדשות להתמודד בבחירות מחשש שלא תעבורנה את אחוז החסימה.
• העלאת אחוז החסימה עלולה לגרור שיעור גבוה ביותר של קולות מבוזבזים. פירושו של דבר שחלק מציבור הבוחרים לא ישפיע על תוצאות הבחירות ולא יזכה לייצוג. אולם עם הזמן הציבור יאמץ אסטרטגיית הצבעה שתמנע בזבוז קולות (הצבעה למפלגות בינוניות וגדולות).
• המפלגות תמצאנה דרך לעקוף את אחוז החסימה הגבוה - מפלגות קטנות תעמדנה את עצמן לבחירה ברשימה אלקטורלית משותפת, וזמן קצר לאחר מכן תיפרדנה זו מזו.

הנהגת בחירות מקדימות ביום הבחירות

המצב הקיים: כיום ניכרות במפלגות שתי נטיות קיצוניות: מצד אחד, מפלגות שמקיימות בחירות מקדימות פתוחות שבהן אין למוסדות המפלגה תפקיד; ומצד שני, מפלגות שבהן מוסדות המפלגה, או אפילו אישים יחידים, קובעים את הרכב הרשימה. בכל מקרה, ציבור הבוחרים הרחב אינו משפיע על הרכב הרשימה.

השינוי המוצע ומטרתו: שינוי פתק ההצבעה כך שרשימת המועמדים של כל אחת מן המפלגות תופיע בו, והבוחר יוכל לבחור אם הוא מאשר את הרשימה כפי שנקבעה על ידי מוסדות המפלגה או אם הוא מסמן את המועמדים העדיפים בעיניו (ראו דוגמה לפתק הצבעה בנספח 2 שלהלן - לינק לנספח). על פתק ההצבעה יופיעו לפחות עשרים שמות, והבוחר יצטרך לסמן חמישית מהם. יש שמציעים שהמדורגים במקומות הראשון והשני לא יהיו נתונים לדירוג, וכן שיינתן משקל שווה להעדפות הבוחר ולרשימה המקורית כפי שנקבעה על ידי מוסדות המפלגה.

מידע השוואתי: הדמוקרטיות המערביות שנהוגה בהן שיטת בחירות יחסית נחלקות לאלה המאפשרות לבוחר לדרג או לסמן את המועמדים (שיטה רשימתית גמישה) ולאלה שאינן מאפשרות (שיטה רשימתית סגורה או קשיחה). עם המדינות שנהוגה בהן השיטה הרשימתית הגמישה נמנות אוסטריה, בלגיה, דנמרק ופינלנד. עם המדינות שנהוגה בהן השיטה הסגורה-קשיחה נמנות נורווגיה, ספרד, פורטוגל ושוודיה.

יתרונות השינוי המוצע:

• תתאפשר מעורבותם של הבוחרים בקביעת מועמדי המפלגה בלי להיחשף לתופעות השליליות שמתלוות לבחירות המקדימות.
• תקטן השפעת הקשר בין הון לשלטון. המתמודדים לא ייאלצו לפנות לבעלי הון שיממנו את בחירתם.
• תימנע התופעה של מתפקדים שאינם מצביעים: רק מי שמצביע למפלגה משתתף בקביעת הרשימה.
• תונהג מעורבות מבוקרת ואחראית של מוסדות המפלגה בקביעת המועמדים בצד הרחבת מעגל ההשתתפות וההשפעה של הבוחרים. באופן כזה יתחזק מעמדם של מוסדות המפלגה, שיעשו את הסינון הראשוני ויקבעו את הדירוג המומלץ. בה בעת תישאר בידי הבוחרים האפשרות לבטא את העדפותיהם באשר לדירוג.
• הצגת שמות המועמדים יוצרת שקיפות מרבית של פני המפלגה. הדבר יעודד את המפלגות להציג רשימה אטרקטיבית ויבטיח את איכות המועמדים.
• תצטמצם היכולת ליצור 'דילים' ולהציג רשימות מומלצים, משום שמדובר בקהל גדול של בוחרים ולא רק במתפקדים חברי המפלגה.
• המועמדים יתגייסו להצלחת המפלגה עד ליום הבחירות עצמו. תימנע התופעה של ירידת מוטיבציה בקרב פעילים אשר המועמדים שהם תמכו בהם כשלו בבחירות המקדימות.
• מפלגות שרובן הגדול נמצא ממילא בגירעונות גדולים תחסוכנה כסף רב, שכן הצמדת הבחירות המקדימות לפתק ההצבעה בבחירות הכלליות לכנסת תשחרר את המפלגות מההוצאות הגדולות הכרוכות בארגון יום בחירות נפרד.

הבעיות בשינוי המוצע:

• פתק הצבעה עמוס בפרטים עלול לבלבל את הבוחר ולהקשות על הצבעתו. עם הזמן סביר שהשינוי יוטמע. יש להביא בחשבון שעשויה לעלות דרישה לרשימת המועמדים בשפות אחדות. היענות לדרישה כזאת עלולה להוביל לפתק הצבעה בעל מראה מסורבל ביותר. מומלץ לשקול שימוש בטכנולוגיות מודרניות מסוג ההצבעה האלקטרונית.
• מפלגות מסוימות תתנגדנה בתוקף להעניק לקהל המצביעים שלהן את האפשרות לשנות את סדר המועמדים כפי שנקבע מראש, אם כי מנהיגי המפלגות האלה יכולים להמליץ לבוחריהן שלא לשנות את הדירוג המופיע בפתק ההצבעה.
• הניסיון במדינות אחרות מלמד שרוב המצביעים מאשר את סדר המועמדים כפי שנקבע מראש על ידי המפלגה, כך שמשמעות השינוי היא בעיקר סמלית. אולם גם כאשר מיעוט הבוחרים בוחר לסמן, האפשרות יוצרת הרתעה מפני מרכזי מפלגות מושחתים, קבלנות קולות וכיוצא באלה.

נספח 1: אחוז החסימה בדמוקרטיות שנהוגה בהן שיטת בחירה יחסית

* בשוודיה מקובל אחוז חסימה ארצי של 4%, אולם מפלגה מוּרשה לזכות בייצוג גם אם קיבלה למעלה מ-12% במחוז בחירה מסוים.

** בפולין ובצ'כיה מקובל דירוג של אחוז החסימה. בפולין עומד אחוז החסימה על 5% עבור מפלגה ו-8% עבור מערך אלקטורלי. בצ'כיה על כל מפלגה לקבל מעל 5% מהקולות כדי לזכות בייצוג. אם מדובר במערך אלקטורלי המורכב משתי מפלגות, אחוז החסימה עולה ל-7%, ואם מדובר ביותר מארבע מפלגות שהתקשרו לרשימה אלקטורלית אחת, עליהן לעבור את הסף של 11%. הדירוג נועד למנוע התאגדות של מפלגות קטנות לרשימה משותפת אחת רק בשביל לעבור את אחוז החסימה.