סקירה

מדד העבודה הפרלמנטרית של המפלגות בישראל

| מאת:

מי הסיעה המצטיינת בעבודה פרלמנטרית? חברי איזו סיעה נואמים יותר במליאה ומגישים יותר שאילתות והצעות לסדר היום? מי הסיעה שחבריה נוכחים יותר בוועדות ובמשכן? ומי מעבירים יותר חוקים?

למרות מעמדה ההולך ונחלש של הכנסת וחבריה בקרב הציבור הישראלי, נציגי הציבור בכנסת מבצעים עבודה רבה וחשובה, החולשת על מגוון תחומים. באופן כללי אפשר לחלק את תפקידם של חברי הכנסת לשלושה תפקידים מרכזיים: חקיקה, פיקוח וייצוג. בעוד חברי הכנסת אמורים לייצג את הציבור בכל פעולה ופעולה, לצורך חקיקה ופיקוח הם נעזרים בכלים ספציפיים. הדיון התקשורתי והציבורי מתמקד בהגשת חוקים וקידומם, אך לרשותם של חברי הכנסת עומדים כלים רבים נוספים שחשוב לבדוק את השימוש בהם. חשוב להדגיש כי חברי הכנסת פועלים גם במסגרות חוץ פרלמנטריות, ולפעילות זו יש חשיבות רבה. ואולם במאמר זה אנו מבקשים לבחון את פעילותם בהקשר הפרלמנטרי בלבד.

במאמר מוצגים נתונים שונים לגבי השימוש שעשו סיעות הכנסת ה-20 בכלים הפרלמנטרים שעומדים לרשות חברי הכנסת: העברת הצעות חוק, הגשת שאילתות והצעות לסדר היום, שימוש במרכז המידע והמחקר של הכנסת (ממ"מ), נשיאת נאומים (ונאומים בני דקה) במליאה, נוכחות במשכן, הצבעות במליאה ונוכחות בישיבות הוועדות. הנתונים לגבי כל סיעה משקפים את השימוש שעשו חברי הכנסת המשתייכים לאותה סיעה – פרט לשרים, סגני השרים ויו"ר הכנסת – בכלים הפרלמנטריים.יחידת הניתוח של כל הנתונים במסמך זה היא ביצועי חבר כנסת ממוצע בסיעה בשנה אחת ממוצעת (מתוך שלוש השנים שבהן פועלת הכנסת ה-20).

לדברי יוחנן פלסנר, נשיא המכון הישראלי לדמוקרטיה: "מהמחקר עולה כי שלושה משתנים משפיעים על פעילות המחוקקים בכנסת: גודל הסיעה, שיטת הבחירות בתוך המפלגה והאם מדובר במפלגה סקטוריאלית או מפלגה הפונה לקהל הרחב. היכולת לרתום את חברי הסיעות הגדולות למהלכים שיקדמו מטרה משותפת היא מוגבלת. הפיצול והתחרות הפנים סיעתית גורמות למפלגות הסקטוריאליות להיות יותר אפקטיביות. עוד עולה שהמחוקקים בישראל בוחרים להתמקד יותר בחקיקה לצורך יחסי ציבור, אבל זונחים כלים אחרים שיש להם פוטנציאל השפעה גדול כמו: הצעות לסדר יום ופעילות פיקוח מתמשכת במסגרת וועדות הכנסת. אחד הלקחים החשובים מהנתונים הוא שהמפלגות שמייצגות ציבורים רחבים צריכות לתקן את שיטת הבחירות הפנימיות כך שיהיה תמריץ חזק יותר לשרת את ציבור הבוחרים שלהן ולא להתחרות זה בזה".

מדד העבודה הפרלמנטרית – נתונים כלליים

כדי לבחון את השימוש שעשו הסיעות השונות בכלל הכלים הפרלמנטריים, לא הענקנו לכל כלי משקל אחיד, שכן הם נבדלים זה מזה מבחינת ההשקעה שהשימוש בהם מצריך והשפעתם בפועל. ועדה מקצועית הפועלת במסגרת המכון הישראלי לדמוקרטיה קבעה את המשקל של כל אחד מהפרמטרים:

הפעולה הפרלמנטרית משקל כל רכיב
נשיאת נאומים בני דקה 5.50%
העברת חוקים – יוזם ראשי (הופיע ראשון ברשימת היוזמים או הציג את החוק במליאה בקריאה טרומית); העברת חוקים – יוזמים נוספים (אבל לא "מצטרפים"); נוכחות במשכן; השתתפות בהצבעות 8.30%
הגשת שאילתות; נשיאת נאומים במליאה; פרסום מחקרי ממ"מ; הגשת הצעות לסדר היום 11.10%
השתתפות בוועדות 16.60%


במדד העבודה הפרלמנטרית של המכון הישראלי לדמוקרטיה נמצא כי חברי סיעת יהדות התורה השתמשו במידה הרבה ביותר בכלים הפרלמנטרים שברשותם, ומייד אחריהם – חברי סיעת מרצ. לעומת זאת, חברי סיעת המחנה הציוני נמצאים בתחתית הדירוג, ומעט מעליהם חברי סיעת ישראל ביתנו.

מיקומן הנמוך יחסית של הסיעות הגדולות והוותיקות, המחנה הציוני והליכוד, בולט במיוחד. הוא יכול לנבוע משתי סיבות: ראשית, גודל הסיעה – ייתכן שבסיעות גדולות, העבודה הפרלמנטרית מתחלקת על פני יותר חברי כנסת, כך שכל אחד מהם פעיל פחות ביחס לחברי כנסת בסיעות קטנות; שנית, רוב חברי הכנסת בסיעות הליכוד והמחנה הציוני נבחרים לכנסת לאחר פריימריז. חברי כנסת אלה צריכים להשקיע זמן ומשאבים ב"פעילות שטח" אל מול חברי המפלגה מעבר לעבודתם הפרלמנטרית, דבר שאינו נדרש מחברי כנסת ממפלגות שאינן מקיימות פריימריז.סיעת המחנה הציוני מייצגת שתי מפלגות, ורק באחת מהן (מפלגת העבודה) מתקיימות בחירות פנים מפלגתיות, אך מפלגה זו היא חלק הארי של הסיעה, ולכן הסבר זה עדיין יכול להוות הסבר רלוונטי. ואולם הסברים אלו חלקיים, שכן סיעת ישראל ביתנו נמצאת אף היא בתחתית הרשימה, על אף שמדובר במפלגה שאינה מקיימת בחירות פנים מפלגתיות, והיא מונה רק ארבעה חברי כנסת פעילים.

להלן נתוני המדד, שנעים בין 0 ל-100. הניקוד הוא יחסי לסיעות האחרות, כלומר: סיעה שהייתה מדורגת אחרונה בכל המדדים הייתה מקבלת ציון 0, וסיעה שהייתה מדורגת ראשונה בכולם – ציון 100.ראשית תוקננו כל אחד מהמדדים של הרכיבים לפי טווח ציוני הסיעות בכל מדד, כך שכל אחד מהם נע בין 0 ל-1. לאחר מכן הוכפל הציון המתוקנן במפתח השקלול ועבור כל סיעה חושב הסכום והוכפל ב-100. כך נוצר מדד רגיש להבדלים בין הסיעות, שבו 0 אמור לייצג סיעה שלא פעילה באף מדד ו-100- את הסיעה "המושלמת" בכל המדדים.

מדד העבודה הפרלמנטרית – המדדים השונים
כאשר בוחנים את העבודה הפרלמנטרית של כל סיעה לעומק, תוך הפרדה בין הכלים הפרלמנטריים השונים, נחשפת תמונה מורכבת יותר. כך למשל, סיעת הרשימה המשותפת, שנמצאת במדד הכללי במקום טוב באמצע, היא בין הסיעות המובילות בחלק מהמדדים, כמו שאילתות, נאומים במליאה, הצעות לסדר היום וקבלת מסמכי ממ"מ, ובמקום נמוך מאוד במדדים אחרים – הבולט ביותר הוא חקיקה.

מי הסיעה שחברי הכנסת שלה מעבירה הכי הרבה חוקים?
באופן בולט, חברי סיעות הקואליציה מעבירים יותר חוקים מאשר חברי סיעות אחרות – הן כיוזמים ראשיים והן כיוזמים נוספים. הבית היהודי, יהדות התורה וכולנו הצטיינו במיוחד בתחום זה, בעוד שהרשימה המשותפת, יש עתיד והמחנה הציוני מהאופוזיציה העבירו הכי פחות חוקים. מרצ בלטה לטובה כסיעת האופוזיציה המובילה. ממצאים אלה אינם מפתיעים, שכן לקואליציה יש רוב בכנסת, וחברי כנסת מסיעות הקואליציה יכולים גם להיעזר בחבריהם לסיעה המכהנים בוועדת שרים לענייני חקיקה לצורך קידום הצעות חוק. ואולם, הממצאים יכולים גם ללמד שגורמים בקואליציה ובממשלה מעדיפים להעביר חוקים שונים שזוכים לתמיכת הקואליציה במסגרת חקיקה פרטית ולא ממשלתית. הסיבה לכך יכולה להיות שאף שחקיקה פרטית (בניגוד לממשלתית) צריכה גם להתקבל בקריאה טרומית, הרי שחקיקה ממשלתית נבחנת על ידי היועץ המשפטי לממשלה, שעלול לבלום או למתן אותה – והגשת הצעת חוק פרטית מאפשרת "להתחמק" מבדיקה משפטית זו. דוגמה בולטת לחוק שהתקבל במסגרת חקיקה פרטית אף שזכה לתמיכת הקואליציה, ועל פניו לא הייתה סיבה שלא יחוקק במסגרת חקיקה ממשלתית, הוא "חוק הלאום".

מי הסיעה ש"שואלת" הכי הרבה?
השאילתות ביסודן הן כלי שבאמצעותו הכנסת מפקחת על הממשלה, ולכן מצופה כי סיעות האופוזיציה יעשו בו שימוש רב יותר מאשר סיעות הקואליציה. ואכן, הרשימה המשותפת היא הסיעה המצטיינת במדד זה, ואחריה מרצ. באופן ספציפי לגבי הרשימה המשותפת, יתכן כי חבריה סוברים (ככל הנראה בצדק) כי להצעות החוק של חבריה סיכוי נמוך להתקבל, אף יותר מהצעות החוק שמגישים חברי סיעות אופוזיציה אחרות, ולכן חברי הכנסת שלה משקיעים את מרצם בהגשת שאילתות ובשימוש בכלים פרלמנטרים אחרים (ר' להלן) שיכולים להעלות על סדר היום נושאים הרלוונטיים לקהל בוחריהם.

אף שמדובר בכלי פיקוחי, סיעת יהדות התורה – אשר משתייכת לקואליציה –עושה בו שימוש רב-יחסית, ומדורגת במקום השלישי במדד זה, בעוד סיעות הקואליציה אחרות - כולנו, ש"ס, הבית היהודי והליכוד – ממעטות להגיש שאילתות. הסבר אפשרי לכך הם החיכוכים ואף המשברים הקואליציוניים שפרצו מעת לעת בין יהדות התורה לחברותיה בקואליציה במהלך הכנסת הנוכחית – ייתכן והסיעה השתמשה בכלי זה כדי להעביר ביקורת על שרים מסיעות אחרות בקואליציה. עם זאת, כדי לאשש הנחה זו יש לבצע מחקר נוסף, שיבחן את תוכן השאילתות שהגישו חברי יהדות התורה. מקרב סיעות הקואליציה, גם חברי ישראל ביתנו השתמשו לא מעט בכלי השאילתות, ונראה שהסיבה היא שבשנה הראשונה לכנסת ה-20 הסיעה לא הייתה חלק מהקואליציה. ואכן, בשנתיים האחרונות צנח מספר השאילתות הממוצע לח"כ בסיעה זו מכ-12 לכחמש.

מסמכי ממ"מ
קבלת מסמכים ממרכז המידע והמחקר של הכנסת (ממ"מ) ושימוש בהם הוא כלי פרלמנטרי נוסף היכול לשמש את חברי הכנסת – הן מהקואליציה והן מהאופוזיציה – על מנת לטייב את איכות עבודת חברי הכנסת. נמצא שחברי מרצ קיבלו הכי הרבה מסמכים, אחריהם חברי כולנו, ובתחתית הרשימה – חברי הבית היהודי וישראל ביתנו. כלומר – אף שמדובר בכלי שיכול לשמש כל חבר כנסת, סיעות האופוזיציה עושות בו שימוש רב יותר.


באיזו סיעה נואמים הכי הרבה?
סיעות האופוזיציה – במיוחד הרשימה המשותפת והמחנה הציוני – הן הסיעות שחבריהן נואמים הכי הרבה במליאה, ואילו סיעות הקואליציה – במיוחד ש"ס, ישראל ביתנו וכולנו – נמצאות בתחתית הרשימה. סיעות האופוזיציה מנצלות אפוא את המליאה כבמה להבעת עמדותיהן יותר מאשר סיעות הקואליציה. הנתון הזה אינו מפתיע, שכן בדומה לשאילתות והצעות לסדר היום, נאומים במליאה מאפשרים לחברי האופוזיציה להתבטא ולקבל תשומת לב רבה יחסית (למשל, יותר מאשר הופעותיהם בוועידות, שאינן זוכות לחשיפה תקשורתית רבה).

נוכחות במשכן
נמצא כי במהלך כהונת הכנסת ה-20, חברי סיעות הקואליציה – במיוחד יהדות התורה, הבית היהודי וכולנו – נכחו הכי הרבה במשכן הכנסת. לעומתם, חברי מרצ, הרשימה המשותפת וישראל ביתנו היו בתחתית הדירוג. אף על פי שמדד זה לא מבטא את איכות הפעילות של הח"כים, הוא ללא ספק יכול להצביע על היקף הפעילות הפרלמנטרית שלהם – במילים פשוטות, על כך שהם "הגיעו לעבודה". יש לציין שייתכן שיש גם קשר בין מקום המגורים של הח"כים לנוכחות במשכן, והדבר יכול להסביר מדוע חברי הרשימה המשותפת, שחלק ניכר מהם מתגוררים רחוק מירושלים, נמצאים במקום הלפני-אחרון במדד זה, ואילו חברי יהדות התורה, שחלק מהם ירושלמים – בראשה. אך גם אם השערה זו נכונה – היא לא משנה את העובדה שח"כ שאינו נוכח בכנסת יתקשה לבצע את עבודתו הפרלמנטרית..חשוב להדגיש שהנתונים מתייחסים לנוכחות חברי הכנסת במשכן כולו, ולאו דווקא במליאת הכנסת או בועדות השונות.

ומי מגיע להצביע?
בניגוד לנוכחות במשכן, הצבעות במליאה מחייבות נוכחות במליאה, ולכן משקפות בצורה טובה יותר את נוכחות חברי הכנסת שם. מבדיקת מספר ההצבעות של חברי הכנסת בשנה האחרונה בלבד, נראה שדווקא חברי ישראל ביתנו, שאינם נוכחים הרבה, באופן יחסי, בוועדות ובמשכן, דואגים להגיע למליאה ולהשתתף בהצבעות הנערכות בה יותר מחברי כל סיעה אחרת. אחריהם נמצאים חברי ש"ס ומרצ, בעוד שחברי הליכוד, הרשימה המשותפת ויש עתיד נמצאים בתחתית הדירוג.

השתתפות בועדות:
השתתפות בוועדות היא אחד הנדבכים החשובים ביותר בעבודת הכנסת, שכן שם מתנהלת ליבת העבודה הפרלמנטרית על שלושת היבטיה – חקיקה, פיקוח וייצוג.

הנתונים מראים שחברי כנסת מסיעות הקואליציה, למעט ישראל ביתנו, משתתפים באופן בולט ביותר ישיבות של ועדות מח"כים באופוזיציה. חברי יהדות התורה, ש"ס וכולנו נמצאים בראש, בעוד שחברי המחנה הציוני, ישראל ביתנו והרשימה המשותפת - בתחתית. ממצאים אלו אינם מפתיעים, שכן עומס העבודה בוועדות הכנסת המוטל על חברי הכנסת מהקואליציה שאינם שרים או סגני שרים רב מאד. כך, חברי הקואליציה מכהנים בממוצע בכ-3.5 ועדות, ולכן נדרשים "לדלג" בין ישיבות הוועדות השונות, במיוחד כאשר עליהם להשתתף בהצבעותיהן. יש לציין כי המדד אינו רגיש לאיכות הפעילות בועדות, ואינו מבחין בין חבר כנסת המשתתף באופן פעיל בכל הישיבה לבין חבר כנסת המגיע לישיבה אך ורק לצורך הצבעה, ויוצא מהישיבה מיד לאחר מכן. בהקשר זה, ישנן דרכים שונות להקל על הנטל הרב המוטל על חברי הקואליציה ופוגע באיכות עבודתם בוועדות, לדוגמה אימוץ מלא של החוק הנורווגי (שבמסגרתו כל שר יתפטר מהכנסת), הגבלת מספר השרים וסגני השרים והגדלת הכנסת. רפורמות אלה יגדילו את מספר חברי הכנסת הפנויים לפעילות פרלמנטרית, לרבות בוועדות.

מי יוזם הכי הרבה הצעות לסדר היום?
הצעות לסדר היום הם כלי שמאפשר לסיעות להעלות נושאים ספציפים לדיון בכנסת. מדובר בכלי המוגבל באמצעות מכסות סיעתיות, אך חברי כנסת יכולים להעלות גם הצעות דחופות לסדר היום. מדד זה מביא בחשבון את כל סוגי ההצעות שהוגשו על ידי חברי הכנסת. אפשר לראות כי הסיעות הסקטוריאליות – החרדים (ש"ס ויהדות התורה) והרשימה המשותפת – מגישות הכי הרבה הצעות לסדר היום, ייתכן שבשל הצורך לדאוג באופן ספציפי לקהילות שאותן הן מייצגות. לעומתם, חברי הסיעות המצרפיות הגדולות, שאינן מייצגות קהילות מוגדרות, דוגמת הליכוד והמחנה הציוני, ממעטים להשתמש בכלי זה.