סקירה

האם יש גל נטישה מהכנסת?

| מאת:

מנואל טרכטנברג, בוגי יעלון, דני דנון, ינון מגל, יצחק הרצוג, זהבה גלאון, יגאל גואטה, שי פירון, שרון גל.... מה המשותף להם? כולם אנשים שנבחרו לכנסת בבחירות האחרונות, אך עזבו אותה מאז מסיבות שונות ומגוונות. וזוהי רק רשימה חלקית. האם הכּנסת הנוכחית מתאפיינת ברמות שיא של נטישה? האם רבים מנבחרי הציבור מאסו בה?

Flash 90

הכּנסת, בית הנבחרים של מדינת ישראל, הוא המוסד הפוליטי היחיד שנבחר על-ידי כלל האזרחים וככזה היא משמשת בתור הזירה הציבורית המרכזית לניהול החיים הפוליטיים. היבחרות של אישה או איש לכּנסת מעניקה להם מעמד, יוקרה, בולטוּת, עוצמה ובעיקר תחושת שליחות הנובעת מהיותם נבחרי ציבור המייצגים את הדעות, האינטרסים והצרכים של האזרחים. לפיכך, צפוי שאדם שנבחר לפרלמנט הישראלי ידבוק בתפקידו ויישאר בו, לפחות עד הבחירות הבאות.

ואולם, לאחרונה הנחת היסוד הזו מתערערת. קיימת תחושה שהכּנסת הנוכחית סובלות מנטישה בקנה מידה חסר תקדים של חברי כנסת. האם התחושה הזו מוצדקת ואנו אכן חווים רמות שיא של התפטרויות מהכּנסת? אם כן – האם עלייה במספר ההתפטרויות מעידה על ירידת קרנה של הכּנסת? האם תפקיד חבר הכּנסת קורץ פחות מבעבר?

כדי לענות על השאלות האלה יהיה זה שגוי להסתפק בבדיקה פשטנית של כמה מקרים של חילופי אישים מתרחשים במהלך כהונתה של כנסת מסוימת, אלא לנסות למיין את הסיבות לכך. רק מהלך כזה יכול לשפוך אור על התופעה ולסייע להגיע למסקנות בעלות משמעות. המאמר מציע ניתוח כזה תוך כדי בחינה של כל המקרים בהם החברוּת בכּנסת פסקה במהלך הכהונה.

חילופי אישים

זמן קצר לאחר הבחירות לכנסת מושבעים לתפקידם 120 נבחרי הציבור. רובם ככולם יוותרו בתפקידם עד שהכּנסת תסיים את כהונתה, אך בכל כנסת יהיו גם כאלה שלא ישלימו את כהונתם, ממגוון של סיבות. חוק יסוד: הכנסת קובע שבמקרה והכהונה של חבר כנסת נפסקה הוא יוחלף על-ידי "הבא בתור" מרשימת המועמדים אליה השתייך. במילים אחרות, בכל כנסת ניתן לראות כמה וכמה מקרים של חילופי אישים. תרשים 1 מראה את מספר החילופים שנרשמו בכל כנסת. כפי שניתן להתרשם הטווח גדול למדי – החל משישה חילופים בכנסת הרביעית (שהייתה הקצרה בתולדות המדינה) ועד ל-27 חילופים בכנסת הנוכחית.לאורך כל המאמר הנתונים עבור הכנסת ה-20 עדכניים לחודש יולי 2018.

הסיבות להפסקת כהונה

תרשים 1 ממחיש בצורה ברורה שהכנסת הנוכחית היא השיאנית בחילופי האישים. אולם לפני שנזדרז להציע פרשנויות לשיא הזה, חשוב להסתייג: מספר חילופי האישים לפי כנסת הוא נתון גולמי שצריך להיזהר מלהעניק לו משמעות יתרה. אם ברצוננו לתת משמעות לתופעה אנו חייבים לפלח את הפסקות הכהונה של חברי כנסת לפי סיבות. בטרם נפנה להציע שיטת מיון כזו ננפּה, בתור צעד מקדים, את המקרים בהם חילופי האישים התרחשו כתוצאה ממותו של חבר הכנסת או פרישתו על רקע בריאותי. בכנסת השביעית (1973-1969), למשל, שמונה מבין 14 המקרים של חילופי אישים היו בגלל פטירות של חברי כנסת מכהנים. בסך הכל 68 חברי כנסת נפטרו במהלך כהונתם. בכנסת הנוכחית לא נפטר (לשמחתנו) אף חבר כנסת. דוד אזולאי פרש על רקע בריאותי.

לאחר הניפוי הראשוני, מוצע כאן למיין את הסיבות להתפטרויות מהכּנסת לשלוש קבוצות:

  1. התפטרויות מאולצות
    בקבוצה הזו נכללים המקרים בהם חברי כנסת נאלצו לפנות את מקומם. זה יכול לקרות כתוצאה מהרשעה בעבירה שיש עימה קלון, כמו למשל במקרים של באסל גטאס (2017), שלמה בניזרי (2008) ויצחק מרדכי (2001).הסעיפים בחוק יסוד הכנסת העוסקים בהשעייתם או פקיעת כהונתם של חברי כנסת שהורשעו בפלילים עברו במרוצת השנים מספר שינויים. התפטרות מאולצת יכולה להתרחש גם אם החוק לא מחייב זאת, אך חבר הכּנסת מפנה את מקומו כתוצאה מלחץ שהופעל עליו – מהציבור, ממנהיג מפלגתו, או מחברי סיעתו – בשל מעורבותו בפרשייה ציבורית מסוימת. נסיבות עזיבתם של של ינון מגל, סילבן שלום ויעקב פרי מהכּנסת הנוכחית משמשות דוגמאות לסוג זה של התפטרות מאולצת.
  2. התפטרויות וולונטריות
    בקבוצה הזו מדובר על התפטרות לא כפויה, אלא על פרישה מרצון מהחיים הפרלמנטריים. למשל – במקרים בהם חברי כנסת התפטרו בעקבות בחירתם או מינויים לתפקיד אחר כגון נשיא המדינה (היו שישה מקרים כאלה בהיסטוריה של הכנסת), ראשי עיר (אהוד אולמרט, רוני מילוא), שגרירים (דני דנון, אליהו בן אלישר) או משרות אחרות (למשל יצחק הרצוג ליו"ר הסוכנות היהודית). מקרים נוספים של התפטרויות וולונטריות נובעים מסיבות הקשורות למיצוי או חוסר סיפוק מהתפקיד. התפטרויותיהם של שי פירון, מנואל טרכטנברג, אראל מרגלית ושרון גל מהכנסת ה-20 משתייכות במובהק לסוג זה של עילה.
    פחות מובהקים הם המקרים הנוגעים לחברי כנסת שהתפטרו כתוצאה מחילוקי דעות עם סיעתם או מנהיג סיעתם, כמו למשל התפטרותם של משה יעלון (ליכוד) ויגאל גואטה (ש"ס). מקרים בודדים של התפטרויות וולונטריות קשות יותר לסיווג חד משמעי, כמו למשל התפטרותם של זהבה גלאון (על-מנת להקדיש את זמנה לקדם רפורמות פנימיות במרצ) או גדעון סער (מטעמים משפחתיים).
  3. התפטרויות טכניות-מוסדיות
    בקבוצה הזו נכללים מקרים בהם המתפטרים מהכנסת עשו זאת מטעמים טכניים-מוסדיים. תת-קבוצה ראשונה כוללת חברי כנסת שהתפטרו מהכנסת עם התמנותם לתפקיד בממשלה (שר או סגן שר), מתוך כוונה להקדיש את זמנם לתפקידם ברשות המבצעת או כדי לפנות את המקום לנציג הבא ברשימת המועמדים. תיקון לחוק יסוד: הכנסת שאושר ב-2015 מבטיח לחברי כנסת כאלה שבמקרה ויחדלו להיות שרים, ישובו לכהן בכנסת (התיקון זכה לכינוי "החוק הנורווגי הקטן"). במסגרת הסדר זה בחרו השרים אביגדור ליברמן, אריה דרעי ומשה כחלון – בין השאר – להתפטר מהכנסת ה-20.נפתלי בנט ומשולם נהרי, אשר התפטרו מהכנסת עם התמנותם לתפקידי שר וסגן-שר, חזרו לאחר מכן לכנסת. כדי לעשות זאת הם היו צריכים, בדרך מסורבלת למדי, להתפטר מהממשלה. לאחר שהתפטרותם נכנסה לתוקף הם חזרו לכהן כחברי כנסת ומייד לאחר מכן התמנו מחדש לתפקידיהם בממשלה. עם חזרתם לכנסת פקעה כהונתם של חברי הכנסת שנכנסו אחרונים מרשימות המועמדים שלהם – במקרה של הבית היהודי זה היה אבי וורצמן ובמקרה של ש"ס זה היה דן סידה. המקרים של וורצמן וסידה לא נספרו כאן כהתפטרויות, כיוון שהם לא כיהנו הלכה למעשה בכנסת. אולם גם בעבר, טרם תיקונו של חוק היסוד, היו כאלה שהחליטו להתפטר מחברותם בכנסת עם מינויים לתפקידי שר. בין המקרים האלה אפשר לציין את יוסי ביילין, יצחק לוי, חיים אורון, משה קול וחיים גבתי.
    תת קבוצה שנייה כוללת חברי כנסת שפינו את מקומם במסגרת הסכמי רוטציה פנימיים ברשימת המועמדים שלהם. בדרך כלל מדובר בחברי כנסת הנמנים על רשימות מועמדים שמורכבות מנציגים של יותר ממפלגה אחת. בכנסת הנוכחית כבר התבצעו ארבעה חילופים על רקע זה ברשימה המשותפת המאגדת בתוכה נציגים מארבע מפלגות. חילופים על רקע דומה התרחשו בעבר גם ביהדות התורה המאגדת בתוכה נציגים משתי מפלגות.
    תת קבוצה שלישית כוללת חברי כנסת שפרשו מסיעתם מתוך כוונה להתמודד בבחירות העוקבות במסגרת פוליטית אחרת (החזרת המנדט לסיעה). תיקון לחוק יסוד: הכנסת (סעיף 6א) שאושר בשנות התשעים אוסר על חברים כאלה להתמודד בבחירות העוקבות במסגרת רשימת מועמדים שהייתה מיוצגת בכנסת, אלא אם יתפטרו סמוך לפרישתם. כך, למשל, שמעון פרס, דליה איציק וחיים רמון (מפלגת העבודה) התפטרו בשלהי הכנסת ה-16 כדי שיוכלו להתמודד במסגרת רשימת המועמדים של קדימה בבחירות 2006. בדומה, התפטר עמיר פרץ (מפלגת העבודה) בשלהי הכנסת ה-18 כדי שיוכל להתמודד במסגרת רשימת המועמדים של "התנועה" בבחירות 2013.גם לפני תיקון חוק היסוד, היו חברי כנסת שפרשו מסיעתם והחליטו מתוך הכרעה נורמטיבית "להחזיר את המנדט" לסיעה ולהתפטר. כאלה היו המקרים בשלהי הכנסת ה-8, כאשר שמואל תמיר, עקיבא נוף, בנימין הלוי (ליכוד) ואהרן יריב (המערך) שהצטרפו אל ד"ש לקראת בחירות 1977 בחרו להתפטר מהכנסת סמוך לבחירות.

תרשים 2 מראה את הסיבות להתפטרויות של חברי הכנסת לאורך השנים, לפי חמש קטגורית: התפטרויות וולונטריות, התפטרויות מאולצות, רוטציה פנים-סיעתית, חוק נורווגי והחזרת המנדט לסיעה. שלושה ממצאים בולטים במיוחד. ראשית, מלבד בשתי כנסות, פרישה וולונטרית מהכּנסת היא השכיחה ביותר מבין כלל ההתפטרויות. שנית, בשני העשורים האחרונים אנו רואים עלייה במספר ההתפטרויות המאולצות. בעבר מקרים כאלה היו נדירים, אך מאז הכנסת ה-15 הם שכיחים יותר. הממצא השלישי והמשמעותי מכולם נוגע למגמה: מלבד הכנסת ה-19 הקצרצרה, מאז 1999 (הכנסת ה-15) אנו עדים בבירור למספר גבוה של התפטרויות בהשוואה לעבר.

על מה מעידה המגמה הזו? האם מדובר בירידת מעמדה הציבורי של הכּנסת, שגורמת ליותר ויותר נבחרי ציבור לוותר על חברותם בה תוך כדי כהונה? האם אישי ציבור שנבחרו לכנסת מרגישים שהיא חלשה ונוכחים לדעת שיוכלו להשפיע ולתרום בצורה משמעותית יותר במסגרות אחרות כגון ארגוני החברה האזרחית? האם נבחרים כיום לכּנסת יותר אנשים עם "שלדים בארון" או כאלה ששלטון החוק לא מהווה נר לרגליהם ועל רקע זה הם נאלצים בסופו של דבר להתפטר?

כל אלו הסברים אפשריים, אך כדי שהם יהיו משכנעים עוד יותר עלינו לעשות עוד צעד קטן ולנפּות את מקרי ההתפטרויות שנבעו מ (1) חוק נורווגי; (2) הסכמי רוטציה; (3) החזרת המנדט לסיעה. הסיבה לכך היא ששלוש הקטגוריות האלה אינן תומכות בהסברים שהועלו לעיל. חבר כנסת שמונה לשר או סגן שר והתפטר מחברותו בכנסת הרי נשאר בזירה הפוליטית וכיום אפשר אף לראות בו חבר כנסת "רדום" שישוב אליה במידה ויתפטר או יפוטר מתפקידו בממשלה. חבר כנסת שפרש כתוצאה מהסכם רוטציה עשה זאת בגלל מחויבות קודמת שלא תלויה בו ויש להניח כי היה מעוניין להישאר בתפקידו הפרלמנטרי. לבסוף, אפשר לראות בהחזרת המנדט (מצידו של חבר כנסת שפרש מסיעתו) כנורמה ציבורית ראויה בשיטת הבחירות שלנו שבמסגרתה אין לחברי הכנסת מנדט אישי.

כלומר, אם ברצוננו לטעון כי העלייה בהתפטרויות מהכנסת נובעת מירידת קרנה ומחולשתה, עלינו להתמקד רק במקרים המובהקים של התפטרויות וולונטריות ומאולצות (תרשים 3). גם אחרי שמבצעים את הסינון הזה, בולטת המגמה של עלייה במספר ההתפטרויות מהכנסת, החל מהכנסת ה-15, והכנסת הנוכחית (על אף שהיא עדיין מכהנת) רושמת רמת שיא של 11 התפטרויות וולונטריות ו-4 מאולצות.

הפרישות הללו מהכנסת הנוכחית מודגשות אף יותר כאשר מנטרלים את המשתנה של אורך כהונות הכנסות. זהו משתנה משמעותי כיוון שניתן להעריך שבכנסת שכיהנה רק כשנתיים (כמו הכּנסות ה-19 או ה-4) יהיה מספר נמוך יותר של התפטרויות בהשוואה לכנסת שכיהנה ארבע שנים (כמו הכּנסות ה-18 או ה-11). כדי לנטרל את אורך הכהונה נוח לבדוק את תדירוּת ההתפטרויות: בכל כמה ימים בממוצע התפטר חבר כנסת (התפטרויות וולונטריות ומאולצות). כפי שעולה מתרשים 4 בכנסת השביעית שכיהנה בין 1969 ל-1973 תדירות ההתפטרויות הייתה הנמוכה ביותר – שתי התפטרויות בלבד ביותר מארבע שנות כהונה וממוצע של התפטרות כל 763 ימים. גם מבחינת תדירוּת, הכנסת הנוכחית תופסת את "המקום הראשון" מבין כל הכּנסות: בממוצע כל 82 ימים מתפטר חבר כנסת. נתון זה נכון לסוף חודש יולי 2018.

לסיכום הדברים יש לומר שהנתונים מאמתים את התחושה של התפטרויות מרובות מהכּנסת. אמנם, לא מעט מההתפטרויות האלה נבעו מההסדרים של החוק הנורווגי ושל הסכמי רוטציה אבל גם אם ננכה את המקרים האלה, בכנסת ה-20 נרשם המספר הרב ביותר של מתפטרים ורמת התדירוּת הגבוהה ביותר של התפטרויות.

מציאת הסברים למגמה הזו נמצאת מעבר ליעדיו של הניתוח הנוכחי. יחד עם זאת, לא יהיה זה בלתי סביר להניח שלגורמים כמו ירידת מעמדה של הכנסת בעיני הציבור, חולשתה הניכרת מול הרשות המבצעת, רידוד השיח הפוליטי והמחיר שמשלמים חברי כנסת על אובדן הפרטיות (שהתייקר בעידן הרשתות החברתיות והשיימינג)  – יש משקל מסוים בהסברת התופעה. כדי לנסות ולשנות את המגמה יש לפעול לחזק את כלי הפיקוח של הכנסת על הממשלה, לתקן את הליקויים בהליכי הבחירה הפנים-מפלגתיים, ולחתור לנסח כללי אתיקה חדשים שישפרו את תדמיתה ומעמדה של הכנסת בעיני הציבור ובעיני הנבחרים עצמם.