ממשלה אחת: תכלול מענים ותכנון אסטרטגי בשגרה ובחירום

אזרחיות ואזרחים שזקוקים לשירות כלשהו ממשרדי הממשלה לא רואים לנגד עיניהם רשויות, יחידות וגופי סמך אלא מענה ציבורי כולל – או את העדרו. ממשלת ישראל חייבת לאמץ שורת פתרונות שבבסיסם תפיסת - One stop shopבדומה לשורת מדינות שבהן פועלים מנגנוני תיאום, דיווח ובקרה שונים המספקים מענה אחיד, רציף ומתוכלל של הממשלה.

צילום: שירות התעסוקה

האתגר: אתמול בערב צפיתי (כמו רוב עם ישראל) בחדשות. בהפסקת הפרסומות היו חמישה תשדירים שונים של הממשלה, שהתיימרו להרגיע את האזרחים ולומר שיש להם כתובת למענים. האם לא אמורה להיות ממשלה אחת עם כתובת אחת? למה משרד הרווחה, משרד הנגב והגליל, ביטוח לאומי, משרד החינוך ומוקד "כל זכות" - שהוא מיזם משותף עם הממשלה - צריכים תשדירים נפרדים? זהו לא מענה הוליסטי וכולל, ולא שירות לציבור.

מה נדרש: שינוי תפיסה + למידה מבנצ'מרק בינלאומי + מוקד ממשלתי מתכלל.

הסקירה מתייחסת לשלושה היבטים – שינוי התפיסה הנדרש, דוגמאות מהעולמות עם ניסיון בתכלול מענים הוליסטיים והתייחסות לכיווני פתרון של מוקד מתכלל (One stop shop).

1. שינוי תפיסה: אחת הגישות הנפוצות לתיאום ותכלול אסטרטגיה במגזר הציבורי היא גישת "כלל הממשלה" (Whole of Government Approach) המקדמת ומאפשרת הגברת שיתוף פעולה ותיאום בין זרועות הממשל השונות. במסגרת גישת 'כלל הממשלה', משרדי ממשלה, סוכנויות וגופים נוספים במגזר הציבורי עובדים יחד על נושאים הנמצאים במשותף בתחומי אחריותם השונים כדי להשיג מטרה משותפת, כמו גם תגובה ממשלתית משולבת לנושאים ספציפיים Christensen & Lægreid 2007)).

תפיסת "כלל הממשלה" התפתחה במקביל בספרות ובפרקטיקה במדינות השונות, והיא מהווה מעין מונח מטריה העונה גם על כינויים דומים. כך, לדוגמה, גישת 'ממשלה משותפת' (Joined-up government) בבריטניה, גישת ה'אופקיות' (Horizontalism) בקנדה וגישת בחינת המרכז (Reviewing the Center) בניו-זילנד. גישות אלה שמו דגש על הגברת שיתוף הפעולה ותכלות אסטרטגיה הן ברמה האופקית (משרדי ממשלה) והן ברמה האנכית (בין רמות שלטון שונות). (Bouckaert, Peters & Verhoest 2010).

ה-OECD מגדיר את "מרכז הממשל" (Center of Government - CoG) כיחדה או מצבור גופים האמורים "להבטיח את העקביות והזהירות של החלטות הממשלה ולקדם מדיניות מבוססת ראיות, אסטרטגית ועקבית" (OECD 2020).

ומה בישראל? לפי הגדרה של ה-OECD ל"מרכז הממשל" – יש בישראל כרגע לא פחות מ-8 יחידות ממשלתיות שאמונות על חלקים מסוימים בתהליך תכנון ואינטגרציה וכן 6-5 פורומים שונים של סמנכ"לים בכירים לתכנון אסטרטגי. כל אלה רק בצד החברתי-כלכלי (מבלי להתייחס לשחקנים ביטחוניים).

2. איך זה נראה בעולם? ובכן, שונה. בעולם מקובל שהממשלה כולה פועלת עם מנדט, חזון ואסטרטגיה ברורה. יש מנגנוני תיאום, דיווח ובקרה שונים. להלן כמה דוגמאות:

• ניו-זילנד: ב-2018 הציגה הממשלה בראשותה את תכנית פעולתה המקיפה.Official Website of NZ Government – Our Plan for a Prosperous New Zealand, 18 Sep 2018 זו היא תכנית ארוכת טווח המציבה יעדים לשנים רבות קדימה: "We are looking out 30 years ahead, not just three", כפי שנכתב ברקע לתכניתOfficial Website of NZ Government – Our Plan for a Prosperous New Zealand (2) , 18 Sep 2018, ומתמקדת בשלושה תחומים עיקריים: כלכלה, שיפור הרווחה ושיפור פעילות הממשלה. בתוכם כלולות 12 מטרות מועדפות (Priority Outcome) שעבור קידומן תעבוד הממשלה באופן אינטגרטיבי.Official Website of NZ Government – Our Plan for a Prosperous New Zealand, 18 Sep 2018
• בריטניה: ב-2002, במסגרת פעילות הממשלה בראשות טוני בלייר, הוקמו יחידת האסטרטגיה של ראש הממשלה (Prime Minister's Strategy Unit) ויחידת הביצוע של ראש הממשלה (The Prime Minister's Delivery Unit). אלו חיזקו והעצימו את יכולות מרכז הממשל של ממשלות בריטניה באותן השנים.
• קנדה: משנת 2012, לצורך שיפור יעילות הליך התכנון הכלל ממשלתי, הוקמה ועדת המשנה לתכנון ולסדר עדיפות במשרד ראש הממשלה. כיום, תחת הקבינט הקנדי (Cabinet of Canada) האמון על קביעת ולביצוע המדיניות הממשלתית הפדרלית (ומובל בידי ראש הממשלה הקנדי),Prime Minister of Canada, Cabinet ישנן שתי ועדות הנוגעות לתכנון האסטרטגי המדיני. ראשונה, ועדת הקבינט לאג'נדה, תוצאות ותקשורת (Cabinet Committee on Agenda, Results and Communications), האמונה על ניהול האסטרטגיה ועל סדר העדיפויות הממשלתי הרחב, על ביקורת ופיקוח ועל יישומם וכן על ניתוח סוגיות אסטרטגיות לאומיות והשלכותיהן. שנייה, ועדת המשנה לתיאום בין-ממשלתי (Sub-Committee on Intergovernmental Coordination) האמונה על אינטגרטיביות בין-משרדית לנושאי עדיפות מרכזיים.Prime Minister of Canada, Cabinet Committee Mandate and Membership.
• פינלנד: "תכנית הממשלה" האסטרטגית מתורגמת לתכנית פעולה (Action Plan). תכנית פעולה זו מתווה את הכיוונים וכלי המדיניות הנדרשים, כמו גם  מנגנוני ניטור תקופתי של ההתקדמות והיישום של תכנית הפעולה – זאת דרך מדדים ייעודיים לכל אחת מהמטרות. לכל אחד מהפרויקטים המתוכננים במסגרת תכנית הפעולה מוקצה שר ממונה שמשמש פרויקטור. (Prime Minister's Office 2019).
• גרמניה: משרד הקנצלר מורכב מנציגים של המשרדים המקצועיים, המשמשים כרפרנטים המופקדים על פיקוח וסנכרון בין משרד האם שלהם לקנצלר ולמשרדים אחרים. בכך מתאפשרת עבודת רוחב ותיאום בין-משרדי נרחב.

 

3. אז מה עושים? האזרח בקצה לא רואה משרדים, יחידות, רשויות, סוכנויות וגופי סמך, הוא רואה מענה ציבורי (או את העדרו). לממשלה צריך להיות קול אחד וברור.

יש לאמץ פתרונות של One Stop Shop - הדבר נכון גם לאזרח בקצה וגם מול המגזר העסקי.

מודל One stop shop התחיל במגזר העסקי, והחל משנות ה-70 הוטמע גם במערכת הציבורית והופיע לראשונה בממשלת אוסטרליה במטרה להנגיש את שירותי הרווחה לאוכלוסייה ענייה (Wettenhall & Kimber, 1996). המודל נפוץ בתחומי מדיניות שונים, החל מרגולציה עסקית, דרך שירותים ציבוריים וכלה בהתקשרויות של שירות חברתי. המודל חותר לקדם תפיסה של "האזרח במרכז", וכך המידע והשירותים זמינים ונגישים לו.

הספרות (Kubicek & Hagen, 2000) מבחינה בין שלושה סוגים של מרכזי One stop shop:

• תחנה ראשונה (first stop) – בד"כ מדובר במרכזי מידע, שאלון אפיון צרכים והפניה לגורמים רלוונטיים. בהקשר של מלחמת "חרבות ברזל" זה אמור מוקד ממשלתי אחוד (ולא פוסטר נוסח 144), יכולת להנגיש את כל המידע, הזכויות והשירותים בצורה דיגיטלית וטלפונית.
• חנות נוחות (convenience store) – שיש בה מגוון שירותים, שניתן להגיש בקשה בתוך המוקד, לעקוב אחר התפתחות הטיפול, לרכז טפסים/דרישות של משרדים ויחידות שונות. מרכז כזה מוודא רצף טיפולי, ומונע כפילויות (לדוגמה, באמצעות אימוץ כלל only ask once של בקשת טפסים מהאזרח. אם סרקתי תעודת זהות ותלושים אחרונים לשירות אחד, הפרטים שלי כנראה לא ישתנו מעצמם ואין צורך לבקשם פעם נוספת). הרמה הזו של מוקדים ממשלתיים חשובה מאוד בשעת משבר ומלחמה – כדי שהאזרחים, המגזר העסקי, היזמים החברתיים והעורף בכללותו יוכלו להתמקד בשיקום וחוסן, ולא בניסיון להבין מי אמור לתת איזה שירות ולהגיש בקשות נפרדות, ללא כל רציפות טיפולית.
• מרכז אינטגרטיבי מלא (true one stop shop) – סוג כזה של מרכזים מצריך הלימה מלאה במעטפת השירותים. יש פה תשתית ארגונית, תפיסת ניהול והפעלה מרכזיים, תקצוב עצמאי (לא חלק שיורי מתקציבי המשרדים, כל אחד תורם שקל) וסמכויות מעוגנות בחקיקה או בהחלטת ממשלה. עם סוג כזה של מענים ניתן למנות תכניות לאומיות כמו תכנית 360 לילדים ונוער בסיכון או המטה לשילוב יוצאי אתיופיה, המכילים רכיב של תקציב גמיש כדי לאפשר מענה מותאם אישית לצרכים של הלקוח בקצה. בעולם אידיאלי, לכל משפחה מפונה מעוטף עזה או משפחה שאחד מבני הזוג בה נמצא בשירות מילואים ארוך ומסוכן היה מוצמד case manager שלא רק מגיב לצרכים ומסייע להגיש בקשות, אלא מייצר מענים מותאמים ופרואקטיביים. לצערי, תכלול רוחבי מקיף אינו ריאלי כנראה בשעת מלחמה, בשל הפער הגדול של יכולת תיאום ותכלול בשגרה.

כמו שציינו, הדבר נכון לכלל אזרחי ישראל, והוא נכון כפליים בהקשר של המגזר העסקי. המכון הישראלי לדמוקרטיה זיהה כבר בשנת 2018 את העדר הפורטל האחוד לעסקים כאחד החסמים להקטנת הנטל הביורוקרטי, וכחלק מהמלצותיו בדוח "מפת דרכים רגולטורית למשקיע" המליץ על הקמת Digital One Stop Shop.

החשיבות של יציבות, שקיפות ואחידות רגולציה חשובה למגזר העסקי בעתות שגרה ומשמעותית כפליים בעתות חירום. מעבר למשבר הביטחוני החמור, מלחמת "חרבות ברזל" מהווה גם איום משמעותי על הכלכלה והתעשייה הישראליות. האם ולמי מגיע פיצוי? מי מפצה, מתי וכמה? היכולת של הסקטור העסקי לשמר רציפות תפקודית תלויה ביכולתו להסתמך על מענה אחיד, רציף ומתוכלל של הממשלה – מענה שהוא one stop shop.

מקורות