מבצע "שאגת הארי": מצב מיוחד בעורף
מהן המשמעויות של ההכרזה על "מצב מיוחד בעורף" ואילו סמכויות מאפשרת הכרזה זו ביחס לאזרחי ישראל? מהן הזכויות שיש לאזרחים בשטח שנעשתה לגביו הכרזה כאמור? מה בין "מצב מיוחד בעורף" לבין "מצב החירום" החל בשגרה בישראל מכוח הכרזת הכנסת?
תחנת רכבת שהפכה למקלט, תל אביב, מרץ 2026 | Photo by Chaim Goldberg/Flash90
ב- 28 בפברואר 2026, עם פתיחת מבצע "שאגת הארי" נגד איראן, הכריז שר הביטחון על "מצב מיוחד בעורף" בשטח מדינת ישראל כולה. למחרת החליטה הממשלה להאריך הכרזה זו עד ל- 12 במרץ 2026, הכרזה שאושרה יום לאחר מכן על-ידי ועדת החוץ והביטחון של הכנסת.
חוק ההתגוננות האזרחית, תשי"א-1951, מציין שני מצבי לחימה שבהם מוקנות לכוחות צה"ל סמכויות מיוחדות בעורף הלחימה:
- "שעת התקפה" – הזמן שבו מתנהלת בשטח מסוים התקפה על ישראל ועד תום 24 שעות מתחילת ההתקפה (או אם ניתן קודם לכן אות ארגעה).
- "מצב מיוחד בעורף" – המצב הרלוונטי כרגע למבצע "שאגת הארי" – מוכרז כאשר קיימת סבירות גבוהה שתתרחש התקפה על האוכלוסייה האזרחית במדינה כולה או בשטח מסוים.
הסמכות להכריז על מצב מיוחד בעורף מוקנית בחוק לממשלה, או לשר הביטחון, אם הממשלה לא מימשה את סמכותה.סעיף 9ג לחוק ההתגוננות האזרחית, תשי"א-1951 (להלן: חוק ההתגוננות האזרחית). הכרזה של הממשלה צריכה להיות מאושרת על-ידי ועדת החוץ והביטחון של הכנסת בתוך חמישה ימים. הכרזה של שר הביטחון פוקעת בתוך 48 שעות אלא אם הוארכה לחמישה ימים על-די הממשלה, ואז צריכה להיות מוארכת לתקופה ארוכה יותר על-ידי ועדת חוץ וביטחון.
בתקופת כהונת הממשלה ה-37 חל "מצב מיוחד בעורף" לאורך תקופה ארוכה של למעלה משנתיים: בעקבות מתקפת שבעה באוקטובר הכריז שר הביטחון על מצב מיוחד בעורף ביחס לשטח עוטף עזה, ובהמשך אותו היום הרחיב את הכרזתו לשטח המדינה כולה. לאורך מלחמת "חרבות ברזל", הוארכה ההכרזה כמה פעמים נוספות בידי הממשלה, הארכות שדרשו את אישור ועדת החוץ והביטחון.ראו, למשל, החלטה מספר 2654 של הממשלה מיום 5.1.25, שכותרתה "הארכת ההכרזה על מצב מיוחד בעורף".
עם פתיחת מבצע "עם כלביא", הכריז שר הביטחון על מצב מיוחד בעורף בכל שטח המדינה, ובהמשך ביקשה הממשלה להאריך את ההכרזה עד ל- 30 ביוני. בתום תקופה ארוכה של מעל שנתיים, אישר שר הביטחון בסוף אוקטובר 2025 להסיר את הגבלות "מצב מיוחד בעורף" שחלו במדינה.אלישע בן קימון "לראשונה מ-7 באוקטובר: הוסרו הגבלות צה"ל בעוטף עזה" Ynet (28.10.2025). בעקבות תום תוקפה של ההכרזה, פג תוקפם של הסדרים שונים שנקבעו מכוחה. ראו, למשל: מינהל הסדרה ואכיפת חוקי עבודה "פג תוקפו של היתר כללי להעסקת עובדים בשמירה בשעות נוספות (הוראת שעה)" (30.10.2025). עם פתיחת מבצע "שאגת הארי", הכריז שוב שר הביטחון על "מצב מיוחד בעורף" בכל שטח המדינה. הממשלה האריכה הכרזה זו עד ל-12 במרץ 2026, הכרזה שאושרה בהמשך על-ידי ועדת החוץ והביטחון של הכנסת.
ההכרזה על מצב מיוחד בעורף מאפשרת לכוחות צה"ל להפעיל סמכויות שונות בשטח שנקבע בהכרזה, לדוגמה:
- קצינים בכירים מסוימים בצה"ל רשאים לתת לכל אדם, לחלק מהציבור או לציבור כולו הוראות הנדרשות לשמירה או הצלת חיי אדם או רכוש. הם רשאים, בין היתר, לחייב אזרחים לשהות במקלטים, לאסור או להגביל את הלימודים במוסדות חינוך ולתת הוראות לגבי ציוד אישי לצורכי התגוננות אזרחיתסעיף 9ד לחוק ההתגוננות האזרחית מעניק את הסמכויות לקצינים הבאים: הרמטכ"ל, סגנו, ראש אגף המטה הכללי בצבא הגנה לישראל, ראש הג"א, או קצין בצבא הגנה לישראל שדרגתו אלוף המשמש בתפקיד אלוף פיקוד, לגבי המרחב שעליו הוא ממונה.
- קצינים בכירים בצה"ל רשאים גם להורות למחזיק במקלט לפנות את הציוד שנמצא בו באופן מידי. כמו כן, המחזיק במקום שהוא מקלט, חייב בשעת התקפה לאפשר לכל אדם הנמצא סמוך למקום להיכנס למקלט ולשהות בו כל שעת ההתקפה. בלי קשר למצב המיוחד החוק, אגב, מחייב דיירים ככלל, ולא רק בעת מצב מיוחד בעורף, לפנות את כל הציוד שלהם מתוך המקלט (למעט ציוד שמותר להחזיקו לפי דיני ההתגוננות האזרחית) ולהחזיקו במצב שמאפשר את השימוש בו בכל עת כמחסה מפני התקפהסעיפים 9ד, 14א(א) ו-15(ו) לחוק ההתגוננות האזרחית.
- קצין בפיקוד העורף רשאי להורות לכל אדם כל הוראה סבירה וכן למנוע כניסה או יציאה משטח מסוים לשם הצלת הנפש או הרכושסעיף 9(ה) לחוק ההתגוננות האזרחית.
- חייל פיקוד העורף רשאי להיכנס לכל מקום לצורך מילוי תפקידוסעיף 9 לחוק ההתגוננות האזרחית.
כמו כן, חברים ומתנדבים ב"ארגון עזר" (כמו מד"א והרשות הארצית לכבאות והצלה) נדרשים לסייע לכוחות הצבא בתחום ההתגוננות האזרחית.
בנוסף לכך, הכרזה על מצב מיוחד בעורף מעניקה סמכויות מיוחדות לשרי הממשלה, שחלקן כבר הופעלו במבצע "שאגת הארי", למשל:
- שר העבודה רשאי להוציא צווים בנוגע לעבודה במפעלים חיוניים או במפעלים לשירותים קיומייםחוק שירות עבודה בשעת-חירום, תשכ"ז-1967.
- שר העבודה רשאי להתיר העסקת עובדים בשעות נוספותחוק שעות עבודה ומנוחה, תשי"א-1951.
- שר התקשורת רשאי להורות לגופי תקשורת להפסיק את פעילותם, לבצע פעולות מסוימות או להעמיד את המערכות שלהם לרשות כוחות הביטחוןחוק התקשורת (בזק ושידורים) [נוסח משולב], התשמ"ב-1982.
- שר התחבורה רשאי לקבוע בצו שינויים בהטבות לטסים, בין היתר בגלל הפגיעה ביכולת של מפעילי טיסות לתכנן את לוח הטיסות ובשל היצע נמוך של טיסות נוסעים מישראל ואליהסעיף 9א לחוק שירותי תעופה (פיצוי וסיוע בשל ביטול טיסה או שינוי בתנאיה), תשע"ב-2012.
- שר הפנים רשאי להתיר לרשות מקומית לפעול מחוץ לתחומה ולסייע לרשות מקומית אחרתפקודת העיריות [נוסח חדש].
ההכרזה על מצב מיוחד מעורף מעניקה גם כמה זכויות לאזרחים השוהים בשטח הרלוונטי. כך, למשל, מעסיק לא רשאי לפטר עובד בשל היעדרותו מעבודה במקרה שבו פיקוד העורף אוסר על הגעה למקום עבודתו.חוק הגנה על עובדים בשעת חירום, תשס"ו-2006. כמו כן, המפקח על הבנקים רשאי, בעת מצב מיוחד בעורף, לקבוע כי בנק לא יגביל חשבון או בעל חשבון בשל שיקים שסורבו.חוק שיקים ללא כיסוי, תשמ"א-1981. בנוסף, חל איסור על ספקי חשמל לנתק חייבים מאספקת החשמל בעת מצב מיוחד בעורף.כללי משק החשמל (אמות מידה לרמה, לטיב ולאיכות השירות שנותן ספק שירות חיוני), תשע"ח-2018.
אשר לבעלי עסקים שנפגעו או מי שרכושו נפגע, הכרזה על מצב מיוחד בעורף, כשלעצמה, לא מקנה פיצוי אוטומטי, לשם כך קיימת בחוק הסדרה נפרדת, הקבועה בחוק מס רכוש וקרן פיצויים, התשכ"א-1961 ותקנותיו. לפי חוק זה, לפיה ניתן לקבל פיצויים בגין נזק פיזי ישיר שנגרם עקב פעולת מלחמה,כבר ביום 8 באוקטובר פתחה רשות המיסים גישה למערכת תביעה מקוונת על נזק ישיר במקרה של פגיעה ברכוש במסגרת מלחמת חרבות ברזל (ראו כאן). ובגין נזק עקיף – הפסד או מניעת רווח כתוצאה מנזק מלחמה ביישובי ספר עליהם מכריז שר האוצר. עם זאת, ישנן טענות לפיהן רשימת יישובי הספר המוכרזים מיושנת ואינה מתאימה למציאות הנוכחית.הצוות המשפטי של ועדת החוץ והביטחון של הכנסת, "סקירה משפטית: הכרזה על מצב מיוחד בעורף", 12 במאי 2021. בעקבות מבצע "עם כלביא" תוקן חוק זה, תיקון שחל באופן זמני עד סוף שנת 2027, ואשר נועד, בין היתר, ליצור מסלול נוסף לפיצוי בשל נזק עקיף שנגרם בתקופת הלחימה של חודש יוני 2025.חוק התוכנית לסיוע כלכלי (הוראת שעה – חרבות ברזל), התשפ"ה-2025. בנוסף לחוק זה, נקבעו לאורך השנים כהוראת שעה, במסגרת תקנות זמניות של שר האוצר, מנגנוני פיצויים נקודתיים ומוגבלים בזמן, אשר נועדו לפצות על נזק שנגרם כתוצאה ממלחמות וממבצעים שהתרחשו בשנים האחרונות.הצוות המשפטי של ועדת החוץ והביטחון של הכנסת, "סקירה משפטית: הכרזה על מצב מיוחד בעורף", 12 במאי 2021.. ראו גם: אתר רשות המסים בישראל "מסלולי פיצויים בגין נזק עקיף (נזק כלכלי) שנגרם בעקבות מלחמת חרבות ברזל".
מעבר למנגנוני פיצויים אלו, הממשלה החליטה בעבר ליצור מנגנוני סיוע ומענקים לתושבים שנפגעו באופן כזה או אחר בעקבות אירועים ביטחוניים. כך נעשה, למשל, סביב אירועי "עם כלביא", שם החליטה הממשלה להטיל על משרד הפנים לסייע לרשויות המקומיות שבהן תושבים שביתם ניזוק ואינו ראוי למגורים בסכום של 500 ₪ בגין כל מי שהתגורר בנכס, בכפוף לכך שהרשות המקומית תעביר סכום זה בהקדם האפשרי לכל מי שהתגורר בנכס לצורך מימון צרכים מיידיים.החלטה מספר 3153 של הממשלה ה-37 מיום 18.6.2025. לפי החלטת הממשלה, לצורך יישום סיוע זה, יוקצה סך של עד 50 מיליון ₪ בשנת 2025 למשרד הפנים, מתוך הסכום שיועד להחלטות ממשל לצורך קידום מדיניות הממשלה שטרם מומשו. הממשלה החליטה על מתן סיוע דומה, לפי דיווחים בתקשורת, גם במבצע "שאגת הארי".גד ליאור "כמו בעם כלביא: כל מפונה יקבל סיוע של 500 שקל" Ynet (1.3.2026). מעבר לכך, קיימים מנגנוני סיוע ממשלתיים שונים אשר נועדו לתמוך בגורמים שנדרשים לכך.למשל, הסוכנות לעסקים קטנים ובינוניים שבמשרד הכלכלה והתעשייה.
על-פי חוק יסוד: הממשלה, הסמכות להחליט על פתיחה במלחמה או על נקיטת "פעולה צבאית משמעותית העלולה להביא, ברמת הסתברות קרובה לוודאי, למלחמה" נתונה בידיה של הממשלה.ראו: ד"ר ערן שמיר-בורר "היצירה למבצע צבאי בעזה ללא אישור הקבינט היא משחק מסוכן באש" המכון הישראלי לדמוקרטיה (15.5.2024). לפי החוק, אפשר להעביר את הסמכות להחליט על יציאה למלחמה לוועדת השרים לענייני בטחון לאומי ("הקבינט המדיני-בטחוני"), באופן קבוע או במקרה פרטני. בעבר, הסמיכה הממשלה באופן קבוע את הקבינט לקבל החלטות מסוג זה. היישום של הסמכה זו כפוף לכך שראש הממשלה קבע כי הדבר נדרש מטעמי בטחון, יחסי חוץ או סודיות. יודגש, כי ההחלטה על יציאה למלחמה אינה מקנה, כשלעצמה, סמכויות מיוחדות לגופים כמו פיקוד העורף והמשטרה בתחומים אזרחיים.
חוק יסוד: הממשלה אינו מגדיר את המונח "מלחמה", ואין כל הגדרה למלחמה בחוק אחר בישראל. במשפט הבין-לאומי "מלחמה" מוגדרת כעימות מזוין בין שתי מדינות או יותר.בג"ץ 6204/06 ביילין נ' ראש ממשלת ישראל (1.8.2006). אין ספק שמבצע "שאגת הארי" עונה להגדרות של מלחמה בין שתי מדינות לפי המשפט הבין-לאומי. יתכן שניתן לטעון שמבצע זה אינו מהווה "פתיחה במלחמה" אלא שלב חדש ועצים יותר כחלק מן העימות המזוין המתמשך בין איראן וישראל.Amichai Cohen and Yuval Shany “A New War or a New Stage in an Ongoing War – Observations on June 13 Israeli Attack against Iran” Just Security (15.6.2025).
עם זאת, גם אם המבצע הוא המשך של לחימה קיימת, לדעתנו ראוי לפרש את החקיקה הקיימת באופן שהסלמה בסכסוך כפי שהתבצעה בפתיחת מבצע "שאגת הארי" מחייבת דיון והחלטה בממשלה (או לכל הפחות בקבינט):
- על-פי חוק-יסוד: הצבא, צה"ל נתון למרות הממשלה. החלטות הקבינט על פתיחה במבצעים בסדר גודל של מבצע "שאגת הארי" מממשות מרות זו, מרות אשר נועדה למלא תכלית כפולה – להבהיר כי הצבא פועל בהתאם להחלטות הממשלה וכן להבטיח כי הצבא אינו נתון למרותו של גורם אחד בלבד בממשלה.ראו: ד"ר ערן שמיר-בורר ועו"ד מירית לביא "50 שנה אחרי מלחמת יום הכיפורים, הגיע הזמן להוציא את הביטחון מ'המטבחון'" המכון הישראלי לדמוקרטיה (24.9.2023); פרופ' עמיחי כהן ועו"ד מירית לביא "ההחלטה על השבת החטופים לא יכולה להיוותר בידי אדם אחד" המכון הישראלי לדמוקרטיה (28.8.2024). אם החלטת קבינט אינה נדרשת במבצע כה חשוב, שהשלכותיו עשויות להיות כה מרחיקות לכת, אין למעשה משמעות ל"מרות הממשלה".
- מרוח חוק-יסוד: הממשלה עולה שסוג כזה של הסלמה דורש החלטת ממשלה. כך, דברי ההסבר שליוו את התיקון לסעיף 40(א) בשנת 2018, שקבע את הדרישה לאישור הממשלה גם ביחס לפעולה צבאית העלולה להוביל למלחמה, התייחסו ל"השלכות כגון פגיעה משמעותית בביטחון הציבור, לרבות בעורף המדינה, גיוס מילואים נרחב, פגיעה ביחסי החוץ של המדינה, במשק המדינה או בהיבטים נוספים" כמאפיינים של "מלחמה". לפיכך, נראה כי ראוי שתתקבל החלטת קבינט לגבי מבצעים צבאיים משמעותיים מאוד גם אם הם במסגרת מלחמה קיימת.
אכן, פורסם בתקשורת כי היציאה למבצע "שאגת הארי" אושרה על-ידי שרי הקבינט המדיני-ביטחוני, אם כי חלים חוסר שקיפות והיעדר בהירות ביחס לתהליך קבלת ההחלטה. כך למשל, נכתב בתקשורת שההחלטה אושרה תחילה בקרב "מספר מצומצם מאוד של שרים במטרה למנוע הדלפות", וכי הקבינט עודכן בדבר רק בסמוך ליציאה למתקפה.סולימאן מסוודה, איתי בלומנטל ורועי קייס "בישראל מעריכים: המלחמה אם איראן תימשך כשבוע" כאן חדשות (28.2.2026).
ראוי לציין כי על-פי הפרשנות שהצענו לחוק יסוד הממשלה, על-פי סעיף 40(ג) חלה החובה להודיע בהקדם האפשרי על הפתיחה במבצע לממשלה כולה, ולוועדת המשנה של ועדת החוץ והביטחון של הכנסת, ועל ראש הממשלה למסור הודעה בכנסת בהקדם האפשרי.
על פי פקודת המשטרה, "אירוע חירום אזרחי" הוא אירוע הגורם לפגיעה חמורה בשלום הציבור, בביטחון הנפש או ברכוש ומתייחס לציבור או לשטח גדול. אירוע כזה יכול להיות תוצאה של כוח טבע, מפגע סביבתי, אירוע כימי או ביולוגי, תאונה או פעילות חבלנית עוינת. ההכרזה עליו תיעשה בדרך כלל על-ידי השר לביטחון לאומי. תוקף ההכרזה הוא למשך יומיים, והשר רשאי להאריך את תקופת החירום האזרחי מיומיים עד לארבעה ימים. הארכה לשבוע ימים דורשת החלטת ממשלה, והארכה לתקופות נוספות דורשת החלטת ממשלה ואישור של ועדת חוץ וביטחון של הכנסת. בשטח שלגביו הוכרז מצב מיוחד בעורף, נתונה הסמכות להכרזה על אירוע חירום אזרחי לשר הביטחון.
בעת אירוע חירום אזרחי, משטרת ישראל היא האחראית לפיקוד ולשליטה בטיפול באירוע. סמכויותיה באירועים כאלה מתחלקות לשתי קטגוריות עיקריות: סמכות לתת הוראות לגופי ההצלה, כולל בנוגע לפעילותם ולהפעלת הציוד שברשותם, וסמכויות כלפי הציבור, שיש בהן כדי לפגוע בחירותו של אדם, בחופש תנועתו ובזכותו לקניין, וזאת לשם הצלת חיי אדם או רכוש. כך למשל, אם ניתנה הכרזה על אירוע חירום, שוטר רשאי להיכנס לכל מקום ככל שהדבר נדרש לצורך מילוי תפקידו, גם תוך שימוש בכוח סביר, ובלבד שזיהה עצמו לפני מי שנמצא במקום, הודיע לו את המטרה שלשמה נדרשת הכניסה, והזהירו כי יש בכוונתו להשתמש בכוח לצורך הכניסה.
להבדיל, השר שרשאי להכריז על "מצב מיוחד בעורף" הוא שר הביטחון, והאחראי לפי חוק לתפעול מצב מיוחד בעורף הוא פיקוד העורף, תוך שהוא מנחה את ארגוני עזר כמו מד"א והרשות הארצית לכבאות והצלה, ומתאם את פעולות שאר משרדי הממשלה וארגוני החירום בענייני ההתגוננות אזרחית.
מצב מיוחד בעורף חל כאשר מתקיים מצב חירום מיוחד שבמסגרתו נדרש צה"ל לסמכויות שאינן נתונות לו בשגרה.
להבדיל מכך, מאז הקמת המדינה ישראל נמצאת ברציפות במצב חירום, מכוח סעיף 38(א) לחוק-יסוד: הממשלה, עליו חוזרת ומכריזה הכנסת מדי שנה. בשל מצב החירום הזה נותרים בתוקף מספר חוקים והסדרים המותנים בקיומו של מצב חירום, וכן מתאפשר לממשלה להתקין תקנות שעת חירום, שהן למעשה חקיקה שנעשית על-ידי הרשות המבצעת, כדי להגן על המדינה, ביטחון הציבור וקיום האספקה והשירותים החיוניים. תקנות שעת החירום יחולו לרוב למשך שלושה חודשים (עם אפשרות להארכתן), והן מאפשרות לממשלה לגבור על חקיקה של הכנסת, וכן להטיל מיסים.
לאורך השנים, תקנות שעת חירום הותקנו על-ידי הממשלה במקרים שונים, לרוב לטובת יישום מדיניות כלכלית, למשל כדי לספק פתרון דיור מהיר לגלי העלייה ממדינות חבר העמים בראשית שנות ה-90 של המאה הקודמת.
על פי פסיקת בית המשפט העליון, הממשלה לא תעשה שימוש בתקנות שעת חירום במקרים שבהם הכנסת יכולה להפעיל את סמכותה לחוקק חוק באופן סדור ומהיר, ובהתאם לכך חלה ירידה בשימוש בתקנות אלו. עם זאת, עם התפרצות נגיף הקורונה, השתמשה הממשלה בסמכותה זו על בסיס כמעט יומיומי, בין היתר לצורך הטלת מגבלות על השהייה במרחב הציבורי, סיוע כלכלי לאזרחים ועוד.ד"ר גיא לוריא, ד"ר עמיר פוקס, עו"ד דפני בנבניסטי "תקנות שעת חירום: הצעה לרפורמה חוקתית", הצעה לסדר 53, המכון הישראלי לדמוקרטיה (2023).
