מהו "דין רציפות" ואיך הוא משפיע על הצעות חוק?
הצבעה בכנסת על חוק הקפאת המעצרים, יולי 2026 | Photo by Chaim Goldberg/Flash90
עם סיום כהונת הכנסת וכינון הכנסת החדשה לאחר הבחירות, חלק ניכר מענייני הכנסת הקודמת פוקעים ואינם ממשיכים בכנסת החדשה – וזאת בהתאם לעיקרון אי- הרציפות (discontinuity), שלפיו כנסת חדשה אינה כבולה לעניינים של הכנסת שקדמה לה. לדוגמה, הליכים פרלמנטריים שטרם הושלמו, כמו שאילתות, הצעות לסדר היום והליכים בוועדת האתיקה של הכנסת – נפסקים.
לגבי הצעות חוק קיים מנגנון שיכול "לעקוף" זאת, המכונה "דין רציפות". מנגנון זה מאפשר לכנסת חדשה, בתנאים מסוימים, להמשיך בהליכי החקיקה של הצעות חוק מהכנסת הקודמת שעברו שלבים משמעותיים.
אפשר להחיל דין רציפות על כל הצעת חוק: פרטית, ממשלתית, או ביוזמה של אחת מוועדות הכנסת, כל עוד היא עומדת בתנאים האלה:
- עברה בקריאה ראשונה בכנסת הקודמת.
- אם מדובר בהצעת חוק פרטית – קיבלה אישור של לפחות אחד מהיוזמים של הצעת החוק המקורית (שאינו שר או סגן שר), ובלבד שהוא מכהן גם בכנסת החדשה שנבחרה.
את דין רציפות אפשר להחיל על הצעת חוק פעם אחת בלבד, בין שתי כנסות עוקבות. אי אפשר "למשוך" את דין הרציפות יותר מכך. חוק הגיוס שהממשלה הנוכחית, למשל, ניסתה לקדם עבר בקריאה ראשונה בכנסת הקודמת, ה-24, ועבר לדין רציפות בכנסת הנוכחית, לכן מלכתחילה לא הייתה אפשרות שהכנסת הבאה תחיל עליו גם היא דין רציפות. גם בשל כך, עבר בסופו של דבר החוק הזה שינוי מהותי והפך לחוק להקפאת מעצרי תלמידי ישיבות עריקים שאושר בימיה האחרונים של הכנסת הנוכחית.
לפי חוק רציפות הדיון בהצעות חוק, תשנ"ג-1993, הבקשה להחלת דין רציפות על הצעת חוק יכולה להיות מוגשת על ידי ממשלה שקמה בכנסת החדשה או על ידי אחת מוועדות הכנסת, אם מדובר בהצעת חוק פרטית או של ועדה (אך לא ממשלתית) .
בקשה שמוגשת על ידי ממשלה – חייבת להיות מוגשת על ידי ממשלה שקמה בכנסת החדשה (כלומר לא על ידי ממשלת מעבר שממשיכה לכהן מהכנסת הקודמת). הצעה שמוגשת על ידי ועדה – חייבת להיות מוגשת על ידי הוועדה שדנה בהצעת החוק בכנסת הקודמת או על ידי הוועדה שתחום עניינה של הצעת החוק מצוי באחריותה. בנוסף, כאמור, אם מדובר בהצעת חוק פרטית, החלת דין רציפות מחייבת את הסכמתו של לפחות אחד מחברי הכנסת שיזמו את ההצעה בכנסת הקודמת, ובלבד שהוא מכהן כחבר כנסת גם בכנסת הנוכחית ואינו שר או סגן שר.
לאחר הגשת בקשה לדין רציפות כל אחת מהסיעות רשאיות להתנגד לה, ואם הוועדה היא זו שהגישה את הבקשה – גם הממשלה יכולה להתנגד. ההצעה להחלת דין רציפות מובאת לדיון והצבעה במליאת הכנסת. אם המליאה לא מאשרת את החלת דין הרציפות, אי אפשר להעלות את הבקשה שוב בנוגע לאותה הצעת חוק, אך אפשר להגיש את ההצעה מחדש, כהצעת חוק חדשה שתתחיל את הליך החקיקה מהתחלה.
בטבלה 1 אפשר לראות את מספר הצעות החוק שקיבלו דין רציפות מאז הכנסת ה-17, שנבחרה ב-2006. ההבדלים המשמעותיים בין הכנסות השונות אינם מקריים. כך למשל, העובדה שהכנסות ה-21, ה-22 וה-23 לא החילו כלל דין רציפות נובעת מהמשבר הפוליטי באותה תקופה.
גם הכנסת הנוכחית החילה דין רציפות על פחות הצעות חוק בהשוואה לחלק מהכנסות הקודמות (28 לעומת כ-50 בכנסות 20-17). אפשר להניח שהסיבה לכך היא שילוב בין העובדה שהכנסת הקודמת כיהנה תקופה קצרה יחסית, ולכן לא הספיקה להעביר הרבה הצעות חוק בקריאה ראשונה, לבין ההחלפה בזהות הסיעות המרכיבות את הקואליציה והממשלה, שהובילה באופן טבעי לשינוי בסדר היום החקיקתי של הממשלה.
הצעות להחלת דין רציפות כמעט תמיד עוברות בהצבעה במליאה. מהכנסת ה-17 ועד היום נרשם רק מקרה אחד שבו נפלה ההצעה להחלת דין רציפות: ההצעה להחיל דין רציפות בכנסת ה-24 על הצעת חוק ממשלתית שנועדה להחריג זמנית את מתקני המעצר והחקירה של השב"כ מהחובה לעמוד בלוחות הזמנים של פסיקת בג"ץ בנושא שטח המחיה המינימלי לעצורים ולאסירים.
טבלה 1: מספר הצעות חוק עליהן חל דין רציפות לפי כנסותהיועצת המשפטית לכנסת, "דין רציפות בהצעת חוק שירות ביטחון (תיקון מס׳ 26) (שילוב תלמידי ישיבות), התשפ"ב–2022", מכתב לחברות וחברי הכנסת, 6 ביוני 2024.
| מס' כנסת | 17 | 18 | 19 | 20 | 21 | 22 | 23 | 24 | 25 |
| הצעות חוק שהוחל עליהן דין רציפות | 49 | 50 | 57 | 45 | 0 | 0 | 0 | 7 | 28 |
היתרון המרכזי הוא ייעול הליך החקיקה. ללא דין הרציפות, העבודה על הצעת חוק שכבר עברה כברת דרך במליאה ובוועדות תצטרך להתחיל מהתחלה בכנסת החדשה. יתרון זה רלוונטי במיוחד בישראל, שבה כנסות רבות אינן משלימות את מלוא תקופת כהונתן ומתפזרות הרבה לפני המועד הקבוע בחוק. במצב כזה, הצעות חוק רבות "נתקעות" רק בשל פיזור הכנסת, והיכולת להחיל עליהן דין רציפות בכנסת הבאה חוסכת זמן ומשאבים.
אך אפשר גם לטעון טענות נגד דין רציפות. הוא עלול לפגוע, למשל, בעקרון הייצוגיות, משום שהוא מאפשר לכנסת חדשה להמשיך הליך חקיקה שהחל בהרכב פוליטי קודם, אף שהציבור בחר בינתיים נציגים חדשים. קושי נוסף נוגע לפערי ידע והמשכיות מקצועית: ח"כים שהיו מעורבים בשלבים המוקדמים של הצעת החוק, השתתפו בדיונים בוועדות וצברו ידע, עלולים שלא לכהן עוד בכנסת החדשה, והם מוחלפים בידי חברי כנסת שלא היו שותפים לתהליך ואינם מחזיקים בידע שנצבר.
במדינות רבות אין מנגנון המאפשר להעביר הליכי חקיקה שלא הושלמו מכהונה של פרלמנט אחד לזה שאחריו. בין המדינות שאינן מאפשרות זאת אפשר למצוא את גרמניה, דנמרק, ארצות הברית, אוסטרליה ובריטניה. בחלק ממדינות אלה אף נדרשים הליכים מסוימים לצורך המשכיות של הליכי החקיקה בין מושבים שונים של הפרלמנט באותה קדנציה.
עם זאת, קיימות כמה מדינות הדומות בכך יותר אלינו. בהולנד קיים מנגנון רציפות גמיש עוד יותר מאשר בישראל: בין השאר, אין צורך בהליך מיוחד של "החייאת" ההצעות אלא הפרלמנט יכול פשוט להמשיך ולדון בהן. בנוסף, ההצעה יכולה להתקדם גם אם אף אחד מיוזמיה המקוריים אינו מכהן עוד כחבר פרלמנט, ובלבד שחבר פרלמנט מכהן אחר מוכן לקחת עליה אחריות. גם בנורבגיה ובניו זילנד קיימים מנגנונים שונים של דין רציפות.
נכון למועד היציאה לפגרת בחירות של הכנסת ה-25, ב-18.07.2026, 195 הצעות חוק עברו קריאה ראשונה אך טרם השלימו את הליך החקיקה. 132 מתוכן הן הצעות חוק ממשלתיות, 59 – הצעות פרטיות וארבע נוספות הן הצעות חוק מטעם ועדות הכנסת.
הכנסת הבאה תוכל להחיל דין רציפות כמעט על כל אחת מהצעות אלה (למעט על הצעות פרטיות שאף אחד מהמגישים שלהן לא יכהן כח"כ שאינו שר או סגן שר בכנסת הבאה). בין ההצעות שניתן יהיה להחיל עליהן דין רציפות נכללות גם הצעות חוק שנויות במחלוקת, כגון:
- פיצול והחלשת היועמ"ש: הצעת חוק היועץ המשפטי לממשלה והתובע הכללי (מינוי, כהונה, תפקידים וסמכויות), התשפ"ו–2026 והצעת חוק-יסוד: סמכות חקירה והעמדה לדין (תיקוני חקיקה), שאושרו בקריאה ראשונה המליאה.
- ועדת חקירה ממלכתית: הצעת חוק ועדת חקירה ממלכתית-לאומית לאירועי טבח שמיני עצרת התשפ״ד (טבח 7 באוקטובר 2023), התשפ"ו-2026, שאושרה בקריאה ראשונה במליאה.
הצעת חוק חיובית יותר שאפשר יהיה להחיל עליה דין רציפות היא זו:
- חוק רשויות תחבורה מטרופוליניות ורשות ארצית: הצעת חוק רשויות תחבורה ציבורית (רשויות מטרופוליניות ורשות ארצית), התשפ"ו-2026, שאושרה בקריאה ראשונה, ועם היציאה של הכנסת ה-25 לפגרת הבחירות נמצאת בשלב ההכנה בוועדת החוקה, חוק ומשפט לקראת קריאה שניה-שלישית.
