שיקול הדעת של הנשיא בהטלת תפקיד הרכבת הממשלה

לעמוד בחירות 2026 >>

חוסר ההכרעה בבחירות 2026 הופך את תפקיד הנשיא למשמעותי יותר | Photo by Yonatan Sindel/FLASH90

1. כיצד מתנהל הליך הרכבת הממשלה לאחר הבחירות?

לאחר פרסום תוצאות הבחירות מזמן נשיא המדינה את נציגי הסיעות להתייעצות. בתוך שבעה ימים מיום פרסום התוצאות, עליו להטיל את התפקיד להרכיב ממשלה על אחד מחברי הכנסת שהסכים לכך (הטלה ראשונה). לחבר הכנסת נתונה לשם כך תקופה של 28 ימים, והנשיא רשאי להאריך אותה בתקופות נוספות שלא יעלו יחד על 14 ימים. התנאים היחידים שהחוק מציין הם שמי שהוטל עליו התפקיד יהיה חבר כנסת, ושהוא יסכים לכך שהתפקיד להרכיב ממשלה יוטל עליו. בנוסף החוק קובע כי מי שמרכיב את הממשלה יעמוד בראשה.

אם אותו מועמד לא הצליח להרכיב ממשלה, הודיע שאין בידו לעשות כן, או שהממשלה שהציג לא זכתה באמון הכנסת – הנשיא צריך להחליט בתוך 3 ימים אם להטיל את התפקיד על חבר כנסת אחר שהסכים לכך (הטלה שנייה), או להודיע ליושב ראש הכנסת שאינו רואה אפשרות להגיע להרכבת ממשלה. לפני שיחליט, רשאי הנשיא, אך אינו מחויב, לשוב ולהתייעץ עם נציגי הסיעות. בהטלה השנייה למועמד ניתנים 28 ימים, ללא אפשרות להארכה.

אם גם הניסיון השני לא צלח, או שהנשיא החליט שלא להטיל את התפקיד על מועמד נוסף, יכולים לפחות 61 חברי כנסת לבקש בתוך 21 יום להטיל את התפקיד על חבר כנסת מסוים שהסכים לכך בכתב. הנשיא חייב להיעתר לבקשה בתוך יומיים, ולמועמד נתונים 14 ימים להרכבת הממשלה. אם לא הוגשה בקשה או שגם ניסיון זה נכשל, מתקיים ההליך המוביל להתפזרות הכנסת ולבחירות. הכנסת יכולה גם להחליט בחוק על התפזרותה קודם לכן, ובכך להפסיק את הליכי הרכבת הממשלה.

יש לשים לב שבכל אחת מהאפשרויות מרחב התמרון של הנשיא שונה: בהטלה הראשונה עליו להתייעץ עם הסיעות, ונתון לו שיקול דעת באשר לזהות חבר הכנסת שעליו יטיל את התפקיד. בהטלה השנייה מרחב התמרון רחב מעט יותר: הוא רשאי להחליט האם לשוב ולהתייעץ עם הסיעות, ויכול גם להחליט האם להטיל את התפקיד על מועמד אחר או להודיע לכנסת שאינו רואה אפשרות להרכבת ממשלה.

לעומת זאת, כאשר רוב חברי הכנסת מגישים לנשיא בקשה להטיל את התפקיד על חבר כנסת מסוים, אין לו מרחב תמרון והוא חייב להטיל את התפקיד על אותו ח"כ. כך הבהיר גם בית המשפט ב־2020, כשדן בהטלת התפקיד על בנימין נתניהו לפי בקשת 72 חברי כנסת. בשלב זה ניתנים לפי חוק לנשיא יומיים, ולפי פרשנות בית המשפט, זמן זה נועד רק על מנת שלנשיא תהיה אפשרות לוודא שההליך תקין ושהחתימות אותנטיות והושגו כחוק. (בג"ץ 2592/20 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' היועץ המשפטי לממשלה (6.5.2020)).

2. מהם השיקולים המנחים את הנשיא בהחלטתו על מי להטיל את התפקיד?

החוק אינו מגביל או קובע אמות מידה לפיהן על הנשיא להחליט על מי מהמועמדים להטיל את התפקיד, אבל כיוון שתכלית ההליך היא הרכבת ממשלה שתזכה באמון הכנסת, ישאף הנשיא להטיל את התפקיד על המועמד שיצליח לממש תכלית זו. זהו שיקול תכליתי, הנובע מן השאיפה להביא לכינונה של ממשלה במהירות האפשרית ובהתאם ליחסי הכוחות בכנסת המשקפים את רצונו של הבוחר.

כשאין הכרעה ברורה, כמו בבחירות הנוכחיות, הנשיא נדרש להעריך את האפשרויות השונות להרכבת ממשלה. הוא יכול להביא בחשבון אפשרות להטיל את התפקיד על מועמד שיקים ממשלת מיעוט, דהיינו, ממשלה הנשענת על קואליציה קטנה מ־61 חברי כנסת, אך זוכה לתמיכה של סיעות מחוץ לקואליציה או שאין רוב למתנגדיה. זאת כיוון שבהצבעת ההסמכה (זו המביעה אמון בממשלה הנכנסת) די ברוב רגיל, ואין צורך ב־61 תומכים. מנגד הנשיא יכול לנסות לקדם באופן בלתי פורמלי מגעים בין סיעות שונות על מנת להגיע להסכמה ביניהן לצורך התכלית של הקמת ממשלה.

3. מה מעמדן של המלצות הסיעות לנשיא?

ההמלצות הן כלי מרכזי בגיבוש החלטתו של הנשיא, משום שהן מלמדות על סיכוייו של המועמד להקים ממשלה. החוק קובע כי עליו לקיים התייעצויות עם הסיעות. עם זאת, המונח ״המלצות״ אינו מופיע בחוק, אלא רק החובה להתייעץ עם נציגי הסיעות. לפי הנוהג הנשיא מתייעץ עם כל הסיעות, אך לשון החוק אינה מחייבת זאת. החוק גם אינו מחייב את הנשיא להטיל את התפקיד על המועמד שקיבל את מספר ההמלצות הגדול ביותר.

לפיכך ייתכן מצב שבו המועמד שקיבל את מספר ההמלצות הגדול ביותר אינו מי שלפי הערכת הנשיא סיכוייו להרכיב ממשלה הם הטובים ביותר. למשל, אם למועמד אחד 55 ממליצים ולמועמד אחר 54, אך רק השני יכול להקים ממשלת אחדות או ממשלת מיעוט שתזכה לאמון הכנסת, הנשיא רשאי להטיל עליו את התפקיד גם אם מספר הממליצים עליו קטן יותר.

אחרי בחירות 2021 מספר הממליצים על נתניהו היה גדול יותר והוא גם עמד בראש הסיעה הגדולה ביותר, אך בכל זאת לא עלה בידו להקים ממשלה, ולבסוף יאיר לפיד, שעמד בראש הסיעה השנייה הגדולה וזכה למספר המלצות נמוך יותר, הצליח לעשות זאת.  

עם זאת, ההמלצות הן דרך המלך של הנשיא להבנת הסיכוי להרכבת ממשלה שהיא תכלית ההליך, ולכן עליו להפעיל שיקול דעת סביר ולהעדיף את המועמד שסיכוייו, לאור ההתייעצויות שקיים הנשיא עם הסיעות, הם הגדולים ביותר להרכיב ממשלה שתזכה לאמון הכנסת בזמן הקצר ביותר.

4. האם התפקיד חייב להיות מוטל על ראש הסיעה הגדולה ביותר או בהכרח על ראש סיעה?

החוק קובע שהנשיא יכול להטיל את התפקיד על חבר כנסת, שעליו להסכים לכך, וכי מי שמרכיב את הממשלה יעמוד בראשה. החוק אינו מחייב הטלת התפקיד על ראש הסיעה הגדולה ביותר לפי תוצאות הבחירות. כך אירע ב־2009: קדימה בראשות ציפי לבני זכתה ב־28 מושבים והליכוד בראשות נתניהו ב־27, אך הנשיא שמעון פרס הטיל את התפקיד על נתניהו, לאחר שהתרשם שסיכוייו להצליח גבוהים יותר. ואכן, נתניהו הרכיב ממשלה שזכתה לאמון הכנסת.   

למעשה, לשון החוק גם אינה מחייבת שהנשיא יטיל את התפקיד על מי שעומד בראש סיעה, אם כי כך יעשה הנשיא מאז שנקבע בחוק שמי שמוטל עליו תפקיד הרכבת ממשלה הוא זה שיעמוד בראשה. מבחינה תיאורטית יתכן שאם מההתייעצויות עולה שלמועמד שאינו עומד בראש רשימה יש סיכויים טובים יותר להרכיב ממשלה, לפי החוק אפשר שהנשיא יטיל עליו את התפקיד. לקראת הבחירות לכנסת ה-21 (אפריל 2019) עלתה על סדר היום הפוליטי ספקולציה שגרסה כי נשיא המדינה עשוי להטיל לאחר הבחירות את הרכבת הממשלה דווקא על חבר הכנסת גדעון סער (סיעת הליכוד) ולא על בנימין נתניהו, שעמד בראש אותה סיעה. הצעת חוק שכונתה "חוק גדעון סער" נועדה לקבוע כי התפקיד יוטל רק על מי שעומד בראש סיעה, אך הצעה זו לא אושרה לבסוף.

מכל מקום, הכרעה כזו של הנשיא, גם אם אפשרית מבחינת לשון החוק, תעמיד אותו בלב הקלחת הפוליטית והציבורית.   

5. האם הנשיא רשאי לשקול גם שיקולים ערכיים, כגון טוהר מידות?

שאלה זו עומדת במוקד המחלוקת על גבולות שיקול הדעת של הנשיא. האם עליו להסתפק בהערכת סיכוייו של המועמד להרכיב ממשלה, או שהוא רשאי לשקול גם אם ראוי שאותו מועמד יעמוד בראשה? השאלה מתעוררת, למשל, ביחס למועמד שתלוי ועומד נגדו כתב אישום, למועמד המסית לגזענות או למועמד המסכן את הדמוקרטיה.

מן התפיסה של הנשיא כרשות ממלכתית וא־פוליטית נגזרות שתי עמדות מנוגדות. לפי האחת, עליו למלא את תפקידו בהרכבת הממשלה בהתאם לתוצאות הבחירות ולעמדות הסיעות כפי שהשתקפו בהתייעצויות, ולהותיר את ההכרעה הערכית בידי הציבור ונבחריו. לפי האחרת, דווקא מעמדו הממלכתי מחייב אותו להגן על ערכי היסוד של המדינה, ובנסיבות מסוימות להפעיל גם שיקולים נורמטיביים, אף אם אלה יגברו על השיקול התכליתי.

בין שתי העמדות אפשר לזהות גישה שלפיה השיקול התכליתי הוא המרכזי, אך בנסיבות מיוחדות יש מקום לשיקולים נוספים. עמדה ברוח זו ביטא השופט חנן מלצר:  

"עיון בסעיפים האמורים (סעיפים 7 ו-9 לחוק יסוד הממשלה) ומשך הזמן שניתן לנשיא לשם קיום ההתייעצות טרם החלטה [...] מלמדים כי החלטת הנשיא על מי להטיל את תפקיד הרכבת הממשלה מבין חברי הכנסת נתונה, מכח הסעיפים הנ"ל, בידו והיא בשיקול דעתו הבלעדי של הנשיא [...] זו אף הסיבה לכך כי סעיף 12 לחוק-יסוד: נשיא המדינה קובע כי חתימתו של נשיא המדינה בהקשר זה של כינון הממשלה – איננה טעונה חתימת קיום (של ראש הממשלה, או של שר אחר שהחליטה עליו הממשלה). כאשר נשיא המדינה מפעיל את סמכותו על פי הסעיפים הנ"ל הוא צפוי להטיל את תפקיד הרכבת הממשלה על חבר הכנסת בעל מירב הסיכויים להצליח במשימה, ואולם במצבים מיוחדים מותר לו לשקול גם שיקולים נוספים מכח שיקול הדעת הרחב, המופקד בידיו." (בג"ץ 2592/20 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' היועץ המשפטי לממשלה (6.5.2020))

מכאן שבגרעין שיקול הדעת צריכות לעמוד הנמקות התואמות את תכלית החוק, כלומר כיבוד רצונו של הבוחר והקמת ממשלה, ושיקולים נורמטיביים צריכים להישמר לנסיבות חריגות ביותר, בבחינת ״נשק יום הדין״. 

6. באילו מקרים בעבר נדרש הנשיא להפעיל שיקול דעת?

עד היום, ברוב מערכות הבחירות היה ברור למי הסיכוי הטוב ביותר להרכיב ממשלה. אולם בכמה מקרים בעבר נדרש הנשיא להכריע על רקע תיקו בין הגושים או מבוי סתום פוליטי.

ב־1990, לאחר שהכנסת הביעה אי־אמון בממשלה, עמדו לזכות שמעון פרס ויצחק שמיר מספר שווה של ממליצים. הנשיא חיים הרצוג הטיל את התפקיד על פרס, שעמד אז בראש הסיעה הגדולה ושסיעתו יזמה את הצעת האי־אמון, בעיקר משום שהעריך שסיכוייו להרכיב ממשלה טובים יותר. פרס לא הצליח, ובהמשך הטיל הנשיא את התפקיד על שמיר, שהקים ממשלה. באותה עת היה הליך האי־אמון שונה מזה הקיים כיום, המחייב הבעת אמון בממשלה חלופית.

במשבר הפוליטי בשנים 2019–2021 הפעיל הנשיא ראובן ריבלין את שיקול דעתו בכמה צמתים. לאחר בחירות ספטמבר 2019 העביר את התפקיד מנתניהו לגנץ. ב־2020 העניק לגנץ הארכה של 48 שעות בלבד (ולא של שבועיים), ומשזו הסתיימה ללא הרכבת ממשלה, החליט שלא להטיל את התפקיד על מועמד נוסף אלא להעביר את ההליך לחברי כנסת, במטרה לזרזם להסכים על מועמד לתפקיד. ב־2021, לאחר שנתניהו לא הצליח להרכיב ממשלה, הטיל את התפקיד על יאיר לפיד. המשותף להחלטות אלה הוא שהנשיא פעל לפי השיקול של הערכת הסיכוי של המועמד לכונן ממשלה שתזכה באמון הכנסת. לאחר בחירות 2022 הטיל הנשיא הרצוג את תפקיד הטלת הממשלה על בנימין נתניהו, משום שסיכוייו להרכיב ממשלה היו הטובים ביותר, ואכן עלה בידו להקים ממשלה. 

הטלת התפקיד לכינון הממשלה על ידי הנשיא (2019- 2022)

(בירוק – ניסיונות מוצלחים; בצהוב – ניסיונות כושלים)

 

* לאחר הבחירות הטיל הנשיא ראובן ריבלין את תפקיד הרכבת הממשלה על בנימין נתניהו, אולם המשא ומתן הקואליציוני נקלע למבוי סתום. לקראת פקיעת המועד האחרון להרכבת הממשלה החליטה הכנסת על פיזורה המוקדם (לפי סעיף 12 לחוק-יסוד: הממשלה), ובכך נמנעה מנשיא המדינה כל הזדמנות לשקול את הטלת התפקיד על מועמד אחר. מקור: בלאנדר וקניג, 2024, עמ' 137

 

7. האם הנשיא יכול למלא תפקיד פעיל בחילוץ המערכת ממבוי סתום?

בנסיבות של העדר הכרעה ברורה הנשיא עשוי לפעול גם באמצעות הידברות, הצעת פתרונות וקריאה למפלגות להגיע להסכמות. ואכן בעבר היו מקרים בהם מילא נשיא המדינה תפקיד במציאת פתרונות למצבים פוליטיים ללא הכרעה ברורה.

לאחר בחירות 1984 מילא הנשיא חיים הרצוג תפקיד פעיל בקידום ממשלת האחדות והרוטציה בין שמעון פרס ליצחק שמיר. לאחר בחירות ספטמבר 2019 ניסה הנשיא ריבלין להציע מתווה לפתרון הסבך הפוליטי, אך הצעתו לא התקבלה ונערכו בחירות נוספות. הנשיא יצחק הרצוג עשה שימוש אף הוא באופן פעולה בלתי פורמלי זה של תיווך בין צדדים ניצים במחלוקת סביב המהפכה המשפטית, ואף הציע מתווה משלו, שלא התקבל על ידי הצדדים.  

אפשרות זו נשענת על מעמדו הממלכתי של הנשיא ועל יכולתו לתווך בין הצדדים. הצלחתה תלויה בנכונותם של הגורמים הפוליטיים להגיע להסכמה ובכבוד שהם רוחשים לנשיא כמוסד ממלכתי. היא ממחישה כיצד תפקיד בלתי פורמלי של הנשיא שעיקרו טקסי עשוי לקבל משמעות מהותית בנסיבות של משבר פוליטי.

8. מה מלמד הניסיון במדינות אחרות על שיקול הדעת של ראש המדינה?

לרבים מראשי המדינה בדמוקרטיות פרלמנטריות יש תפקיד בהליך הרכבת הממשלה, אך לרוב הוא פורמלי. השיקול המנחה אותם הוא הסבירות שהמועמד יצליח להקים ממשלה שתזכה לאמון הפרלמנט. עם זאת, במקרים מעטים וחריגים הפעילו ראשי מדינה גם שיקולים נורמטיביים, אך זאת בעיקר ביחס לזהות השרים המכהנים בממשלה, סמכות שאינה קיימת בידי נשיא המדינה בישראל.

באיטליה, למשל, סירב הנשיא ב־1994 למנות את פרקליטו האישי של סילביו ברלוסקוני לשר המשפטים, בשל ניגוד עניינים. ב־2018 התנגד הנשיא סרג׳יו מטארלה למינוי פאולו סאבונה לשר האוצר בשל עמדותיו כלפי גוש האירו והחשש לפגיעה ביציבות הכלכלית. באוסטריה, ב־2000, התנגד הנשיא למינוי שני שרים מטעם מפלגת החירות על רקע פרשה פלילית והתבטאויות קיצוניות.

כאמור לנשיא בישראל אין סמכות לאשר מינוי שרים, ולכן הדוגמאות אינן מקבילות להטלת תפקיד הרכבת הממשלה בישראל. עם זאת, דוגמאות אלה מחדדות את השאלה מהו מרחב שיקול הדעת הנורמטיבי של נשיא הממלא תפקיד ממלכתי, והאם בהיותו רשות סמלית הוא אמור גם לשקול שיקולים הקשורים להגנה על ערכי יסוד דמוקרטיים, האינטרס הציבורי והלכידות החברתית. הפעלת שיקול דעת מסוג זה בקרב ראשי מדינה סמליים היא נדירה, ולעיתים קרובות מעוררת מחלוקת.

9. האם החלטת הנשיא נתונה לביקורת שיפוטית?

הנשיא נהנה מחסינות במילוי תפקידו, אך הפסיקה הכירה באפשרות לבחון את פעולותיו באופן עקיף. לכן הנשיא עצמו אינו משיב לעתירה המופנית כלפי החלטתו, אולם הכרעותיו עשויות לעמוד לביקורת שיפוטית. בפסיקות באשר לסמכויותיו של הנשיא, ובפרט סמכות החנינה, בית המשפט הדגיש שההתערבות בשיקול דעתו של הנשיא צריכה להיות מצומצמת מאוד, על רקע מעמדו הייחודי והסמליות הגלומה במוסד הנשיאות.

בעתירות שעניינן הטלת תפקיד הרכבת הממשלה ניתן משקל לכך שהנשיא קיים את התהליך באופן הנדרש לפי החוק, דהיינו קיים את ההתייעצויות, וקיבל הכרעה שמשרתת את תכלית ההליך והיא הטלת התפקיד על מי שלדעתו היה בעל הסיכויים הטובים ביותר להרכיב ממשלה. לדוגמא, בעתירה כנגד הטלת התפקיד על ח"כ בנימין נתניהו לאחר הבחירות לכנסת ה-21 קבע בית המשפט:

"אין חולק כי הנשיא קיים אחר הוראות החוק, נפגש עם ראשי הסיעות, הפעיל את שיקול דעתו, והטיל את הרכבת הממשלה על חבר הכנסת שסבר כי סיכוייו להרכיב את הממשלה הם הגבוהים ביותר. בכך מימש כהלכה את הסמכות שניתנה לו, ולא ראינו לא טעם ולא סיבה כי נתערב בה." (בג"ץ 2848/19 שחר בן-מאיר ואח' נ' בנימין נתניהו ואח' (23.4.2019)).

להרחבה ראו:

• דנה בלאנדר ועופר קניג, מוסד הנשיאות בישראל, המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2024, בעיקר פרק 6, עמ׳ 129–145.
• דנה בלאנדר, עופר קניג ואסף שפירא, ״תפקידם של ראשי מדינה בתהליך הרכבת הממשלה״, אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה, 15 במרץ 2020.