ממשלת אחדות – מזור למבוי סתום פוליטי?
הפגנה למען ממשלת אחדות, נובמבר 2019 | Photo by Olivier Fitoussi/Flash90
ממשלת אחדות (המונח הרווח בדמוקרטיות רבות הוא "קואליציה גדולה", grand coalition) היא סוג מיוחד של ממשלה קואליציונית בעלת בסיס רחב. קואליציה זו מתאפיינת בכך שהיא כוללת בתוכה לפחות את שתי המפלגות המרכזיות במערכת הפוליטית, אלו הנתפסות בתור החלופות השלטוניות. לדוגמא, שתי המפלגות הגדולות המהוות חלופה שלטונית ב-2026 הן הליכוד בראשות בנימין נתניהו וישר בראשות גדי איזנקוט. קואליציה שתיכון בשיתוף ביניהן תענה להגדרה של ממשלת אחדות, אולם בהינתן הפיצול הגדול בכנסת גם לשותפות שכזו לא יהיה רוב, זאת בשונה מממשלות האחדות שכיהנו בישראל בשנות השמונים (ראו להלן) שבהן די היה בשותפות בין שתי המפלגות הגדולות כדי לכונן קואליציה רחבה.
שיתוף פעולה בין שני הכוחות הפוליטיים המרכזיים, שמהווים "יריבים מושבעים", הוא אמנם חריג, אך בהיסטוריה הפוליטית של דמוקרטיות מבוססות יש כמה מקרים בולטים של ממשלות אחדות. שני גורמים מרכזיים מניעים את כינונן של ממשלות אחדות: מענה לשעת חירום לאומית, ופתרון למבוי סתום פוליטי.
ממשלות אחדות כמענה למצב חירום לאומי הן ממשלות של קונצנזוס, שקמו לנוכח משברי ביטחון או כלכלה חריפים במיוחד. ממשלת האחדות יוצרת בסיס של סולידריות ומספקת למערכת הפוליטית "פסק זמן" המאפשר קבלת הכרעות המצויות בתחום הקונצנזוס הלאומי.
במקרים אחרים, ממשלות אחדות קמות בתור מענה למבוי סתום פוליטי, שנוצר מבחירות שהניבו תוצאות לא-החלטיות או מרתיעה של שתי המפלגות המרכזיות לשתף פעולה ולתת לגיטימציה למפלגות קיצון. רתיעה זו "דוחפת" את המפלגות המרכזיות לשיתוף פעולה שהוא בגדר הרע במיעוטו.
לצד היכולת להתמודד עם מצבי חירום או להימנע ממבוי סתום פוליטי ולאפשר יציבות, לעצם קיומה של קואליציה גדולה במשטר פרלמנטרי עשויות להיות השלכות שונות על המערכת הפוליטית. הממשלה מגדילה את עוצמתה שכן היא נשענת על קואליציה רחבה למדי, והאופוזיציה הפרלמנטרית הופכת לקטנה במיוחד ולנטולת עוצמה. מצב שכזה מחליש את יכולת הפיקוח האפקטיבית של הפרלמנט, עד כדי כך שהוא נתפס בעיני הרשות המבצעת כ"חותמת גומי". מנגד, עצם קיומה של תמיכה רחבה בקואליציה מחליש את הצורך במשמעת קואליציונית נוקשה, מה שעשוי לאפשר לחברי קואליציה לפעול בשיתוף עם חברי אופוזיציה באופן שלא היה מתאפשר אילו היו יחסי האופוזיציה והקואליציה מאוזנים יותר. מאפיין נוסף הוא שבעוד ההסכמה הקואליציונית הרחבה מספקת משענת יציבה לנקיטת צעדים חריפים בשעת משבר, חילוקי דעות בין השותפות לקואליציה בעניינים מהותיים אחרים וזכות הווטו ההדדי של כל אחת מהן, עלולים לנטרל את יכולת ההכרעה ולגרור שיתוק של המערכת הפוליטית.
יתרה מכך, עצם קיומה של "קואליציה גדולה" אינו עולה בקנה אחד עם רכיבים מהותיים בדמוקרטיה, כמו תחרותיות, חופש הבחירה בין חלופות אידאולוגיות ומדיניות, מערך האיזונים והבלמים בין הרשות המבצעת לרשות המחוקקת וזהותן העצמאית של המפלגות. לעתים עצם השותפות הקואליציונית בממשלת אחדות מהווה כשלעצמה התנערות מהאידיאולוגיה המפלגתית ומהבטחות טרם הבחירות, מה שעלול לערער את אמון הציבור במפלגות ובנבחריו.
בתקופת מלחמת העולם השנייה קמו במדינות שונות באירופה קואליציות לאומיות רחבות כדי להתמודד עם משבר המלחמה. המפורסמת שבהן הייתה ממשלת האחדות של ווינסטון צ'רצ'יל (Churchill’s war cabinet), שאיחדה כמעט את כל הפוליטיקאים ונהנתה מתמיכתו של כלל הציבור הבריטי. ייחודה של ממשלת אחדות זו היה שהיא הוקמה במדינה שלא הייתה מורגלת בממשלות קואליציוניות.
בין השנים 1966-1945 שלטה באוסטריה "קואליציה גדולה" שכללה את שתי המפלגות המרכזיות: מפלגת העם (ÖVP) במרכז-ימין והסוציאל-דמוקרטים (SPÖ) במרכז-שמאל. תכלית הקמתה הייתה לשקם את אוסטריה ממאורעות מלחמת העולם. בשנת 1987 קמה הקואליציה הגדולה מחדש כדי להשיג לגיטימציה לצעדים כלכליים וחברתיים לא פופולריים. קואליציה זו חודשה כמה פעמים מאז, בעיקר כצעד מניעתי שנועד להותיר את מפלגת החירות הקיצונית מחוץ לשלטון. כיום, מכהנת באוסטריה ממשלה רחבה שכוללת מלבד מפלגת העם והסוציאל-דמוקרטים עוד מפלגה קטנה נוספת. כל זאת, בעוד שמפלגת החירות, שזכתה בבחירות האחרונות במספר המושבים הגדול ביותר, נותרה באופוזיציה.
בגרמניה כוננה לראשונה "קואליציה גדולה" בשנים 1969-1966, שתכליתה הייתה להשיב את האמון בשגשוגה הכלכלי של גרמניה לנוכח המשבר שפקד אותה. הקואליציה הגדולה הורכבה משתי המפלגות הגדולות דאז, הנוצרים-דמוקרטים (CDU/CSU) והסוציאל-דמוקרטים (SPD). מאז שנת 2005 ממשלות אחדות הן הדפוס הנפוץ בגרמניה – 4 מבין 6 הממשלות שהוקמו מאז היו כאלה. התחזקות מפלגות הקיצון ("השמאל" בשמאל הקיצוני, ואלטרנטיבה לגרמניה בימין הקיצוני), שאינן נחשבות לשותפות לגיטימיות לשלטון, אילצו את היריבות המושבעות לשתף פעולה על אף חילוקי הדעות המהותיים ביניהן.
גם באירלנד מכהנות מדי פעם ממשלות אחדות, שכוללות את שתי היריבות הוותיקות פינה גייל (FG) ופיאנה פול (FF). התחזקותה של מפלגת שין פיין הלאומנית, שאינה נחשבת "כשרה" לשיתוף פעולה פוליטי, הביאו בשתי הבחירות האחרונות לשיתוף פעולה והקמת ממשלות אחדות, כאשר אחת מהן הייתה ממשלת רוטציה. בדמוקרטיות אחרות המסורת והתרבות הפוליטית מסויגות משיתוף פעולה של מפלגות יריבות במסגרת ממשלת אחדות. במדינות כאלה (שוודיה, נורווגיה, קנדה, אוסטרליה, ספרד) במקרה של תוצאות בחירות לא החלטיות נפוץ יותר הדפוס של ממשלות מיעוט, הנתפסות כבעלות לגיטימציה דמוקרטית מבלי שהמפלגות מוותרות על עקרונותיהן לטובת יצירת רוב קואליציוני בכל מחיר.
מאז כינונה של מדינת ישראל כיהנו בה כמה ממשלות אחדות מובהקות:
ממשלת הליכוד הלאומי של 1967
ערב מלחמת ששת הימים הוקמה "ממשלת ליכוד לאומי", כדי להתמודד עם מצב שנתפס כסכנה קיומית למדינת ישראל. ("הליכוד" כתנועה פוליטית נוסדה רק ב-1973, כך שאין קשר בינה לבין המונח שהודבק לממשלה ההיא). הייתה זו מעין הרחבה אד הוק של הממשלה הקיימת בראשות לוי אשכול, שהוקמה לאחר בחירות 1965. אל בסיס הקואליציה הצטרפו גח"ל ורפ"י. לאחר בחירות 1969 המשיכה ממשלת האחדות לתפקד כממשלה קואליציונית לכל דבר במשך כשנה, עד לפרישתה של גח"ל בקיץ 1970 על רקע תכנית רוג'רס.
ממשלת האחדות הלאומית של 1984 (ממשלת הרוטציה)
ממשלת האחדות הוקמה על רקע התיקו בין גוש המערך לגוש הליכוד. כדי להבטיח את קיומה, אומצו הסדרים אד-הוקיים ייחודיים כמו קבינט פנימי פריטטי, שבו הייתה קיימת זכות וטו הדדית, ורוטציה במשרת ראש הממשלה. הישגיה הבולטים היו הקטנת שיעור האינפלציה והסגת צה"ל מעומק שטחה של לבנון אל רצועת ביטחון צרה.
ממשלת האחדות לאחר בחירות 1988
תוצאה של החיפוש הקואליציוני אחר ה'רע במיעוטו'. הפיצול הפוליטי ובעיקר התחזקותן של המפלגות החרדיות עוררו גל של תמיכה ציבורית בהקמת ממשלת אחדות לאומית. בראשה עמד יצחק שמיר מהליכוד ובניגוד לקודמתה, זו לא הייתה ממשלת רוטציה. היא כיהנה שנתיים בלבד וב-1990 התפרקה בעקבות "התרגיל המסריח"; לאחריה הוקמה ממשלה צרה בראשות הליכוד.
ממשלות "אחדות" בשנות ה-2000
שיטת הבחירה הישירה לראשות הממשלה בשילוב עם שינויים דמוגרפיים בחברה הישראלית הביאו להיחלשות המפלגות הגדולות ושינו את אופייה של מערכת המפלגות, באופן שהקשה להצביע בבירור על שתי מפלגות מובהקות המהוות חלופות שלטוניות לאורך זמן. שינוי זה רוקן מתוכן את המשמעות של ממשלת "אחדות".
לפיכך, סיווגה של הממשלה שהקים אריאל שרון ב-2001 בתור ממשלת אחדות נתון במחלוקת. היא אמנם כללה את מה שנתפס גם אז כשתי החלופות השלטוניות, אך מפלגות אלו היו מצומקות וחלשות (הליכוד עם 19 מנדטים וישראל אחת עם מעט יותר). בינואר 2005 השתנה ההרכב הסיעתי של ממשלת שרון השנייה באופן ששוב כלל את שתי המפלגות המרכזיות דאז – הליכוד ומפלגת העבודה. משימתו העיקרית של הרכב זה (שכלל גם את יהדות התורה) הייתה להוציא לפועל את תכנית ההתנתקות.
הממשלה ה-31 (בראשות אולמרט, 2009-2006) והממשלה ה-33 (ממשלת נתניהו השלישית, 2015-2013) הכילו בתוכן את שתי הסיעות הגדולות בכנסת אך הן כבר לא נחשבו לממשלות אחדות מובהקות. בשני המקרים היה מדובר בפער מנדטים גדול בין המפלגה הראשונה לשנייה. במקרה הראשון – 29 לקדימה מול 19 לעבודה, ובמקרה השני – 31 לליכוד ביתנו מול 19 ליש עתיד. זאת ועוד, בשני המקרים לא היה מדובר בממשלות שגישרו על פערים אידיאולוגיים רחבים. שיתוף הפעולה בין קדימה למפלגת העבודה היה בבסיסו בין מפלגת מרכז למפלגת מרכז-שמאל. שיתוף הפעולה בין הליכוד ביתנו לבין יש עתיד היה בבסיסו בין רשימת ימין מתונה לבין מפלגת מרכז מובהקת.
מאז 2015 אפשר לטעון שהתרחשה חזרה למערכת מפלגתית דו-גושית שבה ניתן לזהות שתי חלופות שלטוניות ברורות. ב-2015 היו אלה הליכוד והמחנה הציוני, ובשנים 2019-20 היו אלה הליכוד וכחול לבן. בנסיבות כאלה חזר אל הדיון הציבורי השימוש בממשלת אחדות, תחילה כפתרון למבוי הסתום הפוליטי, ולאחר מכן – כמענה למצב החרום שנגרם על-ידי משבר נגיף הקורונה. על רקע זה הושבעה ב-2020 הממשלה ה-35, ממשלת נתניהו-גנץ, אשר כללה את הליכוד, חלקים מסיעת כחול לבן ומפלגות נוספות משני הגושים. חשוב לציין שתנאי הרקע להקמת הממשלה הזאת היו שונים בתכלית ממקרים קודמים, בעיקר בגלל הגידול בקיטוב בין שני המחנות הפוליטיים, בין השאר בעקבות הגשת כתב האישום נגד בנימין נתניהו.
קיטוב זה התבטא במחנות צפופים ולא גמישים, ב"חרמות" הדדיים ("לא לשבת אחד עם השני") ובחשדנות עמוקה. זו הסיבה שעל-מנת שתצא לפועל, היה צורך בשינוי יסודי של חוק יסוד הממשלה באופן שיצר חיה מוסדית חדשה, "ממשלת חילופים", השונה מהסדרי רוטציה בכך ששני ראשי הממשלה מושבעים יחד עם כינונה של הממשלה, והחילופים ביניהם מתבצעים אוטומטית במועד מסוים ומבלי להשביע מחדש ממשלה.
אמנם גם בממשלות האחדות בעבר לא הייתה חיבה גדולה בין הצדדים היריבים, אך ניכר שבזמנו כללי המשחק הפוליטיים כובדו על-ידי השחקנים ולכן לא היה צורך בשינוי חוקי היסוד באופן שייצור דגם משטרי חדש ונוקשה כדי לתמוך בממשלת אחדות.
ניסיון קצר של הקמת ממשלת אחדות היה גם בעקבות אירועי שבעה באוקטובר. לנוכח ממדי האסון והטראומה נשמעו קריאות להקמת ממשלת אחדות, ובצוק העתים הוקמה ימים ספורים לאחר הטבח מעין ממשלת חירום לאומית. היא לא כללה את יש עתיד (הסיעה השנייה בגודלה) אלא את סיעת המחנה הממלכתי, שהורכבה מנציגי כחול לבן (בני גנץ) ותקווה חדשה (גדעון סער).
ראוי לציין שבניגוד למקובל לעתים לחשוב, "ממשלת השינוי" שהוקמה ב-2021 לא ענתה להגדרה של ממשלת אחדות. אמנם היה מדובר בקואליציה מגוונת מבחינה אידיאולוגית, שהתאחדה על מנת לקדם סדר יום משותף על אף ההבדלים העמוקים בין המפלגות שהיו שותפות לה, ואמנם גם היא כיהנה לפי הדגם של ממשלת חילופים, אבל זו הייתה קואליציה צרה מאוד ובחלק מהתקופה גם ממשלת מיעוט, ובנוסף לא היו שותפות בה שתי המפלגות הגדולות שהיוו אז חלופה שלטונית.
תוצאות בחירות 2026 הטילו את המערכת הפוליטית בישראל, פעם נוספת, למצב של מבוי סתום. לגוש נתניהו אין רוב להקמת ממשלה, גם לגוש השינוי אין אפשרות להרכיב ממשלת רוב, ללא שותפות של המפלגות הערביות או החרדיות, ובגלל הרתיעה של חלק מהמפלגות ב"גוש השינוי" להסתמך על שיתוף פעולה ולו מוגבל עם המפלגות הערביות, גם לגוש זה אין כרגע גם אפשרות להקים ממשלת מיעוט.
במצב עניינים כזה קיימים קולות בשיח הציבורי שקוראים להקמת ממשלת אחדות כמוצא למבוי הסתום ודרך להימנע מבחירות חוזרות. היו שטענו שנשיא המדינה יצחק הרצוג ינסה לקדם פתרון כזה במקרה של אי הכרעה. תסריט של ממשלת אחדות יכפה על שתי המפלגות "הגדולות", שהן למעשה מפלגות בינוניות – הליכוד וישר – שיתוף פעולה והסכמות, אך גם בכך לא יהיה די על מנת להשיג רוב: שתיהן ביחד ימנו ככל הנראה 50 ח"כים לכל היותר, מה שידרוש בכל מקרה שותפות קואליציוניות נוספות. גם אם הסכמה כזו תישען על דגם של ממשלת חילופים (דגם שבוטל בינתיים, והביטול ייכנס לתוקף מהכנסת ה-26) שבו יכהנו נתניהו ואיזנקוט כראשי ממשלה, ספק אם יש לה סיכויי הישרדות, כפי שמלמדת ההיסטוריה הפוליטית בעשור האחרון של ממשלות שניסו להישען על רוטציה ווטו הדדי. יתכן גם שהמחיר האלקטורלי שיגבה שיתוף פעולה, לנוכח ההצהרות של השותפות הפוטנציאליות במערכת הבחירות, יהיה כבד.
גם הציבור הישראלי, ערב הבחירות, לא העמיד את ממשלת האחדות כאפשרות העדיפה במקרה של אי הכרעה. בסקר שנערך במכון הישראלי לדמוקרטיה מספר ימים לפני הבחירות הבחירות רק 28% מהיהודים ו 9% מהערבים העדיפו ממשלת אחדות עם רוטציה במקרה שבו אף אחד מהצדדים לא יצליח להקים ממשלה המבוססת על רוב בכנסת. כרבע מהיהודים ורבע מהערבים תמכו בכינונה של ממשלת מיעוט, והאפשרות המועדפת הייתה קיומן של בחירות חוזרות (35% מהיהודים ו 46% מקרב הערבים). יתכן כי בעקבות תוצאות הבחירות השתנו ההעדפות של הציבור הישראלי, ויש לבחון זאת מחדש, אך ניתן לומר שככלל הציבור הישראלי אינו נוהה אחרי הרעיון של ממשלת אחדות, כמו גם מסתייג מהרעיון של ממשלת מיעוט.
לאור תוצאות הבחירות, וכל עוד אף אחד מהגושים לא יצליח להרכיב קואליציה יציבה, היציאה מהסבך הפוליטי תדרוש כלל הנראה שהפוליטיקה הישראלית תוכיח שוב שהיא אומנות הבלתי אפשרי.
