הערות להצעת חוק סדרי השלטון והמשפט (ביטול החלת המשפט, השיפוט והמינהל) (תיקון) (עריכת משאל עם) תשס"ח-2008
הצעת חוק סדרי השלטון והמשפט (ביטול החלת המשפט, השיפוט והמינהל) (תיקון) (עריכת משאל עם) תשס"ח-2008 אשר עתידה לעלות לדיון בוועדה המשותפת לוועדת הכנסת ולוועדת חוקה, חוק ומשפט, תכליתה לאפשר קיום משאל עם במקרה של חתימת הסכם שלום שכולל ויתור על שטחים. הצעה זו מבקשת לייתר את הצורך בחקיקת חוק יסוד משאל עם, אשר נקבע בחוק סדרי השלטון והמשפט (ביטול החלת המשפט, השיפוט והמינהל) תשנ"ט-1999, ובמקום זאת קובעת הליכים טכניים שיאפשרו את עריכתו של משאל העם במקרה כזה.
מאמר קודם ('משאל עם בישראל: מוצא מן הסבך או דרך ללא מוצא') עסק באופן כללי בחולשות של מנגנון משאל העם בחברה משוסעת ובסכנה שטמונה בהכרעה בשימוש בכלי זה בנושאים שדרושה בהם פשרה והגעה לקונסנזוס וכן בחן את הבעיות העקרוניות בהצעת החוק הנוכחית. מאמר זה יתמקד בפרטיה של הצעת החוק הנוכחית.
בולטת העובדה שהנוסח הנוכחי של הצעת החוק מפותל וסבוך, ככל הנראה כדי להימנע מהצורך לחוקק חוק מיוחד לצורך עריכת משאל עם. במקום זאת נעשה ניסיון לערוך אין ספור שינויים בחוקים קיימים כדי שיתאימו לעריכת משאל עם. עניין זה כשלעצמו מחדד את הטענה שמדובר במחטף חוקתי שבו הכנסת מנסה לשנות סדרי שלטון מבלי ליטול אחריות חוקתית וציבורית על המהלך תוך כדי הצגתו כעניין טכני גרדא. במדינות שמקובל בהן משאל עם כחלק מהשיטה הדמוקרטית הוא מעוגן בדרך כלל בחוקה או בחוק מיוחד לצורך כך.
ואשר לסעיפי ההצעה:
סעיף 6 בהצעת החוק (החלפת סעיף 4 בחוק המקורי בסעיפים 5–15):
סעיף 5– עריכת בחירות ומשאל עם באותו היום: קובע אפשרות של עריכת משאל העם ביום הבחירות לכנסת אם מועד הבחירות חל בתוך התקופה של 30–120 יום מאישור הסכם שכולל ויתור על שטחים בכנסת. הצימוד של משאל העם והבחירות בעייתי ומיותר מכמה סיבות:
- אבדן קולות– ניסיון הבחירה הישירה מלמד שכאשר הציבור נדרש להצביע ביותר ממעטפה אחת שיעור הקולות הפסולים עולה במידה ניכרת. ההצבעה למשאל העם ולבחירות יחד עלולה לבלבל ולגרום לבזבוז קולות ותפגע בזכות היסוד לבחור.
- תעמולה– לפי האמור בחוק לא יהיה מימון ציבורי לתעמולה למשאל העם אך יש מימון ציבורי לבחירות. ואולם בפועל לא תהיה שום יכולת להבחין בין תעמולה למשאל העם ובין תעמולת בחירות רגילה.
סעיף 7 (ד): לפי החוק רוב רגיל של מצביעים יקבע את תוצאותיו של משאל העם. עניין זה בעייתי מכמה בחינות:
- בהיעדר תנאי לשיעור ההשתתפות הנדרש ייתכן מצב שבו אם שיעור ההצבעה נמוך (לדוגמה 60%) אזי 50% מהקולות פירושו פחות משליש מבעלי זכות ההצבעה, דהיינו מיעוט. יוצא אפוא שמיעוט יכול להפוך החלטת ממשלה שאושרה בכנסת על פיה. בעולם ידוע שימוש פופוליסטי במשאלי עם (למשל על ידי נשיא ונצואלה הוגו צ'אווס) שבהם שיעור ההשתתפות הנמוך אִפשר להעביר שינויים חוקתיים שהרוב בציבור (שלא הצביע מטעמים מגוונים) התנגד להם. כאשר מדובר במנגנון של דמוקרטיה ישירה, שבה ההחלטה נקבעת בלא תיווך של נציגים, האפשרות שמיעוט יקבע מעוותת את תוצאת ההליך הדמוקרטי. בדמוקרטיה הייצוגית, גם אם שיעור ההשתתפות נמוך, קיימים מנגנונים של איזונים ובלמים המאפשרים לנציגים הנבחרים לשקול שיקולים המתחשבים באינטרס הציבורי. רוב רגיל עשוי להיות גם רוב זעום של קולות בודדים, ובמקרה כזה יש סכנה של חוסר לגיטימציה של תוצאות המשאל. מאידך גיסא, קביעת רוב מיוחד עשויה לפתוח פתח ל'עריצות המיעוט', משום שדי יהיה בהתנגדות של מעטים כדי להפוך החלטה של הממשלה, של הכנסת או של רוב הציבור על פיה. בחברה משוסעת כמו החברה הישראלית שתי האפשרויות מסכנות את עתיד הדמוקרטיה – הסכם המאושר ברוב זעום עלול להדיח גורמים קיצוניים לפעול כנגד החלטה שתהא בעיניהם נעדרת לגיטימציה, ואילו קביעה שדרוש רוב מיוחד עשויה להפוך את הציבור בישראל שֶבִי למיעוט קיצוני.
סעיף 8 להצעת החוק: העמדת ההסכם לעיון הציבור– הסכמים מטבעם מורכבים, מלאי פרטים ויש קושי להבינם. אין די בחשיפת ההסכמים לפני הציבור, משום ששקיפות בלא נגישות אין בה טעם. בניגוד למצעי המפלגות, שהם מסמכים פשוטים באופן יחסי וניתנים לקריאה על ידי הבוחר הממוצע, האזרח הממוצע, מתעניין ככל שיהיה, יתקשה לרדת לעומקם של הסכמים. כתוצאה מכך יכולת המניפולציה של הצדדים המעוניינים גדולה יותר. נוסף על כך, לעתים יש בהסכמים חלקים סודיים. האם גם הם יוצגו לעיני הציבור? האם הציבור יכול לאשר הסכם שיש לו נספחים סודיים?
סעיף 9 להצעת החוק: החלת הוראות חוק הבחירות– קובע 'הליך מזורז' לעריכת משאל עם, ואולם הליך כזה עלול לפגוע בזכות לבחור (בשל היעדר זמן לעיין בפנקס הבוחרים ולערער) וביכולת של הציבור להבין את ההסכם שהוא מאשרר או דוחה.
סעיף (19) מתאר את הליך הערעור– הוא אמנם חיוני לשם תקינות ההליך הדמוקרטי אך פותח פתח למניפולציות פוליטיות שידחו את החתימה על ההסכם או אשרורו. אמנם יש לשמור על זכות הערעור, ואולם יש לנקוט הליכים מיוחדים שימנעו שימוש מניפולטיבי בה.
סעיף 10 להצעת החוק: החלת הוראות חוק התעמולה. סעיף (3) מכשיר את השימוש בכספי רשות מקומית לתעמולה בנושא משאל העם אם הרשות נמצאת בשטח שההסכם חל על אודותיו. הסעיף בעייתי משום שהוא מאפשר לרשות שלטונית לנהל תעמולה על חשבון כספי הציבור. דבר זה אינו ראוי, כפי שהבהירו עמדות המיעוט של השופטים בפסיקות בג"ץ בעניין. כמו כן אם יתאפשר מימון תעמולה מכספי הרשות, אזי מן הראוי שכל הרשויות אשר יצליחו להראות זיקה להסכם יוכלו לעשות שימוש כזה. ואולם במקרה כזה כמעט כל רשות תוכל להוכיח זיקה להסכם, לדוגמה, כל רשות שיש בה ענף תיירות מפותח ואנשיה סבורים שהסכם שלום יפריח את עסקי התיירות. נוסף על כך, היעדר מימון ציבורי והקביעה שהתעמולה תמומן על ידי עמותות פותחת פתח לשחיתויות, להקמת עמותות קש, וכמובן יש בה פתח לאי-שוויון.
בעריכת משאל עם, עניין כה מהותי, יש להתחשב בהשלכות החוקתיות, המשטריות, הפוליטיות והחברתיות, ולכן ראוי לנהל דיון ציבורי נרחב בשאלה ולא לראות בעריכתו של משאל עם עניין טכני גרדא, כפי שנעשה בהצעת החוק. הצעת החוק אינה ראויה משום שהיא מבקשת לשנות את סדרי השלטון מבלי לנהל דיון ציבורי בעניין ומבלי לחוקק חוק יסוד כראוי לנושא כה חשוב.