הכבדת הנטל הרגולטורי ושחיתות

הצעה לסדר 28

  • מאת:
  • שנה:
  • כריכה: מקוון
  • מספר עמודים: 48 עמ’
  • מרכז: המרכז לממשל וכלכלה

על רקע התפתחות המשטר הרגולטורי ועלייתם של גופים שעוסקים באסדרה, התעצמו בעשורים האחרונים של המאה ה־20 קולות המבקרים את התפשטות הרגולציה. בין היתר נטען שרגולציה מכבידה עלולה להרע את המצב דווקא באותם היבטים שהיא נועדה לשפר, כמו חיזוק הממשל התקין והפחתתן של פרקטיקות מושחתות. קולות אלו התחזקו לנוכח ממצאים שמראים כי מדינות שהרגולציה על עסקים בהן כבדה יותר מאופיינות כמושחתות יותר.

התפתחותן של מדינות שלובה בהתפתחותה של מערכת רגולטורית ענפה שמטרתה לקבוע ולהסדיר כללים ברורים להתנהלות רצויה ונדרשת בחברה, הנחוצה לצורך הסדרת ההתנהלות הכלכלית ולקידומם של ערכים חברתיים. ואולם על רקע התפתחות המשטר הרגולטורי ועלייתם של גופים שעוסקים באסדרה, התעצמו בעשורים האחרונים של המאה ה־20 קולות המבקרים את התפשטות הרגולציה. בין היתר נטען שרגולציה מכבידה עלולה להרע את המצב דווקא באותם היבטים שהיא נועדה לשפר, כמו חיזוק הממשל התקין והפחתתן של פרקטיקות מושחתות. קולות אלו התחזקו לנוכח ממצאים שמראים כי מדינות שהרגולציה על עסקים בהן כבדה יותר מאופיינות כמושחתות יותר.

ממצאים אלה יכולים להיות מוסברים באמצעות תאוריית הרגולטור השבוי, המנסה להסביר את האופן שבו רגולטורים עשויים לנצל את כוחם לשם קידום מטרות אישיות או מטרות של מקורביהם. היא מדגישה כי בעוד התועלת הצומחת לכל אחד מהאזרחים מהתנהלות רגולטורית ששומרת על האינטרס הציבורי היא מוגבלת, התועלת הצומחת לכל מפוקח מכך שהרגולציה תיטה לטובתו היא משמעותית ביותר. על כן, סביר כי מעט השחקנים הדומיננטיים בכל שוק ישקיעו משאבים רבים בהטיית הרגולטורים, ואילו הציבור הרחב יימנע מלנסות להשפיע עליהם. תאוריה זו דנה בעיקר בתמריצים הניתנים באופן ישיר, ברור ומוסכם, תמורת שמירה על האינטרסים של המפוקח כגון שוחד או טובת הנאה אחרת.

לעומת תאוריית הרגולטור השבוי המדגישה שחיתות מובהקת הנובעת מקבלת החלטות מושכלת לחלוטין, תחום האתיקה ההתנהגותית מדגיש את השפעת יחסי הגומלין בין המפקח למפוקחים והמסגרת שבה פועל הרגולטור באופן שמטה אותו לטובת המפוקחים – מה שמכונה "שחיתות של קונטקסט". כך, המפוקחים עשויים לזכות ליחס מיטיב עקב קיומן של מסגרות מקצועיות־חברתיות היוצרות קרבה בין המפוקחים למפקחים, תפיסה של הרגולטור שהוא והמפוקחים חולקים זהות מקצועית משותפת כמומחים לתחום המפוקח, קרבה חברתית והפיכת המפוקחים לסמכות מקצועית שהרגולטור נסמך עליה תופעה אשר מכונה "שבי תרבותי".

בעוד רוב מאמצי האכיפה מושקעים בסוגי שחיתות מובהקים, מחקר ענף מצביע על כך שמרבית עבירות הצווארון הלבן שניתן לראות בהן מופעים של שחיתות נעשות על ידי אנשים נורמטיביים אשר מדחיקים את הבעייתיות הכרוכה בפעילותם. ההתמודדות עם "שחיתות של קונטקסט" שמה דגש על זיהוי של מצבים והסדרים בעייתיים, מתוך הנחה שעצם הבהרת המקרים שבהם נאמן הציבור פוגע באינטרס הציבורי צפויה להוביל רגולטורים רבים לפעול ביתר שאת למען אינטרס זה ולהימנע מלשים עצמם בסיטואציות בעייתיות.

הספרות מציינת מאפיינים אחדים של אופי הרגולציה והסביבה הרגולטורית אשר מעודדים ניגודי עניינים והתנהלות בעייתית של הרגולטור, בהם:

  • אי־התאמה בין אופי השוק והשחקנים המפוקחים לאופי הרגולציה.
  • קרבה בין הרגולטורים לגורמים בתעשייה המושפעים מהרגולציה.
  • דרישות רגולטוריות שרירותיות שהשפעת המאסדרים עליהן ניכרת.
  • היעדר שקיפות בדרישות הרגולטוריות ובאופן עבודת הרגולטור.
  • אחריותיות מועטה, המאפיינת את המגזר הציבורי.
  • מעבר תכוף ובלתי מוסדר בין גופי הפיקוח לתעשייה.
  • הוראות רגולטוריות שאינן מתעדכנות.

במסמך זה מוצגות הפעולות הנדרשות לצורך הפחתת המאפיינים המוסדיים שמחזקים את הזיקה שבין רגולציה לשחיתות.