המדינה האסטרטגית 2048: מוסדות, תהליכים ומנגנוני תכנון אסטרטגי אינטגרטיבי ארוך טווח בישראל

מדינת ישראל ניצבת בתקופה מכרעת שבה נדרשות הכרעות רבות על אופייה העתידי. בין היתר נדרשת קפיצת מדרגה ביכולות התכנון האסטרטגי ארוך הטווח. תכנון אסטרטגי איננו רק פעולה טכנית. בהיעדר "מצפן" ארוך טווח, קשה להכריע בין ערכים וכיוונים שונים ונוכח אי-היציבות הפוליטית נקלעים לאחת משתי מלכודות עיקריות: היעדר עיסוק והכרעה בסוגיות רגישות או ניסיון לכפות החלטות באופן גורף וחד-צדדי.

במחקר זה אין אנו מבקשים להציע מתווה קונקרטי להכרעות, אלא דווקא להתמקד בתשתיות המבניות, בתהליכים ובשגרות העבודה הנדרשים ליצירת "מדינה אסטרטגית" לקראת שנת ה-100 של ישראל. מדינה אסטרטגית מוגדרת כמדינה המאמצת גישה מערכתית לניהול ענייניה הלאומיים, תוך כדי התמקדות בראייה ארוכת טווח. היא מושתתת על שלושה נדבכים מרכזיים: (1) תכנון מקיף: גיבוש חזון משותף, תעדוף יעדים וקביעת דירקטיבות ברורות; (2) אינטגרציה מוסדית: יצירת מנגנוני תכלול אפקטיביים אופקיים בין-משרדיים, אנכיים (בין רמות ממשל) ורוחביים (רב-מגזריים); (3) מיקוד ארוך טווח: אימוץ אופק תכנון החורג מעבר למחזור בחירות בודד, מתוך התמודדות עם הטיית ההווה.

ממצאים אמפיריים מלמדים על מתאם חיובי (r=0.86) בין איכות מוסדות התכנון האסטרטגי לבין ביצועי המדינות בקרב מדינות ה-OECD. באופן לא מפתיע, המדינות המובילות הן מדינות סקנדינוויה (דנמרק, פינלנד ושוודיה) ושווייץ, בעוד ישראל ממוקמת מעט מתחת לממוצע ה-OECD. מיפוי המצב הקיים בישראל חושף שאומנם קיימים מוסדות רבים שתפקידם לעסוק במגוון היבטים של תכנון ארוך טווח (המועצה הלאומית לכלכלה, המל"ל, אגפי תכנון במשרדים ועוד), אך הם פועלים בפיצול (פרגמנטציה) גבוה, עם ריבוי תוכניות (תוכניות לאומיות, תוכניות חומש, תוכניות אסטרטגיות משרדיות ותוכניות אב) ובלי מנגנון תכלול — ולכן נוצרים פערים וכפילויות.

המחקר מזהה פער רלוונטיות מדאיג בין המנגנונים הקיימים על הנייר לבין יישומם בפועל. ועדות ורפורמות רבות הציעו שיפורים במנגנוני התכנון האסטרטגי, אך רק כשליש מההמלצות יושמו באופן מלא. בולט במיוחד היעדר היישום של החלטת ממשלה 5208 משנת 2012, שביקשה למסד את יכולות הממשלה בגיבוש ובניהול של אסטרטגיה כלכלית-חברתית ארוכת טווח. האתגרים העיקריים שעלו מהמחקר כוללים: קשב נמוך של הדרג הפוליטי לתוכניות אסטרטגיות בשל נטייה להעדפת טווח קצר; היעדר מנגנונים מעוגנים בחקיקה; פער בין תהליכי התכנון ללוח הזמנים של תקצוב המדינה; חוסר תיאום בין-משרדי ועבודה בסילואים (ניתוק ומידור בין מחלקות שונות); היעדר מועצה או גוף מייעץ רב-מגזרי; יחידות מרכז הממשל אינן מקיימות שגרות עבודה משותפות; אוריינות עתיד נמוכה והיעדר מנגנונים מובנים לסריקת אופק ופיתוח תרחישים.

במסגרת גיבוש המלצות להתמודדות עם אתגרים אלו, המחקר כולל השוואה בינלאומית מקיפה (בנצ'מרק), שממנה עולה כי מדינות מובילות פיתחו מנגנונים שונים להתמודדות עם אתגרים דומים: החל במיסוד חוקי של מוסדות תכנון (פינלנד), דרך הקמת גופים ייעודיים במרכז הממשל (בריטניה וסינגפור), ועד לפיתוח מסגרות להיוועצות רב-מגזרית (דנמרק) וליצירת גופים עצמאיים לחשיבה ארוכת טווח (קרן SITRA בפינלנד).

המלצות המדיניות הותאמו למציאות הישראלית ומאורגנות בארבעה רבדים:

(1) דירקטיבה. חיזוק המסגרת החוקית באמצעות חקיקת חוק תכנון אסטרטגי ארוך טווח והעיגון הסטטוטורי של המועצה הלאומית לכלכלה וחברה; עידוד אחריותיות והיוועצות על ידי חיזוק אתוס השירות הציבורי המקצועי.

(2) מבנים. הקמת ועדה מייעצת ציבורית רב-מגזרית; מיסוד אגף "איפכא מסתברא" במועצה הלאומית לכלכלה לאתגור הנחות יסוד וזיהוי מגמות; מיסוד צוות בכיר לניהול אסטרטגיה בראשות מנכ"ל משרד ראש הממשלה ושותפות של גופי תכנון המרכזיים (בראשם המל"ל והמועצה הלאומית לכלכלה וחברה).

(3) תהליכים. חיזוק מנגנוני הפיקוח הפרלמנטרי באמצעות חיוב דיווח שנתי לכנסת; הטמעת שדה של "ניתוח השפעות אסטרטגיות ארוכות טווח", בכל הצעת מחליטים והצעת חוק ממשלתית.

(4) פרקטיקות. פיתוח תפיסת הפעלה לאוריינות עתיד בשירות הציבורי; חיזוק המחקר הממשלתי ופיתוח סטנדרט אחיד להערכה ומדידה; הקמת פורטל פנים-ממשלתי לשיתוף ידע ומניעת כפילויות.

לסיכום, ניתן לאפיין את יכולות המדיניות האסטרטגית של ישראל כ"אות מתה": אומנם יש הוראות ונהלים אך הם אינם מיושמים בפועל. האתגר העומד בפני ישראל אינו רק לאמץ פרקטיקות חדשות, אלא לחולל שינוי תפיסתי עמוק שיאפשר התאמה אמיתית למציאות המשתנה. דווקא בתקופת המשבר שפוקדת אותנו כיום מאז מלחמת חרבות ברזל ועל רקע הפילוג העמוק בעם, עשוי להיפתח חלון הזדמנויות לשינוי מערכתי. הטמעת המלצות המחקר תאפשר לישראל לפתח חשיבה אסטרטגית ארוכת טווח, לחזק את החוסן הלאומי ולהתמודד טוב יותר עם האתגרים המורכבים העומדים בפניה לקראת שנת ה-100.