מפת המדדים לטיוב השירות הציבורי בישראל

מחקר זה מציע, לראשונה בישראל ולמיטב ידיעתנו בעולם כולו, מסגרת שיטתית ומקיפה למדידת איכות השירות הציבורי — "מפת מדדים" המשלבת גישה נורמטיבית מבוססת-ערכים עם פרספקטיבה יישומית ומעשית. מפת המדדים המוצעת כוללת מסגרת נורמטיבית מקיפה ומסגרת מתודולוגית-פרקטית למדידת תהליכים בשירות הציבורי בישראל. בשונה ממדדים בינלאומיים קיימים העוסקים במדידה של איכות הממשל ומתייחסים למדינה כמכלול אחד, ללא הבחנה בין רשויות הממשל, מפת המדדים המוצעת במסמך זה פותחה ברזולוציה גבוהה שמאפשרת השוואה בין משרדי ממשלה ובין מנגנוני ממשל מרכזיים. ייחודה של מפת המדדים המוצעת הוא גם בהיקפה הרחב: זוהי מסגרת נורמטיבית מקיפה המציעה להתייחס למושג העל "משילות מיטיבה" (good governance) ולמכלול הערכים והאיכויות הקשורים בו. לבסוף, בעוד המסגרת הנורמטיבית המוצעת היא אוניברסלית, מפת המדדים פותחה במיוחד בהקשר של השירות הציבורי הישראלי, מתוך היכרות עם מאפייניו ומבנהו הייחודיים.

בבסיס מפת המדדים עומדת ההנחה שתכליתו הראשית של השירות הציבורי היא לשרת את האינטרס הציבורי, אותו מכלול של ערכים, צרכים ושאיפות המשותפים לחברה כולה והמתעלים מעל סך האינטרסים הפרטיים או הקבוצתיים. הנחה זו מקובלת בספרות המחקר וגם בקרב ארגונים בינלאומיים דוגמת OECD. היא קיבלה תוקף גם אצל ממשלת ישראל, שהצהירה במסמך הכללים, הנהלים וההנחיות למנהלים כלליים ומקביליהם בשירות המדינה כי "שירות המדינה פועל כנאמן הציבור, באמצעות עובדיו, ובאופן פעולתו תורם לעיצוב תרבות של חברת מופת משגשגת והוגנת בישראל, לטובת הכלל, וברוח העקרונות שבהכרזה על הקמת מדינת ישראל".

"משילות מיטיבה" היא מושג המבטא את התכלית של מימוש האינטרס הציבורי. על בסיס סקירת ספרות רחבה, ואגב שימוש בבסיס הקוד האתי של נציבות שירות המדינה, מסמך זה מגדיר משילות מיטיבה עבור ההקשר הישראלי כתשתית הכרחית למפת המדדים. המושג בנוי מ-20 איכויות המרכיבות שישה ערכי ליבה: ממלכתיות, שירותיות, טוהר מידות, מקצועיות, אחריותיות ומערכתיות. פיתוח מפת המדדים התבסס על מתודולוגיה סדורה ונעשה בתהליך היוועצות עם צוות היגוי ייעודי של מומחים מהאקדמיה, בכירים לשעבר בשירות הציבורי ונציגים של החברה האזרחית. מפת המדדים המוצעת משלבת אפוא תפיסה אקדמית גלובלית בנוגע להקשר המקומי-ישראלי עם תפיסה תאורטית בנוגע לניסיון המעשי.

מטרתה העיקרית של מפת המדדים היא לאפשר הן לציבור והן למקבלי ההחלטות לקבל מידע מהימן ומקיף על איכות השירות הציבורי בישראל. לציבור — כדי ליצור אחריותיות ולאפשר ביקורת ציבורית על השירות הציבורי, שהוא נחלת הכלל; ולמקבלי ההחלטות — כדי לאפשר להם לקבל החלטות מבוססות-נתונים על התחומים שמחייבים תשומת לב במקום שיתקבלו החלטות ללא נתונים. לוח מחוונים (dashboard) של ערכי הממשל יאפשר למקבלי ההחלטות לבחון את עבודתם ולוודא שחלוקת המשאבים של תשומת כוח האדם והתקציבים נותנת מענה לתחומים שנדרש בהם שיפור ומאפשרת השבחה של איכות הממשל.

עם זאת, מסמך זה מכיר בכך כי לכל ארגון או מנגנון ייתכנו סדרי עדיפויות ערכיים משלו, בהתאם לתפקיד שהם ממלאים. זו הסיבה לכך שמפת המדדים בנויה באופן מודולרי ומאפשרת גמישות יישומית. עבודת השירות הציבורי היא מלאכת איזון מורכבת, ולכן המסגרת של מפת המדדים מאפשרת לקובעי מדיניות לתעדף במודע ערכים מסוימים בהתאם לנסיבות, לצרכים הציבוריים המשתנים ולמאפיינים הייחודיים של הארגון או המנגנון הנמדד, כל עוד הם יודעים לנמק ולהצדיק את בחירתם.

מפת המדדים היא לא רק כלי למדידה אלא גם מסגרת חשיבה חדשה על השירות הציבורי, כזו המזמינה את כל השותפים לראות את תמונת המצב המלאה של טיב השירות הציבורי. היא מאפשרת להם לחתור יחד לעבר טיוב המערכת הציבורית כמכלול אורגני ומשולב באופן המבוסס על נתונים ועובדות.

מפת המדדים נועדה, אם כן, לשמש כמעין מצפן; מסגרת אינטגרטיבית המאפשרת דיאלוג מושכל על הפערים בין רצוי למצוי ושיתופי פעולה לשיפור המשילות והאפקטיביות של השירות הציבורי. בעולם של שינויים תכופים וביקורת על השירות הציבורי, חשיבותו של מצפן כזה רק מתחזקת שכן המפה מספקת כלי שמאפשר ניווט משותף, הגדרת כיוון ברור ומדידה שיטתית של פער בין מצוי לרצוי. לאורך זמן היא גם מסייעת במעקב אחר שינויים ושיפורים. המפה נועדה לא רק להצביע על יעדים, אלא גם להזמין מגוון רחב של שותפים — החל בקובעי מדיניות ומנהלים בשירות הציבורי, עבור בארגוני חברה אזרחית וחוקרים, וכלה באזרחים עצמם — לחבור יחד למאמץ המשותף לטיוב השירות הציבורי. בסופו של דבר, השאיפה היא שמפת מדדים זו תשמש קטליזטור לחיזוק המרקם המוסדי של ישראל ותקדם את המטרה המשותפת של שירות ציבורי איכותי, מקצועי, מחובר לצורכי האזרחים, יעיל ומועיל.

המחקר המוצג במסמך זה נעשה בשיתוף ובמימון ג'וינט אלכא, אגף בג'וינט ישראל. תודתנו נתונה להנהלת אלכא ג'וינט, ובייחוד לעדיאל שפירא ולסרגיי ניימן על השותפות בהובלת התהליך המחקרי ועל הערותיהם לאורך הדרך. אנו מודות גם לחברי צוות החשיבה הרב-מגזרי על הירתמותם לתהליך, על הערותיהם המחכימות ועל תרומתם לטיוב המחקר המוצג כאן. נספח 4 מציג את החברים והחברות בצוות החשיבה.