מפת המדדים לטיוב השירות הציבורי בישראל | טיוטה

מחקר זה מציע, לראשונה בישראל ולמיטב ידיעתנו בעולם כולו, מסגרת שיטתית ומקיפה למדידת איכות השירות הציבורי - "מפת מדדים" המשלבת גישה נורמטיבית מבוססת־ערכים עם פרספקטיבה יישומית ומעשית. מפת המדדים המוצעת כוללת מסגרת נורמטיבית מקיפה ומסגרת מתודולוגית־פרקטית למדידה של תהליכים בשירות הציבורי בישראל. בניגוד למדדים בינלאומיים קיימים העוסקים במדידה של איכות הממשל המתייחסים למדינה כמכלול אחד, ללא הבחנה בין רשויות ממשל שונות, מפת המדדים המוצעת במסמך זה פותחה ברזולוציה גבוהה שמאפשרת השוואה בין משרדי ממשלה שונים ובין מנגנוני ממשל מרכזיים. בנוסף, ייחודה של מפת המדדים המוצעת היא בהיקפה הרחב — היא מציעה מסגרת נורמטיבית מקיפה המציעה, במקום להתייחס לכותרות כמו ״איכות״ או "אפקטיביות," או למושגים אחרים שנזרקים לאוויר בהקשר זה, להתייחס למושג העל משילות מיטיבה (Good Governance) ולמכלול הערכים והאיכויות הקשורים בו. לבסוף, בעוד שהמסגרת הנורמטיבית המוצעת הינה אוניברסאלית, מפת המדדים פותחה במיוחד עבור ההקשר של השירות הציבורי הישראלי, תוך הכרות עם מאפייניו ומבנהו הייחודיים.

בבסיס מפת המדדים עומדת ההנחה שתכליתו המרכזית של השירות הציבורי היא לשרת את האינטרס הציבורי — אותו מכלול של ערכים, צרכים ושאיפות המשותפים לחברה כולה, המתעלים מעבר לסך האינטרסים הפרטיים או הקבוצתיים. הנחה זו מקובלת בספרות וגם על ידי ארגונים בינלאומיים כדוגמת ה-OECD‎.‏¹ הנחה זו קיבלה תוקף גם של ממשלת ישראל, שהצהירה כי: ״שירות המדינה פועל כנאמן הציבור, באמצעות עובדיו, ובאופן פעולתו תורם לעיצוב תרבות של חברת מופת משגשגת והוגנת בישראל, לטובת הכלל, וברוח העקרונות שבהכרזה על הקמת מדינת ישראל".²

במחקר זה אנו מתמקדים במושג המשילות המיטיבה — שנועדה למעשה להגשים את האינטרס הציבורי. על בסיס סקירת ספרות רחבה, ועל בסיס הקוד האתי של נציבות שירות המדינה (2017), מסמך זה מגדיר משילות מיטיבה כמצבור של 20 איכויות שונות המרכיבות שישה ערכי ליבה: ממלכתיות, שירותיות, טוהר המידות, מקצועיות, אחריותיות ומערכתיות. פיתוח מפת המדדים התבסס על מתודולוגיה סדורה, אך גם על תהליך היוועצות עם צוות היגוי ייעודי שכולל מומחים מהאקדמיה, בכירים לשעבר בשירות הציבורי והחברה האזרחית. בכך, מפת המדדים המוצעת משלבת בין תפיסה אקדמית גלובלית להקשר המקומי־ישראלי, ובין תפיסה תאורטית לניסיון המעשי.

מטרתה המרכזית של מפת המדדים היא לאפשר לציבור ולמקבלי ההחלטות לקבל מידע מהימן ומקיף אודות איכות השירות הציבורי בישראל. עבור הציבור, כדי לייצר אחריותיות ולאפשר ביקורת ציבורית על השירות הציבורי שהינו נחלת הכלל, ועבור מקבלי ההחלטות, כדי לאפשר להם לקבל החלטות מבוססות נתונים על התחומים שדורשים תשומת לב, במקום שיתקבלו החלטות ללא נתונים. לוח מכוונים (Dashboard) של ערכי הממשל, יאפשר למקבלי ההחלטות לבחון את עבודתם ולוודא שחלוקת המשאבים של תשומת כ"א ותקציבים נותנים מענה לתחומים שדורשים שיפור, ומאפשרים שיפור באיכות הממשל.

עם זאת, מסמך זה מכיר בכך כי לכל ארגון או מנגנון ייתכנו סדרי עדיפויות ערכיים שונים בהתאם לפונקציה שהם ממלאים. לכן, מפת המדדים בנויה באופן מודולרי ומאפשרת גמישות יישומית. עבודת השירות הציבורי הינה מלאכת איזון מורכבת, ולכן מסגרת מפת המדדים מאפשרת לקובעי מדיניות לתעדף באופן מודע ערכים מסוימים בהתאם לנסיבות, לצרכים הציבוריים המשתנים, ולמאפיינים הייחודיים של הארגון או המנגנון הנמדד — כל עוד יודעים לנמק ולהצדיק את הבחירה.

מפת המדדים אינה רק כלי למדידה, אלא גם מסגרת חשיבה חדשה לגבי השירות הציבורי — כזו המזמינה את כל השותפים לראות את תמונת המצב המלאה של טיב השירות הציבורי, ומאפשרת להם לחתור יחד לטיוב המערכת הציבורית כמכלול אורגני ומשולב באופן מבוסס על נתונים ועובדות. לסיכום, מפת המדדים נועדה לשמש "מצפן" — מסגרת אינטגרטיבית המאפשרת דיאלוג מושכל על הפערים בין רצוי למצוי ושיתופי פעולה לשיפור משילות ואפקטיביות השירות הציבורי. בעולם של שינויים תכופים וביקורת על השירות הציבורי, חשיבותו של מצפן כזה רק גוברת, כדי לאפשר כלי שמאפשר ניווט משותף, הגדרת כיוון ברור, ומדידה שיטתית של פער בין מצוי לרצוי, ולאורך זמן אפשרות לעקוב אחר שינויים ושיפורים. המפה נועדה לא רק להצביע על יעדים, אלא גם להזמין מגוון רחב של שותפים — מקובעי מדיניות ומנהלים בשירות הציבורי, דרך ארגוני חברה אזרחית וחוקרים, ועד האזרחים עצמם — לחבור יחד למאמץ המשותף לטיוב השירות הציבורי. בסופו של דבר, השאיפה היא שמפת מדדים זו תשמש קטליזטור לחיזוק המרקם המוסדי של ישראל, ותקדם את המטרה המשותפת של שירות ציבורי איכותי, מקצועי, מחובר לצורכי האזרחים, יעיל ומועיל.

המחקר נכתב בשיתופו ובמימונו של ג'וינט אלכא, אגף בג'וינט ישראל. תודתנו נתונה להנהלת אלכא ג'וינט, ובייחוד לעדיאל שפירא וסרגיי ניימן על הערותיהם לאורך הדרך. בנוסף, אנו מודות לחברי הצוות על הירתמותם, ההערות המחכימות ותרומתם לטיוב המחקר הנוכחי. נספח ד מונה את רשימת חברי צוות החשיבה.

*******

1 “The fundamental mission of governments, public institutions and public officials is to serve the public interest”. OECD, Good Practice Principles for Data Ethics in the Public Sector

2 מדינת ישראל — נציבות שירות המדינה (2022): כללים, נהלים והנחיות למנהלים כלליים ומוקבליהם בשירות המדינה.