אוטוקרטיזציה ומצבי חירום במבט משווה

אוטוקרטיזציה היא תהליך מכוון, תוספתי והדרגתי של פירוק הדמוקרטיה במדינה, והיא הדרך העיקרית שבה דמוקרטיות מגיעות אל קיצן בעשורים האחרונים. מצבי חירום, לעומת זאת, מפעילים הסדרים מיוחדים שנועדו, בראש ובראשונה, לאפשר למדינה — ולמשטר הדמוקרטי — לשרוד משברים חמורים. דוח מחקר זה בוחן את האפקט שנוצר מהצטלבותם של שני תהליכים אלה — אוטוקרטיזציה ומצבי חירום — בדמוקרטיות בנות זמננו. שני המושגים נחקרו בנפרד, אך הדיון בקשר בין השניים בספרות המחקר עודנו ראשוני, חסר ודל יחסית. דוח זה עומד על הקשר בין התהליכים, ומצמצם את הפער בספרות המחקר.

הדוח מציג ממצאי מחקר השוואתי, שהוא חלק ממחקר מקיף יותר, על אודות חמש מדינות, כולן דמוקרטיות יציבות בעברן שחוו אוטוקרטיזציה ממשית: דרום קוריאה, הודו, הונגריה, ונצואלה וטורקיה. המכנה המשטרי המשותף לכל המדינות הוא דמוקרטיה מובהקת לפני תהליך השינוי — דמוקרטיה מדרגה 6 ומעלה לפי מדד המשטרים בעולם מבית ,V-Dem ויציבה יחסית — דהיינו 15 שנים רצופות לפחות של משטר דמוקרטי. לצד המכנה המשותף המשטרי, מדינות המחקר מגוונות למדי הן באיכות הדמוקרטיה ובמאפייניה, לרבות שיטות ממשל פרלמנטריות ונשיאותיות, הן במאפיינים רחבים יותר, כגון אזור גאוגרפי, שפה ותרבות.

המחקר ההשוואתי מלמד שהתלכדות התופעות עלולה להחמיר ולהאיץ את תהליך פירוק הדמוקרטיה והחלפתה. מצבי חירום, בהתלכדם עם אוטוקרטיזציה, מילאו בפועל תפקיד חשוב בהחלשת המשטר הדמוקרטי או בהבאתו אל קיצו במדינות שנבחנו. אומנם ההתלכדות אינה הכרחית: החלפת המשטר אפשרית גם ללא מצבי חירום, ומצבי חירום, כמובן, אינם בהכרח מתלכדים עם אוטוקרטיזציה. במהלך השנים, דמוקרטיות רבות התמודדו בהצלחה עם מצבי חירום בלי שהדבר הביא לקץ הדמוקרטיה, ולפי התפיסה המקובלת, מצבי החירום וההסדרים הנלווים אליהם אף נועדו לסייע בשימור הדמוקרטיה. אך כשהשניים מתלכדים — בין באופן יזום ומלאכותי כדי לאפשר או להאיץ אוטוקרטיזציה ובין בגלל משברים לא מתוכננים — האפקט השלילי על הדמוקרטיה עלול להיות מובהק ואף הרסני.

בחמש המדינות שנבחנו, מצבי החירום, על הסמכויות ואפשרויות הפעולה הנלוות אליהם, מילאו תפקיד חשוב בתהליך החלשת הדמוקרטיה עד כדי סילוקה. מטעמי זהירות מוטב לציין שבדרום קוריאה — המדינה היחידה מתוך החמש שעדיין מוגדרת במדד המשטרים בעולם כדמוקרטיה (אם כי פגומה ובאיכות נמוכה יותר מבעבר), שמצב החירום בה בלט מאוד — בעת כתיבת הדוח מוקדם היה להעריך את האפקט המלא של הניסיון הכושל להטיל משטר צבאי במדינה.

לפי ממצאי המחקר, ניתן לזהות כי התלכדות התופעות פגעה בדמוקרטיה ובסיכויי שרידותה בשלושה אפיקים משלימים: (1) שימוש בסמכויות חירום פורמליות; (2) שימוש בסמכויות חריגות השקולות לחירום אף אם אינן מוגדרות בחוקה או בחוק כסמכויות חירום באופן פורמלי; (3) שימוש ברטוריקה ובהצדקות של חירום הכוללות טענות לדחיפות ולחיוניות של פעולות מסוימות.

בדרום קוריאה הדמוקרטיה נשחקה באופן איטי ומתון במשך כמה שנים, ובאופן חריג ביותר — לאורך ממשלים שונים. נראה שהאוטוקרטיזציה התחילה בשנת 2013 בתקופת נשיאותה של פאק גון־הייה, שהודחה והועמדה לדין מאוחר יותר. מתקופת נשיאותה ואילך עשו נשיאים שימוש הולך וגובר בצווים ובכוח המשרה באופן שפגע בהפרדת הרשויות ובשלטון החוק. הדברים לוו ברטוריקה קשה המתייחסת ליריבים פוליטיים כאל אויבים או סייעני אויב שיש לנקוט פעולות החלטיות, מעשיות, נחרצות ודחופות נגדם בשל חומרת המצב, כביכול. בין היתר נערכו טיהורים במוסדות המדינה וטושטשו הגבולות בין הרשות השופטת לרשות המבצעת ולפרלמנט. השימוש הבולט ביותר בסמכויות חירום פורמליות היה ההכרזה על משטר צבאי במדינה על ידי הנשיא יון סוק־יאול ב־3 בדצמבר 2024. בעקבות ההכרזה פורסם צו האוסר על פעילות פוליטית, וניתנו הוראות לצבא לתפוס את בנייני ועדת הבחירות המרכזית והפרלמנט, להפסיק את פעילות הפרלמנט ובכך גם למנוע כל פיקוח על המשטר הצבאי במדינה או את הסרתו שלא על ידי הנשיא עצמו. הצעד מרחיק הלכת, שנבלם בקושי במהלך לילה גורלי בזכות התגייסות מהירה של הציבור הרחב וסגל הפרלמנט והססנות מה של הצבא וכוחות הביטחון, טלטל את המדינה, הביא להדחת הנשיא יון וחידד את השאלות בדבר הישרדות הדמוקרטיה במדינה.

בהודו, בעבר המדינה הדמוקרטית המאוכלסת בעולם, החלה אוטוקרטיזציה מהירה יחסית עם עליית ראש הממשלה מודי ומפלגתו BJP לשלטון בשנת 2014. בעשור החולף רוכז הכוח השלטוני בממשלה — בייחוד בידי ראש הממשלה. במסגרת זו, עצמאותה ומקצועיותה של הרשות השופטת נשחקו, הפרלמנט הוחלש, סמכות המדינות עורערה על ידי הממשל המרכזי, צעדי האופוזיציה הוצרו, זכויות וההגנה עליהם נפגעו קשות, מיעוטים — בעיקר מוסלמים — דוכאו, החברה האזרחית הביקורתית נרדפה, ומהלכי השתלטות על התקשורת הוצאו אל הפועל. המדינה כבר ידעה בעבר כמה מצבי חירום, לרבות מצב החירום שהכריז נשיא המדינה דאז לבקשת ראש הממשלה, אינדירה גנדי, באמצע שנות ה־70, שבמהלכו נפגעו עקרונות יסוד דמוקרטיים, ואף שונתה החוקה באופן שמגביל את הביקורת השיפוטית על הכרזת מצב חירום (שינוי שבוטל כשנתיים לאחר מכן). ממשלת מודי לא היססה להשתמש בסמכויות חירום רשמיות, בעיקר כלפי מדינות שבהן שלטה האופוזיציה. בייחוד בשנים 2019-2018, בשילוב של סמכויות חירום ושינוי חוקתי מאוחר יותר, בוטלו עצמאותה וחוקתה של מדינת ג'אמו וקשמיר. נוסף על כך, נשיא המדינה, ביוזמת הממשלה, הוציא צווים נשיאותיים רבים באופן שיטתי, מתוחכם ודמוי חירום, המתקרב כמכלול לשלטון באמצעות צווים אקזקיוטיביים, והממשלה עשתה שימוש גובר בחוקים שפוגעים קשות בזכויות האזרחים בכסות של מלחמה בטרור.

בהונגריה התחוללה אוטוקרטיזציה מהירה בניצוחם של ראש הממשלה ויקטור אורבן ומפלגתו פידס, החל בשנת 2010. כבר בשנה הראשונה לכהונתה ערכה הקואליציה בראשות אורבן שינויים מקיפים ומרחיקי לכת בחוקת המדינה. כעבור זמן קצר עלה בידיה להכפיף את מערכת המשפט לשלטון, להשתלט על התקשורת, בעיקר באמצעות בעלי הון תומכי השלטון, ולהפוך אותה בעיקרה למפיצת מסרי השלטון וחלקים אחרים בה לבלתי־ביקורתיים, להחליש במידה רבה את המוסדות להשכלה גבוהה ואת המחקר האקדמי ולהכפיפם אליה וכן להצר גם את צעדיה של החברה האזרחית. הפגיעה בקבוצות מסוימות באוכלוסייה, כגון נשים ולהט"ב, הייתה מובהקת במיוחד. מחוללי האוטוקרטיזציה בהונגריה עשו שימוש עצים ושיטתי במצבי חירום, כולל באמצעות עיצוב מחדש של סמכויות החירום בחוקה באופן שאפשר הרחבה חריגה של סמכויות הממשלה, צמצום הפיקוח עליה והשעיה של חוקים וזכויות יסוד. כל זאת, בשלבים מוקדמים של האוטוקרטיזציה וכאחד הכלים העיקריים לקידומה. בין היתר, הפרק בחוקה שעוסק בסמכויות חירום תוקן שוב ושוב. יתר על כן, מצבי חירום נוספים, דוגמת "מצב חירום בעקבות הגירה", נקבעו בחקיקה ראשית שהסמיכה את הממשלה לפעול מכוחם ללא חקיקה מסמיכה ספציפית או אישור הפרלמנט. מאז 2015 המדינה נתונה באופן רצוף במצבי חירום מוארכים, ובחלק מהתקופה חלו בו בזמן כמה מצבי חירום.

בוונצואלה, שהייתה בעבר הדמוקרטיה היציבה והמשגשגת באמריקה הלטינית, התחוללה אוטוקרטיזציה מואצת מראשית 1999, בעקבות היבחרותו של הוגו צ'אבס לנשיא המדינה. עם היבחרו ערך צ'אבס משאל עם — בניגוד לחוקה ובאמצעות צו נשיאותי הדומה במאפייניו לצווי חירום — בנושא החלפת החוקה, ומייד לאחר תוצאות משאל העם אף עיצב את האספה החוקתית החדשה כך שייהנה מרוב מוחלט בה. לאחר החלפת החוקה השתלט צ'אבס במהירות על הרשות השופטת, על התביעה, על מועצת הבחירות, על המבקר הראשי ועל שירות המדינה, הידק את אחיזתו בצבא והפעיל אותו במקום הרשויות האזרחיות או במקביל להן, פעל להשתלט גם על המשטרה, ובהמשך השתלט גם על חברת הנפט הלאומית, והלכה למעשה — על כלכלת המדינה. השיבושים בהליכי הבחירות הלכו וגברו עד שבחירות אמת פסו כליל מהמדינה. עוד לפני כן, לאחר ניצחון האופוזיציה בבחירות לפרלמנט למרות ההטיה השיטתית והמובהקת שלהן לטובת הקבוצה השלטת, נעשה שימוש בכותרת "מצב חירום" ובסמכויות חירום לרדיפת חברי הפרלמנט ולנטרולם. כבר בשנת 2000 הוסיפה הממשלה הוראת שעה לחוק ההסמכה, שהייתה שקולה לחקיקת חירום ונומקה, בדומה לצווי חירום, בדחיפות הצורך לטפל בענייני "ביטחון משפטי ואזרחי". בעקבות חוק ההסמכה הועברו בפועל סמכויות של חקיקה ראשית לידי הנשיא צ'אבס, שמיצה אותן עד תום, ופרסם 49 צווים נשיאותיים. בתקופת צ'אבס ומחליפו מדורו נעשה שימוש נרחב בסמכויות חירום פורמליות. אומנם לא לכל השימושים הללו יש קשר ישיר, מבוסס וחד־משמעי לאוטוקרטיזציה, אך לרבים מהם, כגון הצווים בתקופת הקורונה, בהחלט כן.

בטורקיה, האוטוקרטיזציה הובלה בידי קבוצה בראשות מפלגת הצדק והפיתוח (מצו"פ) ומנהיגה רג'פ טאיפ ארדואן. תקופת הכהונה הראשונה של מצו"פ (2007-2002), שהתבססה על הבטחה לדמוקרטיה העומדת בדרישות האיחוד האירופי, התמקדה בהכפפת הצבא למרּות הדרג הפוליטי, בתפיסת עמדות מפתח במשטרה, בתביעה ובשירות הציבורי ובשינוי כללי המשחק כדי שארדואן יוכל לכהן כראש הממשלה למרות הרשעתו בפלילים. לאחר מכן עברו מחוללי האוטוקרטיזציה להתקפה גלויה ולהשתלטות על הצבא, לרבות ניהול חקירות ומשפטים פליליים מפוקפקים נגד קצינים בהווה ובעבר, על התקשורת, על הרשות השופטת, על החברה האזרחית ועל המרחב הפוליטי והפיזי. הפעולות כללו דיכוי ביד קשה של מחאות במרחב הציבורי והנעת עצרות והפגנות תמיכה במצו"פ בעזרת הכוח השלטוני. מצב החירום שהוכרז בשנים 2018-2016, לאחר ניסיון כושל להפיכה צבאית, מילא תפקיד מפתח בהאצת האוטוקרטיזציה ובביצור משטר אוטוקרטי במדינה. בחסות מצב החירום, באמצעות שימוש ברטוריקה ובסמכויות מובהקות של חירום, ביצעו השליטים, פעולות רבות שהבולטות בהן היו: הידוק אחיזתם המפלגתית והאישית במוסדות המדינה; דיכוי מקורות ידע, ביקורת והתנגדות; טיהורים המוניים בשירות הציבורי, לרבות בבתי המשפט ובאקדמיה; מעצרים המוניים; סגירת כלי תקשורת והטלת אימה על עיתונאים; הדחות שיטתיות בשלטון האזורי ובשלטון המקומי ופגיעה באוטונומיה שלהם, בעיקר באזורים שבהם מתגוררת אוכלוסייה כורדית; רדיפה שיטתית של יריבים פוליטיים; שינוי חוקתי יסודי בחסות איסורים בררניים ונוקשים על פעילות פוליטית ומניעת דיון ציבורי של ממש; שינוי שיטת הממשל מפרלמנטרית לנשיאותית עם סמכויות מופלגות לנשיא; בחירת ארדואן לנשיא. מאז 2018, כנשיא ולפי החוקה החדשה, מחזיק ארדואן בסמכויות כמעט בלתי מוגבלות לשלוט באמצעות צווים נשיאותיים.

לסיכום, המחקר מבסס קשר בין מצבי חירום לשחיקה מואצת של הדמוקרטיה, לפירוקה או לביצור אוטוקרטיה במדינות הנתונות לתהליך של שינוי המשטר. מצבי חירום — מזדמנים או מלאכותיים — עלולים להביא להאצה ולהעמקה מיוחדות ורבות־עוצמה של אוטוקרטיזציה עד כדי קריסת הדמוקרטיה וביצור אוטוקרטיה.