התיקון לדיני הבחירות המקומיות אינו נותן מענה הולם לבעיית הרשימות הפיקטיביות
התיקון כולל מהלכים חשובים כמו הרחבת השקיפות בנוגע להסכמים פוליטיים והגברת הגמישות בהצבעה בבחירות. עם זאת, הוא לא פותר את המצב שבו ראש רשות מתמודד ברשימה פיקטיבית רק כדי לזכות במקום נוסף במועצה - ואף עלול להחריף אותו.
אנו מברכים על המאמצים לקדם תיקוני חקיקה הנוגעים להליך הבחירות ברשויות המקומיות, ומתכבדים להביע את עמדתנו בעניין סעיפים ספציפיים בהצעת החוק לתיקון דיני הבחירות לרשויות המקומיות, התשפ"ג-2023.
- חובת פרסום הסכמים פוליטיים באתר האינטרנט של הרשות המקומית – אנו תומכים בהצעה זו.
ההצעה מממשת את התפיסה המקובלת ששקיפות היא ערך דמוקרטי ראשון במעלה וכלי הכרחי לשמירה על מינהל תקין וטוהר המידות; וכפי שנאמר בדברי ההסבר של הצעת החוק – היא תואמת את פסיקות בית המשפט והמלצות מבקר המדינה, ונדרשת משום שבפועל הסכמים פוליטיים רבים לא מובאים לידיעת הציבור. יש חשיבות רבה במיוחד לפרסום הסכמים פוליטיים הנעשים לפני הבחירות, משום שכך יוכלו התושבים להחליט באופן מושכל כיצד יצביעו בבחירות על בסיס מידע מלא לגבי החלופות העומדות בפניהם.
יתר על כן, הגברת השקיפות בהתנהלות מוסדות השלטון המקומי תאפשר את חיזוקו באמצעות ביזור סמכויות מהשלטון המרכזי למקומי. כך, בהתאם להחלטת ממשלה 675 מיום 21.11.2021 ולדוח הוועדה הבין-משרדית שהוקמה מכוח החלטה זו,הוועדה הבין-משרדית מכוח החלטת ממשלה 675, "ביזור סמכויות לשלטון המקומי", אפריל 2022. ביזור הסמכויות לשלטון המקומי ילווה בהטמעה של מינהל תקין וטוהר מידות (ששקיפות היא כאמור חלק בלתי נפרד מהם). הוועדה הבין-משרדית אף הציעה שסמכויות משרד הפנים יבוזרו באופן דיפרנציאלי על פי מדד ביזור חדש – שיסתמך בין השאר על פרמטרים של מינהל תקין.
נוסף על חובת הפרסום, אנו מציעים לשקול לקבוע סנקציות מינהליות אפקטיביות על הפרת חובת הפרסום – הן על חברי מועצה וסיעות שלא מסרו את ההסכם כנדרש למזכיר הרשות המקומיות, הן על מזכיר הרשות המקומית שלא פרסם את ההסכם כנדרש באתר האינטרנט של הרשות המקומית.
- הצבעה מוקדמת לבעלי תפקידים – אנו תומכים בהצעה זו.
אחד העקרונות החשובים של בחירות דמוקרטיות הוא השתתפות: שיעורי השתתפות גבוהים מגבירים את הלגיטימיות של הבחירות ושל המוסדות הנבחרים, ומשקפים בצורה טובה יותר את התפלגות העמדות בקרב בעלי זכות הבחירה. לפיכך, מוטלת על המדינה והרשויות המקומיות החובה לעודד הצבעה בבחירות המקומיות ולהקל עליה (ככל שהדבר לא פוגע בטוהר הבחירות או כרוך בהוצאת משאבים לא סבירה). באופן ספציפי, מי שממלאים תפקיד במערך ניהול הבחירות אכן עלולים למצוא עצמם בקושי ממשי להצביע ביום הבחירות – ולכן מוצדק לאפשר להם הצבעה מוקדמת. נעיר רק כי חשוב לבחון את ההשלכות של הצבעה מוקדמת על היבטים אחרים הנוגעים לניהול הבחירות המקומיות, למשל בכל הנוגע להתאמת לוחות הזמנים של הבחירות (מועדי סגירת הרשימות ורשימת הבוחרים, המוכנות של משרד הפנים לבחירות וכדומה) למנגנון של הצבעה מוקדמת. בכפוף להתאמות הנדרשות, אנו כאמור תומכים בתיקון הנ"ל, ואף סבורים כי הוא יכול לשמש כ"פיילוט" להרחבת מנגנון ההצבעה המוקדמת – לאוכלוסיות נוספות בבחירות המקומיות, ואף בבחירות לכנסת.
- הוספת חבר מועצה נוסף (מעבר לראש הרשות) במקרה שבו רשימתו של ראש הרשות לא נבחרה למועצה – אנו מסתייגים מהצעה זו.
אנו מסכימים שקיימת בעיה של התמודדות של "רשימות פיקטיביות" שנועדו לאפשר לראש הרשות (אם ייבחר) לכהן במועצה אף שרשימתו זכתה בקולות בודדים. ואולם לא בטוח כלל שהפתרון המוצע יפתור בעיה זו, וייתכן שהוא אף יחריף אותה: אם המנדט הנוסף יחולק לפי השיטה הקיימת (מבלי להתייחס לקולות הרשימה הפיקטיבית), ייתכן שהמנדט הנוסף יוענק לסיעה שתומכת בראש הרשות הנבחר וצפויה להיות חלק מהקואליציה העתידית. למעשה, לאור העובדה שברשויות רבות יש קואליציות רחבות מאוד, הכוללות את רובם הגדול של חברי המועצה – יש סבירות לא מבוטלת שכך יקרה. התוצאה של התיקון לחוק עלולה אפוא להיות, שהתמודדותו של ראש הרשות הנבחר ברשימה פיקטיבית תוביל לכניסת שני חברי מועצה עודפים התומכים בראש הרשות, שלא על פי תוצאות הבחירות למועצה – כך שהתיקון ישיג את המטרה ההפוכה מהמצופה.
גם החשש ממספר חברי מועצה זוגי אינו מוצדק. בפרלמנטים רבים בעולם (לרבות בכנסת) יש מספר זוגי של חברים, והדבר לא פוגע בתפקודם וביכולתם לקבל הכרעות (שוויון בהצבעה במועצה פירושו דחיית ההצעה, כפי שגם מעוגן בסעיף 44 לפקודת העיריות). גם לא הובאה תשתית עובדתית המציגה בעיות ממשיות שהתעוררו במועצות של רשויות מקומיות עם מספר זוגי של חברי מועצה (בעקבות התווספות ראש הרשות למועצה).
מבלי להכריע בעניין, יודגש כי קיימים פתרונות חלופיים לבעיית הרשימות הפיקטיביות. אפשרות אחת היא זו שהוצגה בדוח מבקר המדינה מ-2014,מבקר המדינה, "דוח על תוצאות ביקורת חשבונות סיעות ורשימות שהשתתפו בבחירות לרשויות המקומיות באוקטובר 2013", 2014, עמ' 1564-1562. והופיעה גם בנוסח של הצעת החוק שאושרה בקריאה ראשונה ב-1977הצעת חוק הרשויות המקומיות (בחירת ראש הרשות וסגניו וכהונתם) (תיקון מס' 2), תשל"ח-1977. (בסופו של דבר אומץ הכלל שקיים כיום): במקרה שבו רשימתו של ראש הרשות לא נבחרה למועצה, ראש הרשות יצורף למועצה על חשבון אחד החברים שנבחרו: "לא יצורף ראש הרשות כחבר נוסף למועצה אלא ייכלל במניין החברים ששר הפנים קבע למועצת אותה הרשות". (מתוך דברי ההסבר להצעת החוק). הצעה אחרת היא שבמצב כזה, ראש הרשות כלל לא יצורף למועצה. על פניו זו נראית לנו ההצעה העדיפה: הן משום שהיא מבטלת לחלוטין את התמריץ להקמת רשימות פיקטיביות; הן משום שהיא יוצרת פוטנציאל לחיזוק עצמאות המועצה ויכולת הפיקוח שלה על ראש הרשות, באמצעות ההפרדה המוחלטת בין המועצה לראש הרשות; והן משום שבניגוד לחלופות האחרות, היא אינה מביאה לשינוי תוצאות הבחירות למועצה בדיעבד (באמצעות הוספת חברי מועצה או שינוי ההרכב הסיעתי שלה), ובכך משקפת באופן מדויק את הכרעת הבוחר. עם זאת, תיקון כזה דורש עבודה מקיפה יותר שתבחן את יחסי ראש הרשות והמועצה ותציע תיקונים (לדוגמה – שינוי ברירת המחדל שלפיה ראש הרשות הוא גם יו"ר המועצה),להרחבה על הצורך לחזק את המועצה ואת יכולת הפיקוח שלה על ראש הרשות, ר': אביטל פרידמן ואסף שפירא, "חיזוק מעמדם של חברי מועצות ברשויות המקומיות", ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2020. ואיננו מציעים לאמץ אותו במסגרת הצעת החוק הנוכחית.