פרלמנט

חבר הכנסת: שליחות או מקצוע?

| מאת:

חברות בכנסת אינה מקצוע ככל המקצועות: אין בו קביעות, אין לו כמעט דרישות סף ולא נדרש בו ניסיון קודם. ובכל זאת מדובר במשרה קבועה עבורה מקבלים שכר וזכויות. לכן מפתיע לגלות שלא קיימת הגדרת תפקיד. מאמר זה, המבוסס על מחקרה של ד"ר שילה הטיס רולף, בוחן מה נחשב חלק ממילוי התפקיד ומתייחס לתנאי ההעסקה הייחודיים.

המאמר מבוסס על מחקרה של ד"ר שילה הטיס רולף בנושא "תפקידו של חבר הכנסת – תפקיד ללא הגדרה".

דמיינו לעצמכם משרה שבה הדרישות אינן מוגדרות, אתה ועמיתיך רשאים לעדכן מעת לעת את שכרכם, את אינך כפופה ישירות לאף אחד אבל יש לך צוות עוזרים אישי, ואתה יכול לטעון שכמעט כל דבר שאתה עושה נעשה במסגרת מילוי תפקידך ולעתים אף להיות חסין מפני העמדה לדין, גם כשמדובר במעשים שחורגים מהמקובל או מהמותר. החיסרון העיקרי בעבודה זו הוא שאין בה קביעות, ולא ברור מה עליך לעשות כדי להישאר בה. נשמע דמיוני?

זה תיאור מציאותי למדי של המשרה "חבר פרלמנט". למרבה הפלא בחוקים ובחוקות אין הגדרה מסודרת של התפקיד במובן של עבודה (Job), וגם ספרות המחקר, שאמנם עוסקת רבות בתפקידי הפרלמנט – ייצוג, חקיקה, פיקוח על הרשות המבצעת – ממעטת לעסוק בשאלה מה על חבר הפרלמנט לעשות מרגע שנבחר לתפקידו.

במחקרים המעטים שבחנו מה חברי פרלמנט עושים וכמה זמן הם מקדישים לפעילויותיהם (בפרלמנט, במפלגה, במחוזות הבחירה, בקשר עם הציבור), נגזרה ההגדרה מתוך דיווח עצמי של ממלאי התפקיד עצמם. טוני רייט, חבר לשעבר בפרלמנט הבריטי, היטיב לבטא את הבעייתיות שבהסתמכות על מקור מידע זה באומרו שחברי הפרלמנט לא יודו שרוב הזמן הם מצייתים לצו מפלגתם או עסוקים בהבטחת היבחרותם מחדש או מרכלים, מתארגנים, משכנעים, מנהלים מסע בחירות ומתחמנים, או במילים אחרות: משחקים את המשחק הפוליטי.Tony Wright, "What are MP's for?", The Political Quarterly 81 (3) (2010): 298-308

האם מדובר במקצוע?

השאלה המקדימה היא האם פוליטיקה היא מקצוע. הסוציולוג הגרמני מקס ובר התייחס לשאלה זו בהרצאה שנשא בשנת 1918 וכותרתה הפוליטיקה כמקצוע/ייעוד (beruf בגרמנית). בהרצאה הצביע ובר על התופעה של "פוליטיקאים מקצועיים", לרבות חברי פרלמנט, כתולדה של המדינה המודרנית.Weber, Max. "Politics as Vocation", In: H.H. Gerth and C. Wright Mills (Translated and edited), Max Weber: Essays in Sociology, New York: Oxford University Press, 1946, pp. 77‐128 בימינו תופעה זו בולטת יותר משום שהנושאים הבאים לפתחו של המחוקק נעשו סבוכים ומורכבים יותר, והדבר מחייב התמקצעות והתמחות בקרב פוליטיקאים.

חברי כנסת רבים אמנם עסקו טרם היבחרם במגוון של מקצועות ועיסוקים (ראו, קניג, "נתיבי קריירה של חברי כנסת", בגיליון זה), אבל יש גם כאלה שהקריירה הפוליטית היא העיקרית והמתמשכת בחייהם המקצועיים. שמעון פרס למשל כיהן כחבר כנסת מ-1959 ועד היבחרו לנשיא ב-2007 – כמעט חמישה עשורים (חלק מהזמן בתפקיד ראש ממשלה ושר); וגם שולמית אלוני כיהנה כחברת כנסת תקופה ארוכה - שבע קדנציות.

ממצאים מבריטניה מלמדים על גידול ניכר בשיעורם של חברי הפרלמנט שהיה להם רקע פוליטי גם טרם היבחרם: בשנת 2010 14% מחברי הפרלמנט היו פוליטיקאים או עסקנים פוליטים לפני שנבחרו לראשונה לפרלמנט, לעומת 3% בלבד בשנת 1979.Gaavin Thompson, Oliver Hawkins, Aliyah Dar and Mark Taylor (2012), "Olympic Britain", House of Commons Library Research Paper, p. 146 גם מחקר שבחן את תפיסותיהם של חברי פרלמנט בגרמניה ובצרפת מצא כי יותר ויותר מהם מגדירים עצמם "פוליטיקאים מקצועיים", שמקדישים את רוב זמנם לעבודה פרלמנטרית בפרלמנט עצמו ובאזורי הבחירה שלהם, מקבלים עבורה שכר הולם ותקציבים להעסקת צוותי עובדים מקצועיים לביצוע העבודה, נוטים להתמחות בתחומי מדיניות וחקיקה מסוימים ומכהנים בפרלמנט קדנציות רבות יותר מבעבר.Eric Kerrouche and Suzanne S. Schüttemeyer, "The Professionalization of the Parliamentary Mandate", ECPR General Conference, Bordeaux 2013 

מממצאים אלה ואחרים עולה שיותר ויותר חברי פרלמנט רואים בפוליטיקה מקצוע ומשרה לכל החיים, מכהנים קדנציות רבות ושואפים להתקדם במעלה סולם הדרגות הפרלמנטרי. מנגד יש הסבורים כי ריבוי פוליטיקאים קרייריסטים אינו רצוי. הסיכון הוא הגברת השחיתות בשל השליטה הממושכת במוקדי הכוח ופגיעה בייצוגיות בשל היעדר תחלופה מספקת, דבר שעלול לפגוע בעיקר בייצוג של מיעוטים. כך למשל בפרלמנט שבו יש רוב גברי מובהק ואין תחלופה, הסיכוי לחילופי גברי שיאפשרו לנשים להיכנס לפרלמנט קטן יותר. זאת ועוד, פוליטיקאים מקצועיים עלולים ברבות השנים להתרחק מהציבור ומנקודת מבטו של האזרח הפשוט, ובשל השאיפה להחזיק במשרה לכל החיים, להקדיש את עיקר פועלם למאמצים להיבחר מחדש, לא לטובת העניין הציבורי דווקא. בהקשר זה יש שקוראים להגביל את הקדנציות של חברי פרלמנט.

כך או כך, גם אם קיימת מחלוקת בשאלה אם פוליטיקאי הוא בעל מקצוע, מדובר בעבודה לכל דבר ועניין, לפחות בתקופה שחבר הפרלמנט מכהן בתפקידו.

תנאי סף

תנאי הסף הפורמליים ל"עבודה" כחבר פרלמנט הם מינימליים בדרך כלל, או כמו שניסח זאת בחדות העיתונאי והפרשן אמנון אברמוביץ': "פוליטיקה ותקשורת הם שני העיסוקים היחידים בהם לא נדרשת תעודה כלשהי למעט תעודת לידה".אברמוביץ', אמנון. "פוליטיקה כמקצוע מועדף", גלובס, 22.3.2007. בהתבטאות זו יש אולי מן ההגזמה, אבל היא לוכדת את ייחודיות מעמדו של חבר הפרלמנט. מהם בכל זאת התנאים המינימליים לזכות להיבחר?

  • ברוב המדינות די להיות אזרח המדינה ומעל גיל מינימלי (למשל 18 בהולנד, בדנמרק, בנורווגיה ובקנדה; 21 – בבלגיה, בבריטניה ובישראל).
  • באחדות מהמדינות יש גם הגבלות נוספות כמו למשל: לא יכול להיבחר אדם שהורשע בעבירה שיש עימה קלון (בדנמרק, בישראל ההגבלה עד תום שבע השנים מסיום ריצוי המאסר בפועל), אדם שמרצה עונש מאסר (בריטניה), פושט רגל שלא קיבל פטור מחובותיו (בריטניה וצרפת), אי-שפיות (בריטניה ודנמרק).
  • בכל מדינה יש רשימה של בעלי תפקידים ציבוריים בכירים שמנועים מלהיבחר לפרלמנט בעודם מכהנים (בישראל – נשיא המדינה, שופטים ודיינים, מפקדים בכירים בצבא ובכירים בשירות הציבורי). 

יש לציין כי בישראל על הזכות להיבחר חלות גם המגבלות הכלולות בסעיף 7א לחוק יסוד הכנסת. לפי החוק רשימה או מועמד לא ישתתפו בבחירות לכנסת אם יש במטרותיהם או במעשיהם לרבות התבטאויותיהם במפורש או במשתמע אחד מאלה: שלילת קיומה של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית; הסתה לגזענות; או תמיכה במאבק מזוין, של מדינת אויב או של ארגון טרור, נגד מדינת ישראל.

מילוי התפקיד

היעדר הגדרה רשמית של מהותה וגבולותיה של עבודת חבר הכנסת מקשה על מתן תשובה לשאלה מה נכלל במסגרת תפקידו ומה לא: האם פעילות במסגרת המפלגה היא חלק מעבודתו? האם השתתפות בפעולות מחאה יכולה להיחשב חלק ממילוי תפקידו?. סוגיה זו חשובה כשמדובר בשאלת חסינותו של חבר הכנסת, כמו שניסח זאת נשיא בית המשפט העליון לשעבר מאיר שמגר:

"סעיף 1 לחוק החסינות מתייחס לפעילויותיו של חבר הכנסת, שנעשו 'במילוי תפקידו' ו'למען מילוי תפקידו'. לצורך פרשנותו של סעיף 1 ניתן היה לנסות ולקבוע, מה נכלל במונח 'תפקידו של חבר הכנסת'. בין היתר, ניתן היה בהקשר זה לנקוט עמדה בשאלה, אם תפקידו של חבר הכנסת מתמצה ברשימה אחידה של פעולות, כגון הצבעה, נאום, הגשת הצעות חוק ושאילתות, פעולה בוועדות, השתתפות במשלחות מטעם הכנסת וכיוצא באלה פעולות, שהן חלק אינטגרלי של פעולות הכנסת, או שמא תפקידו של חבר הכנסת רחב יותר, והוא כולל גם את היותו חבר מפלגה או אישיות הממלאת תפקידים ציבוריים ופוליטיים - היינו, האם הפעילות הפוליטית הכללית של חבר הכנסת מחוץ לכנסת היא חלק ממילוי תפקידו של הנבחר כחבר הכנסת. בין היתר, מתחייב מענה לשאלה, האם פעולה ציבורית של חבר-כנסת למען היבחרו לכנסת היא פעולה הנעשית למען מילוי התפקיד כחבר-כנסת. כן יכולה לעלות השאלה, אם תפקידו של חבר הכנסת נקבע לפי המצע של מפלגתו - היינו, האם זהו תפקיד המוגדר באופן סובייקטיבי, או שההגדרה היא אובייקטיבית ואחידה לכל חברי הכנסת. שאלות אלה ואחרות ראויות לעיון ולדיון כדי להביא להגדרה ממצה של המושג 'תפקידו של חבר הכנסת'".בג"ץ 620/85 מיעארי נ' יו"ר הכנסת, פ"ד מא(4) 169.

מפסק הדין של שמגר עולה שהשאלה מה נכלל בתפקידו של חבר הכנסת חשובה וראויה, אבל מהעובדה שבשום מדינה אין הגדרה כזאת עולה שייתכן שהיעדר ההגדרה אינו לקונה מקרית, אלא קשור לאופי התפקיד.

האם יש להגדיר את התפקיד?

ההתנגדות להגדרה מפורטת של התפקיד "חבר פרלמנט" מקורה בתפיסה שחבר הפרלמנט יכול למלא את תפקידו בהתאם לשיקול דעתו, כלומר מרגע שנבחר הוא בעל מנדט חופשי, וביום הבחירות הוא ייתן את הדין על פועלו. יש גם הסבורים שאת התפקיד אי-אפשר להגדיר כי מעצם מהותו כל אחד ואחד ממלא אותו בדרכו, והגיוון חיוני לתפקודו של הגוף המחוקק.

בישראל עלתה השאלה של גבולות ומגבלות התפקיד בייחוד בהקשר של חברי הכנסת הערבים. ההגבלות החוקיות על הזכות להיבחר - סעיף 7א לחוק יסוד: הכנסת (שנזכר למעלה), שהתקבל לראשונה בשנת 1985 ומאז תוקן כמה פעמים, וחוק ההדחה שהתקבל בשנת 2016 (תיקון מספר 40 לחוק יסוד: הכנסת) שלפיו 90 חברי כנסת יוכלו בהליך מיוחד להעביר חבר כנסת מכהונתו - נועדו בעיקר לסכל את היבחרותם או למנוע את המשך כהונתם, אבל המגבלה על הזכות להיבחר חלה בעבר גם על מועמדים של מפלגות גזעניות דוגמת כ"ך.

בדיון בוועדת הכנסת שהתקיים בשנת 2011 והתמקד בגבולות הפעילות הלגיטימית של חברי הכנסת טען היועץ המשפטי של הכנסת איל ינון כי הכהונה בכנסת היא שליחות ולא עבודה במובן הרגיל של המילה, ולכן היעדר ההגדרה אינו מקרי:

"נדמה לי שלא במקרה אין למצוא מקור מחייב ובו הגדרה מדויקת של 'תפקיד חבר הכנסת', שכן התפיסה העומדת ביסוד הדברים היא שחבר הכנסת אינו 'תפקיד' אלא 'שליחות'. שליחות מרובת רבדים (רובד פרלמנטרי, רובד פוליטי, רובד ייצוגי ועוד) שקשה לתחום אותה ואף לא רצוי לעשות זאת. בכך מתייחד תפקידו של חבר הכנסת מתפקידים אחרים בשירות הציבורי ובכלל. בין היתר בשל תפיסה זו חברי הכנסת אינם 'עובדי מדינה' מן המניין. הם אינם מחתימים שעון בכניסתם וביציאתם ממשכן הכנסת, לא חלה עליהם חובת נוכחות במליאה או בוועדות או בכל פעילות אחרת וגם לא חובות אחרות החלות על בעלי תפקידים בשירות המדינה. הם אינם מייצגים עמדות מקצועיות, אלא תפיסת עולם פוליטית ואידיאולוגית. כנגד זאת הם אינם נהנים מקביעות ב'מקום עבודתם' והם עומדים למבחן אמונו של הציבור אחת לתקופה".פרוטוקול ועדת הכנסת, 19.7.2011

ובכל זאת – מה כולל התפקיד?

על הציפיות מחבר הפרלמנט בעבודתו אפשר ללמוד בדרך כלל מתוך הוראות חוק, תקנונים, איסורים, סנקציות, הסדרים והגבלות קיימות. לדוגמה, מתנאים שמגבילים מועמדות לכהונה כחבר פרלמנט אפשר ללמוד אילו פעילויות אינן אמורות להיות חלק מהתנהלותו הלגיטימית; ומסנקציה בתקנון הפרלמנט על אי-נוכחות במליאה או בוועדות אפשר ללמוד שחברי הפרלמנט מצופים לנכוח במידה זו או אחרת בישיבות אלה, כלומר זה חלק מתפקידם. גם כלים שהפרלמנט מעמיד לרשות חבריו מלמדים על תפקידם. לדוגמה, שאילתות והצעות לסדר היום מלמדות שמחברי הפרלמנט מצופה למלא את תפקיד הפיקוח על הרשות המבצעת; ונהלים להגשת הצעות חוק פרטיות מעידים שחקיקה היא חלק מהגדרת תפקידם של חברי הפרלמנט.

אפשר לומר שתפקידי הליבה של חבר הפרלמנט נגזרים מתפקידיו העיקריים של הגוף המחוקק: ייצוג, פיקוח, חקיקה ותיווך רצונם של הבוחרים. במישור היום-יומי תפקידם של חברי הכנסת בישראל, בדומה לחברי פרלמנטים אחרים בעולם, כולל מגוון פעולות כמו שתואר בדוח ועדת רוזן-צבי, שמונתה כדי לבחון את השכר ואת תנאי עבודתם של חברי הכנסת:

"חבר הכנסת הוא נבחר העם. העם הוא הריבון וחבר הכנסת מייצגו. חבר הכנסת חייב להקדיש את כל זמנו לעבודת הציבור ולשירותו. מבחינות רבות הוא נמצא במצב של כוננות מתמדת. אין גבולות לשעות עבודתו או לתוכן עבודתו, למעט מגבלות הקבועות במבנה הקונסטיטוציוני שלנו (הכנסת כרשות מחוקקת לעומת הרשויות האחרות) ובהוראות החוק. כמעט כל פעולה שיעשה תחשב כחלק ממסגרת תפקידו. החובות המוטלות עליו כמייצג הציבור מהוות נטל קבוע של עיסוק רצוף ושוטף: נוכחות במליאה ובוועדות הכנסת, יוזמות חקיקה, העלאת הצעות לסדר יום, שאילתות, הכנה לעבודת הוועדות, נאומים בכנסת, הרצאות בפני הציבור, נוכחות במפגשים שונים, פעילות מפלגתית, פעילות ציבורית בגופים שונים, השתתפות באירועים ממלכתיים, ציבוריים ופרטיים, בכל רחבי הארץ, היענות לפניות הציבור בעל-פה ובכתב, קשר תקשורתי עם הציבור וקשר יומיומי עם ציבור הבוחרים".דו"ח הוועדה הציבורית לבדיקת שכר, גימלאות ותנאים נלווים לחברי הכנסת (דו"ח ועדת רוזן-צבי), ירושלים: הכנסת 1995, עמ' 5.

מקור אחר שממנו אפשר ללמוד על תפקידו ועל תפקודו של חבר הכנסת מנקודת מבט פרלמנטרית בלבד הוא הקריטריונים שהוגדרו לקבלת "אות הפרלמנטר" של המכון הישראלי לדמוקרטיה, המוענק מדי שנה בשנה לשני מחוקקים. הקריטריונים לדירוג המועמדים קשורים אך ורק באיכות פעילותו הפרלמנטרית של חבר הכנסת: נוכחות בוועדות, יוזמה של הצעות חוק פרטיות שצלחו את הליך החקיקה; נוכחות במשכן; הגשת הצעות לסדר היום, הצגת שאילתות, בקשה למסמכים ממרכז המחקר והמידע של הכנסת. בניגוד לאלה, החלטות של ועדת האתיקה על סנקציה נגד חבר הכנסת מפחיתה את הניקוד שהוא מקבל. קריטריונים אלה מכוונים בעיקר למימוש ההיבטים של פיקוח ובקרה בעבודתו של חבר הכנסת, תרומתו לעבודתה השוטפת של הכנסת ולחקיקה משמעותית (ולא כמותית).

חריגה ממילוי התפקיד

בהיעדר הגדרה רשמית של גבולות מילוי התפקיד, קשה לקבוע מתי חבר הפרלמנט חורג ממילוי תפקידו. פרט למקרים קיצוניים - פעולות שהן בבירור חלק מתפקידו של חבר הכנסת או פעולות שללא ספק חורגות ממנו - קיים שטח אפור שבו הגבול אינו ברור. הגדרה של מעשים שחורגים ממילוי התפקיד חיונית במיוחד כדי להגדיר מהם גבולות החסינות הפרלמנטרית. דיון בנושא החסינות של חבר הכנסת חורג ממאמר זה, אך די אם נצביע על העובדה שכמעט בכל עתירה של חברי כנסת בנושאי חסינותם וכן בדיונים בוועדת האתיקה בנוגע לקובלנות נגד פעולותיהם והתבטאויותיהם, טענתם העיקרית היא כי מדובר במעשים ובהתבטאויות שנעשו במסגרת מילוי תפקידם (להרחבה בנושא חסינות פרלמנטרית, ראו מורמים מעם? על חסינות חברי הכנסת והקוד האתי להתנהגותם, פרלמנט 70, 2011.)

כללי התנהגות במסגרת התפקיד

בכל הפרלמנטים מוגדרים כללי התנהגות ראויים של חברי הפרלמנט, ואלה מעוגנים בחוקים, בתקנון או בקוד אתי.להרחבה ראו אסף שפירא, "אתיקה בכנסת", פרלמנט 70 (2011). מקוון. הכללים נועדו לשמור על טוהר המידות בכלל ולמנוע ניגוד עניינים ואת ניצול תפקידו של חבר הפרלמנט לתועלתו האישית בפרט. כללים אלה כוללים את החובה למסור הצהרת הון, חובת גילוי אינטרסים אישיים וכן הגבלות על עיסוק נוסף בזמן הכהונה, על עיסוק לאחר סיום הכהונה, על קבלת מתנות, על מימון נסיעות לחו"ל, על ייצוג גורמים שונים לפני רשויות השלטון ועל שימוש במידע שחבר הפרלמנט נחשף אליו במסגרת תפקידו.

בישראל קיימים בחוקים ובמסמכים כללים שמסדירים את התנהגותם ההולמת של חברי הכנסת, ובשנת 1983 התקבל גם קוד אתי. חלקו הראשון הצהרתי ומציין שחבר הכנסת "ימלא את תפקידו מתוך נאמנות לערכי מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית". על חבר הכנסת לשמור ולקדם את כבוד האדם ושלטון החוק, לשמור על כבוד הכנסת וחבריה, לנהוג באופן ההולם את מעמדו ולשמש דוגמה. עוד כולל הקוד האתי:

  • איסור על חבר הכנסת לקדם את ענייניו האישיים ואת החובה להימנע מניגוד עניינים.
  • הגבלות על ייצוג לקוחות מול רשויות השלטון;
  • איסור חברות בגופים ובתאגידים וקבלת תשלום בעד הרצאות או הופעות בחוץ לארץ.
  • חובה להגיש הצהרת הון ליושב ראש הכנסת.
    הגוף האחראי על הטיפול בעבירות אתיות של חברי הכנסת הוא ועדת האתיקה. הוועדה, המורכבת משני חברי קואליציה ושני חברי אופוזיציה, ממלאת תפקיד מעין-שיפוטי ואחראית על ההיבטים האלה:
  • טיפול בקובלנות נגד חברי הכנסת: כל אזרח, לא רק חברי כנסת, רשאי להגיש לוועדה קובלנה נגד חבר כנסת. ועדת האתיקה דנה בה ומחליטה אם במעשה הנדון חרג חבר הכנסת מהתנהגות ההולמת את תפקידו, והיא רשאית להטיל עליו סנקציות. על אחדות מהחלטותיה של ועדת האתיקה חבר הכנסת יכול לערער לכנסת, ועל אחרות לבג"ץ. כך לדוגמה בעקבות השתתפותה של חה"כ חנין זועבי במשט לעזה ב-2010 הוגשו נגדה קובלנות רבות, בין היתר על ידי אזרחים. חנין טענה שפעולותיה היו חלק ממילוי תפקידה כחברת כנסת, אבל ועדת האתיקה החליטה להרחיקה מישיבות המליאה והוועדות עד סוף הכנס (שבועיים בלבד).
  • סנקציות על אי-נוכחות: ועדת האתיקה שופטת חברי כנסת על היעדרות מישיבות מליאת הכנסת ללא הצדקה סבירה חודשיים ברציפות (ללא ימי פגרה) או בהיקף של שליש מישיבות הכנסת ויותר בכנס מסוים; שרים - מחצית מימי הישיבות, וסגני שרים - שתי חמישיות מימי הישיבות בכנס. לחבר הכנסת אין ימי חופשה או מחלה, למעט ההכרה בחופשת לידה כהיעדרות מוצדקת. לשרים ולסגני שרים ניתנים 26 ימי חופשה בשנה.
  • ועדת האתיקה רשאית לדון בהתבטאויות קיצוניות ומבזות של חברי כנסת.
    על חבר כנסת שחרג מכלל האתיקה ועדת האתיקה יכולה להטיל את העיצומים האלה:
  • הערה, אזהרה, נזיפה, נזיפה חמורה;
  • שלילת זכות הדיבור במליאה ו/או בוועדות לתקופה מוגבלת;
  • הגבלה על פעילויות בכנסת - הגשת הצעות חוק, הצעות לסדר היום ושאילתות;
  • הרחקה מישיבות המליאה והוועדות לתקופה מוגבלת – אבל לא שלילה של זכות ההצבעה;
  • שלילת שכר – בשל היעדרות מישיבות הכנסת או בשל חריגה מההגבלות על עיסוק נוסף.
מי "המעסיק" של חבר הכנסת ומי יכול "לפטרו"?

הציבור הוא שבוחר את חבר הפרלמנט, ישירות או באמצעות רשימה מפלגתית, וחבר הפרלמנט מייצג אותו. אבל מה משמעותו של תפקיד ייצוג זה? האם חבר הפרלמנט הוא שליח של הציבור ועושה דברו בלבד? או שמא הוא נאמן ציבור ורשאי להפעיל שיקול דעת חופשי במימוש המנדט הציבורי שניתן לו? האם הוא מחויב לאינטרס הציבורי הכללי או לבוחריו בלבד? מה מהותה של זיקתו למפלגתו והאם עליו לציית תמיד לצו המפלגה? האם הגוף המחוקק רשאי להדיח את אחד מחבריו, או שרק הציבור יכול לקבוע את גורלו בבחירות?

ברוב המדינות מקובל שמשנבחר חבר פרלמנט, ניתן לו מנדט חופשי ואי-אפשר ליטול אותו ממנו פרט למקרים קיצוניים. לכן כמעט בכל המדינות המחוקקים אינם יכולים להדיח או להשעות חבר פרלמנט מכהונתו, אלא אם הוא נמצא בהליך משפטי או שנמצא אשם. באיטליה לדוגמה אם חבר פרלמנט נמצא אשם בעבירה חמורה כמו קידום, ארגון או מימון של התאגדויות שמכוונות לביצוע מעשים אלימים למטרות טרור או חתירה נגד הדמוקרטיה, הוא מאבד את המנדט הפרלמנטרי שלו. בשוודיה חבר הפרלמנט מאבד את מקומו אם הורשע בעבירה פלילית, ובאיסלנד נדרש במצב כזה אישור של שני שלישים מחברי בית הנבחרים. גם בארצות הברית יכול כל אחד מבתי הקונגרס להדיח (expel) את אחד מחבריו בהסכמת שני שלישים מחבריו בעקבות התנהגות לא נאותה או מעורבות בהתקוממות או במרד.ליאור בן דוד, מקבילות בעולם לסעיף 7א לחוק יסוד: הכנסת והשלכותיהן האפשריות על הפסקת כהונתם של חברי פרלמנט, ירושלים: מרכז המחקר והמידע של הכנסת, 2006. 

בישראל עד 1981 לא היה אפשר לחייב חבר כנסת שהורשע בפלילים להפסיק לכהן בכנסת. התיקון לחוק התקבל לאחר שחה"כ שמואל רכטמן, שהיה חבר בכנסת התשיעית מטעם הליכוד וראש עיריית רחובות, הורשע בקבלת שוחד ונגזר עליו מאסר בפועל, אז התברר כי לכנסת אין דרך להדיח את אחד מחבריה גם אם הורשע בפלילים. עד 1995 היה שיקול הדעת אם להעביר חבר כנסת מתפקידו בשל עילות מסוימות נתון לכנסת, בהליך מיוחד, אבל מאז שונה החוק ונקבע כי כשחבר כנסת מורשע בפסק דין סופי בעבירה פלילית שבית המשפט קבע שיש עימה קלון, כהונתו פוקעת אוטומטית.

לאחרונה הורחבה האפשרות הנתונה בידי הכנסת להדיח חבר כנסת מכהן, בתיקון הידוע בשם "חוק ההדחה". לפי חוק זה אפשר לפתוח בהליך הדחה של חבר כנסת אם הסית לגזענות או אם הביע תמיכה במאבק מזוין של מדינת אויב, כלומר פעל באופן שלפי סעיף 7א פוסל מועמד מהתמודדות לכנסת. החוק התקבל על רקע ביקורם של שלושה חברי כנסת של הרשימה המשותפת (בל"ד) בפברואר 2016 בבתי משפחות של מחבלים שגופותיהם לא הועברו לקבורה. הניסיון הראשון להפעיל את החוק נעשה בסוף אותה שנה לאחר שחה"כ באסל גטאס (בל"ד) ניצל את חסינותו הפרלמנטרית לפטור מבדיקת ביטחון כדי להבריח מעטפות ובהן מכשירי טלפון סלולרי וחפצים נוספים לאסירים ביטחוניים. במקרה זה לא הודח חבר הכנסת גטאס, שכן הוא חתם על הסדר טיעון ולפיו יתפטר מן הכנסת וייגזרו עליו שנתיים מאסר בפועל בתוספת הרשעה בעבירה שיש עמה קלון.

גם בישראל, בדומה לנעשה ברוב המדינות בעולם, מפלגה אינה יכולה להדיח חבר כנסת מכהונתו, גם אם מדובר בחבר כנסת סורר, כלומר כזה שאינו מציית למשמעת הסיעתית ומבטא עמדות שסותרות את אלה של המפלגה. עם זאת הסיעות יכולות להגביל את פעילותו הפרלמנטרית – למנוע ממנו להגיש הצעות חוק, לשאת דברים במליאה או להיות חבר בוועדות הכנסת. כך למשל קרה בכנסת ה-18 כשסיעת ש"ס הגבילה את פעילותו של חה"כ חיים אמסלם בשל עמדותיו והתבטאויותיו, שלא עלו בקנה אחד עם הקו המפלגתי.

היעדר סמכות למפלגה להדיח חבר כנסת מכהן עולה בקנה אחד עם התפיסה לפיה אף שחבר הכנסת נבחר ברשימה מפלגתית, משעה שנבחר נאמנותו נתונה לציבור, כמו שניסח זאת השופט אהרון ברק:

"חבר הכנסת, המרכיב את הסיעה, אינו 'נציג' של המפלגה. הוא אורגן של המדינה. הוא התחייב [...] 'לשמור אמונים למדינת ישראל ולמלא באמונה את שליחותי בכנסת' (סעיף 14 לחוק יסוד: הכנסת). הוא אינו מתחייב לשמור אמונים למפלגתו ולמלא באמון את שליחותה בכנסת. כל חבר-כנסת הוא 'נציג' של העם כולו. עליו לפעול כנאמן הציבור. כמובן, הוא נבחר בשיטת בחירות שיש בה משקל מכריע למפלגה. מוטלת עליו משמעת סיעתית. בעקבות זאת נוצר מתח מתמיד בין תפקידו בכנסת לבין מעמדו בסיעה או במפלגה".בג"ץ 5373/94 ולנר נגד יו"ר מפלגת העבודה ואח', פ"ד מט (1) 578.

תנאי העסקה | משכורת

ברוב הפרלמנטים בעולם חברי הפרלמנט מקבלים משכורת עבור עבודתם. בעבר נחשבה עבודתו של חבר הפרלמנט עבודה חלקית שנעשתה לא פעם בהתנדבות. כיום רק במדינות מעטות כגון שווייץ ומלטה החברות בפרלמנט אינה נחשבת משרה בשכר, וחברי הפרלמנט מקבלים רק החזרי הוצאות, כמקובל בקרב חברי מועצות מקומיות ועיריות במדינות רבות בעולם, בכלל זה בישראל.

העיקרון המנחה הוא שבדומה לשופטים, גם שכרם של נבחרי הציבור תורם לעצמאותם ולאי-תלותם. בגרמניה למשל חוק היסוד (סעיף 48 (3)) קובע שחברי הבונדסטאג זכאים לשכר שיבטיח את עצמאותם. כיום שכרם של חברי הבונדסטאג צמוד לשכרם של השופטים בבתי המשפט הפדרליים הגבוהים ביותר, ונשיא הבונדסטאג ויושבי ראש הוועדות משתכרים אף יותר. גם בישראל קיים דירוג משכורות: יושב ראש הכנסת עומד בראש סולם השכר, ושכר היסוד שלו זהה לזה של ראש הממשלה; אחריו ראש האופוזיציה, שמשכורתו הוצמדה לזו של שר; וראשי הוועדות וסגני יושב ראש הכנסת מרוויחים יותר מחברי הכנסת מהשורה וגם מסגני השרים.

תפקיד שכר יסוד מספר חברי הכנסת המכהנים בתפקיד זה בכנסת הנוכחית  הערות 
ראש הממשלה (שהוא חבר כנסת) 49,554 1 מ-2001 השכר צמוד למדד. מ-2019 יוצמד השכר לשכר הממוצע במשק. 
שר שאינו חבר כנסת 44,223 3 לא מפורט, ככל הנראה השכר זהה לזה של שר שמכהן כחבר כנסת.
שר שמכהן כחבר כנסת 44,223 19 מ-2001 השכר צמוד למדד. מ-2019 יוצמד השכר לשכר הממוצע במשק.
סגן שר  39,149 לא ח"כ לפי החלטה - השכר זהה לזה של חבר כנסת. 
יושב ראש הכנסת  49,554 1 לפי החלטה – השכר זהה לזה של ראש הממשלה.
      צמוד לשכר הממוצע במשק. 
ראש האופוזיציה 44,223 1 לפי החלטה - השכר זהה לזה של שר. צמוד לשכר הממוצע במשק. 
יושבי ראש הוועדות 41,292** 22 צמוד לשכר הממוצע במשק.
סגני יושב ראש הכנסת 41,292** 11 צמוד לשכר הממוצע במשק.
חברי הכנסת (ללא תפקיד רשמי בכנסת או בממשלה)  39,149 58 צמוד לשכר הממוצע במשק.

* מעודכן לפי פרוטוקול ישיבת ועדת הכספים מיום 15.1.1918.
** השכר חושב על פי הסכום המופיע בהחלטת שכר חברי הכנסת (עמ' 29, מעודכן לינואר 2017) בתוספת הגידול שחל בשכר הממוצע עד ינואר 2018. בתוך: קובץ חיקוקים והחלטות בדבר משכורות וגמלאות לנושאי משרה ברשויות השלטון.

כעולה מטבלה, שכר הבסיס של חברי הכנסת מן השורה גדול פי ארבעה מהשכר הממוצע במשק (9,802 ₪ נכון לינואר 2018). קביעת השכר נתונה בידיהם של חברי הכנסת, ואף שיש טעם לפגם בעובדה שהם שקובעים את השכר ומעלים אותו, פעם אחר פעם הם דחו את היוזמות להעביר סמכות זו לידי ועדה חיצונית.

תנאי העסקה | החזרי הוצאות

לכאורה כל עובד רשאי להחזרי הוצאות ממקום עבודתו על נסיעות, תשלומים והוצאות אחרות שקשורות למילוי תפקידו. ואולם בהיעדר הגדרה מדויקת לתפקידו של חבר הפרלמנט, גם ההגדרה בגין אילו הוצאות הוא זכאי להחזר נעשית סבוכה ועלולה אף להיות מקור למחלוקת ופתח לשחיתות.

ככלל חברי פרלמנט מקבלים החזרי הוצאות עבור אחזקה וניהול של משרדים בפרלמנט ובמחוזות הבחירה, נסיעות שקשורות לעבודה הפרלמנטרית, שהייה בעיר הבירה בימי מושב הפרלמנט ושמירה על קשר עם ציבור הבוחרים - בהתאם לקריטריונים שנקבעים בחוק או בתקנות ובכפוף לתקרת הוצאות מוגדרת.
נושא ההוצאות נידון בפומבי בדרך כלל כשפורצת שערורייה. כך אירע למשל בבריטניה במאי 2009 כשבעקבות חשיפה עיתונאית של בקשות החזר ההוצאות של חברי פרלמנט נפתחו הליכים אתיים ופליליים נגד כמה מהם מכמה מפלגות. אחדים נאלצו לפרוש מכהונתם בפרלמנט, אחרים נמנעו מלהתמודד בבחירות הבאות וכמה מהם אף קיבלו עונשי מאסר. ההאשמות העיקריות נגעו לאחזקת "בית שני" בלונדון: חברי פרלמנט ביקשו החזרי הוצאות על שיפוצים שערכו בבתים, והיו אף שהגדילו לעשות ועברו מבית לבית וכך הצליחו לשפץ עוד בתים על חשבון הציבור. חבר פרלמנט אחד אף השכיר את ביתו השני והמשופץ לחבר פרלמנט אחר שביקש עבור השכירות החזר הוצאות. משבר זה חשף את הקושי הנובע מהיעדר תיאור לתפקידו של חבר הפרלמנט, שבגינו הוא זכאי להחזר ההוצאות. בסופו של דבר הוקשחו הכללים, והנושא של שכר, הוצאות ופנסיות הוצא מהפרלמנט לטיפולו של גוף חיצוני.

בישראל, מאז כינונה של הכנסת מקבל החבר בה מענקים ותשלומים נוסף על שכרו. העיקרון הקובע מה נחשב הוצאה שבגינה הוא זכאי להחזר הוצאות הוא היותה קשורה ישירות למילוי תפקידו, לפעילותו הפרלמנטרית ולשמירה על קשר עם הציבור. ואולם כאמור, בהיעדר הגדרת תפקיד ברורה, קשה לקבוע מה נחשב בגדר הוצאה ומה חורג מכך. מהמסמך הכולל את כל החקיקה הרלוונטית לעניין הוצאותיהם של חברי הכנסת והמתעדכן מעת לעת,קובץ חיקוקים והחלטות בדבר משכורות וגמלאות לנושאי משרה ברשויות השלטון, מעודכן ליום 18.4.2017, הכנסת. עולה כי חבר הכנסת זכאי למשל לנסיעה חינם בתחבורה ציבורית (מעוגן בחוק חסינות חברי הכנסת), לסכום של 93,700 ₪ (סכום שמתעדכן) ל"קשר עם הציבור" (פירוט הוצאותיו של כל חבר כנסת בסעיף זה מפורסם באתר הכנסת),הוצאות חברי הכנסת מתקציב קשר עם הציבור, 2016, אתר הכנסת. לתקציב למתנות הניתנות במסגרת תפקידו כחבר כנסת, להחזר הוצאות בביקורים בחו"ל במסגרת תפקידו, להחזר הוצאות עבור חניית הרכב שהעמידה הכנסת לרשותו, ללימוד שפה, להשתתפות בשכר דירה בירושלים או לינה במלונות וכדומה. על חבר הכנסת להשתמש בתקציבו השנתי לפעילותו הפרלמנטרית והציבורית השוטפת, אבל אסור לו להשתמש בו לצורכי מפלגתו או לצורכי התמודדותו בבחירות מקדימות.

חבר כנסת או מי שהיה חבר כנסת זכאי להחזר הוצאות משפטיות על הליכים שקשורים למעשים שעשה בתוקף תפקידו. כך חבר כנסת שנחשד בפלילים יכול להיות זכאי למימון ציבורי לצורך הגנתו המשפטית אם הוא מצליח להוכיח כי מעשיו קשורים לפעילותו כחבר כנסת, אבל לא אם המעשים קשורים למאמציו להיבחר מחדש. כך היה למשל בפרשה של צחי הנגבי ועמותת "דרך צלחה" שהקים כדי לקדם הצעת חוק פרטית בנושא תאונות דרכים. הנגבי נחשד כי השתמש בעמותה כדי לקבל שכר וטובות הנאה, אבל בסופו של דבר החליט היועץ המשפטי לממשלה לסגור את תיק החקירה מחוסר ראיות. הנגבי ביקש החזר הוצאות בגין הוצאות משפטיות שהיו לו בקשר לחקירה, ואושר לו החזר חלקי אף שכהונתו בראש העמותה לא הוכרה כחלק מתפקידו כחבר כנסת. העובדה שהעמותה הוקמה כדי לקדם הצעת חוק במסגרת תפקידו כחבר כנסת עמדה לזכותו.

חשב הכנסת הוא המחליט אילו החזרים יאושרו לחבר הכנסת במסגרת התקציב השנתי לפעילות פרלמנטרית. במקרים לא ברורים מתייעץ החשב עם יושב ראש הוועדה הציבורית לקביעת שכר ותשלומים אחרים לחברי הכנסת, שהיא הגוף המייעץ לכנסת בעניינים אלה מאז מינויה ביולי 2003. הוועדה גם קובעת אם חבר כנסת יקבל החזר על הוצאות משפטיות.

תנאי העסקה | צוות תומך - עוזרים פרלמנטרים

כדי שחבר פרלמנט יוכל למלא את מגוון תפקידיו, גם אם אינם מוגדרים, הוא זקוק לסיוע, ובמדינות רבות נהוג שלחבר הפרלמנט יש עוזרים ויועצים. בישראל, בעיקר בשנים האחרונות, השתדרג מעמדם של העוזרים הפרלמנטרים: כיום מותר לכל חבר כנסת להעסיק שלושה עוזרים במשרה מלאה, ושמם שונה ל"יועצים פרלמנטרים". הכנסת מממנת את היועצים, אבל מעסיקם הישיר הוא חבר הכנסת. אין תנאי סף רשמיים לתפקיד היועץ הפרלמנטרי, אבל שכרם תלוי בוותק ובהשכלה, והעסקתם מקבילה לתקופת כהונתו של חבר הכנסת.

מטלותיהם של היועצים נגזרות מתפקידו של חבר הכנסת. בהחלטת שכר חברי הכנסת משנת 2001 אמנם נקבע כי "העוזר הפרלמנטרי יסייע לחבר הכנסת במילוי תפקידו בלבד, ולא יועסק על ידו לצרכים אחרים", אבל בהיעדר הגדרה לתפקיד חבר הכנסת, גם תפקיד היועץ הפרלמנטרי נעדר הגדרה. מהן דרישות התפקיד? האם מדובר בעוזרים אישיים? בעוזרי מחקר? ביועצי חקיקה? בדוברים? אילו משימות חבר הכנסת יכול להטיל על העוזרים הפרלמנטרים ואילו אסור לו לבקש מהם? ועדת האתיקה אמנם קבעה שאסור לחבר כנסת להעסיק עוזרים פרלמנטרים בעניינים אישיים, אבל מכיוון שבחייהם של חברי הכנסת האישי והציבורי, הפרלמנטרי והמפלגתי שזורים זה בזה – הגבול הראוי אינו ברור.

תנאי העסקה | עיסוק נוסף

באופן שעשוי להפתיע, רק בישראל ובליטא חברי הפרלמנט אינם רשאים לעסוק בעיסוק נוסף. עד 1995 גם בישראל לא היתה הגבלה כזאת. אמנם מאז הכנסת הראשונה נאסר עליהם לקבל משכורת שנייה, אבל הם היו רשאים להמשיך בעיסוקיהם בשכר. כך למשל עורכי דין עצמאים המשיכו לקבל לקוחות, לעתים אף במשכן הכנסת, עד שנקבעו כללי אתיקה שאסרו זאת. זאת ועוד, חברי כנסת מילאו במקביל תפקידים כמו ראשי ערים ויושבי ראש איגודים מקצועיים כמו ההסתדרות. אהוד אולמרט למשל כיהן במקביל כראש עיריית ירושלים וכחבר כנסת מטעם הליכוד אולמרט הופיע לפני הוועדה שדנה בנושא כפל תפקידים של חברי הכנסת וטען כי דווקא אלה שממלאים תפקיד כפול הם מהפעלתנים שבחברי הכנסת, אבל הוא עצמו, במהלך הכנסת ה-14 - שבה עדיין היה מותר לכהן בשתי משרות בו זמנית - עמד בראש רשימת חברי הכנסת הנעדרים מההצבעות ומדיוני המליאה והוועדות.

עם זאת יש לציין כי בדמוקרטיות רבות חברי פרלמנט רבים מכהנים גם בתפקידים בשלטון המקומי: בשנת 2011 83% מחברי הפרלמנט בצרפת החזיקו במשרות נוספות של נבחרי ציבור, 74% בבלגיה, 35% בשוודיה, 24% בגרמניה, 20% בספרד, 7% באיטליה ורק 3% בבריטניה. Laurent Bach, "Faut-il bolir le cumul des mandats?, collection du Centre Pour la Recherche Économique et ses applications, Editions rue d'Ulm, May 31, 2012

אף שברוב המדינות החוק כאמור אינו אוסר על חבר הפרלמנט לעסוק בעיסוק נוסף, המגמה היא להרחיב את המגבלות המוטלות בהקשר זה ולהגביר את השקיפות. כך למשל מאז 2001 נאסר על חברי הפרלמנט האירי לכהן במקביל בשלטון המקומי; מאז 2005 חברי הבונדסטאג הגרמני נדרשים לדווח על עיסוקים נוספים; ומאז 2017 נאסר על חברי פרלמנט בצרפת לכהן במשרות נבחרות נוספות. בפרלמנט הבריטי הועלו במשך השנים הצעות להגביל את שעות העבודה ואת גובה ההכנסות של חברי פרלמנט בעיסוק נוסף. אחת מהן הועלתה בעקבות תחקיר עיתונאי שבו הוצע לשני חברי פרלמנט שבעבר כיהנו כשרי חוץ - מלקולם ריפקינד מהמפלגה השמרנית וג'ק סטרו ממפלגת הלייבור - לקבל שכר מחברה סינית (פיקטיבית) בתמורה לקידום ענייניה במסדרונות השלטון. בעקבות זאת הציע מנהיג מפלגת הלייבור באופוזיציה, אד מיליבנד, להגביל את תופעת המשרה השנייה של חברי הפרלמנט ולאסור עליהם לחלוטין לכהן כדירקטורים בחברות או לפעול כיועצים (עד 1995 עוד כיהנו חברי פרלמנט כשדלנים בתשלום), וכן להגביל את גובה ההכנסה החיצונית שלהם לכשביעית משכרם כחברי פרלמנט. הצעה זו ודומותיה נדחו.

מהם הטיעונים בעד האפשרות שחבר הפרלמנט יורשה לעסוק בעיסוק נוסף?

  • לא ראוי שחבר הפרלמנט יהיה תלוי למחייתו בתפקידו כנציג הציבור משום שהדבר עלול להכניס שיקולים זרים לתפקודו. חבר הפרלמנט יתאמץ לשמור על "מקום עבודתו" בכל מחיר.
  • הצורך להתנתק ממשרות חיצוניות עלול לנתב לפוליטיקה מועמדים בינוניים ואפרוריים. אנשים מצליחים בתחומם לא ייכנסו לפוליטיקה, כיוון שלא ירצו לוותר לחלוטין על מקצוע האם שלהם.

נגד טיעונים אלה יש הטוענים כי:

  • עיסוקים נוספים של חבר הפרלמנט עלולים להביאו לידי ניגוד עניינים וקידום אינטרסים אישיים על חשבון האינטרס הציבורי.
  • העבודה הפרלמנטרית מרובה מכדי שניתן יהיה למלאה כהלכה במשרה חלקית.
  • כהונה רק כחבר פרלמנט תורמת ליצירת שוויון רב ככל האפשר בין חברי הפרלמנט, לפחות בזמן כהונתם, והדבר עשוי לשפר את דימויים של חברי הפרלמנט בעיני הציבור.
תנאי העסקה | קביעות וותק

במובן מסוים פרלמנט אינו מקום עבודה רגיל, שכן אחת לכמה שנים המועסק עלול לאבד את משרתו בעקבות בחירות דמוקרטיות. שיעור התחלופה של חברי הפרלמנט מעיד על המידה שבה מדובר במשרה בעלת מאפיין של קביעות. בישראל ממוצע הקדנציות של החברים בכנסת התשע עשרה והעשרים עומד על שתי קדנציות, כלומר אין מדובר במשרה לחיים. עם זאת, כמעט רבע מחברי הכנסת המכהנים כיום ממלאים קדנציה חמישית לפחות (ראו קניג, "נתיבי קריירה של חברי הכנסת", בגיליון זה).

בישראל מאז 1999 ממוצע חברי הכנסת החדשים עומד על כמעט שליש מחברי הבית (38 מתוך 120), אבל בהיסטוריה של הכנסת יש כמה דוגמאות קיצוניות לתחלופה: ב-1961 היו רק עשרה חברי כנסת חדשים, משום שהבחירות נערכו בהפרש של שנתיים בלבד, והמפלגות לא שינו כמעט את רשימות המועמדים. מנגד בכנסת התשע עשרה (2013) נבחרו 48 חברי כנסת חדשים.

תחלופת חברי הכנסת 1999—2015 (הכנסת, בעת היבחרה)

  ותיקים חדשים חוזריםחברי כנסת שכיהנו בעבר, אך לא בכנסת הקודמת.
1999 80 37 3
2003 80 37 3
2006 80 38 2
2009 81 31 8
2013 69 48 3
2015 76 39 5

שיעור התחלופה הגבוה יחסית של חברי הכנסת מלמד שאין מדובר בעבודה קבועה. עם זאת עבור פלח משמעותי של חברי כנסת הפוליטיקה היא קריירה. כלומר הם צמחו מתוך תפקידים פוליטיים-מפלגתיים או במישור המקומי, ולעתים אף ממשיכים לכהן בהם או בדומים להם לאחר תום כהונתם. בכנסת העשרים יותר משליש מחבריה היו כאלה שבעברם כיהנו בתפקיד כלשהו בשלטון המקומי.

הפוליטיקה כקריירה מתמשכת באה לידי ביטוי גם בתופעה של "פסקי זמן" וחברי כנסת חוזרים – חברי כנסת שבשל תוצאות הבחירות או בשל תהליכים פנימיים במפלגה נדחקו מהמקומות הריאליים או פרשו, אבל במקרה של חילופים בכנסת חזרו לכהן בה או שבבחירות לאחר מכן שוב שובצו במקומות ריאליים.

התופעה המאפיינת את הכנסת הנוכחית - שבה חברי כנסת רבים יחסית (כעשרים) פרשו בתוך זמן קצר, כל אחד מסיבותיו שלו (לדוגמה שי פירון, שרון גל, אראל מרגלית, מנואל טרכטנברג) - מלמדת כי על אף האטרקטיביות של היות נבחר ציבור, התפקיד כרוך גם בעול ציבורי וכי כעבודה יום-יומית מדובר בעבודת נמלים תובענית שלא תמיד קוצרת הצלחה.

סיכום

להיות חבר כנסת זאת עבודה. לפחות כל עוד חבר הכנסת מכהן בתפקידו, יש לו משרה קבועה שבעבורה הוא מקבל שכר וזכויות. מכאן נגזר שיש פעילויות שהן חלק בלתי נפרד מתפקידו וכאלו שאינן כאלה, אף שלתפקיד אין הגדרה אחידה. חבר הכנסת יכול לבחור כיצד לבצע את תפקידו ומהם סדרי העדיפויות שלו בהתאם לדרך שלדעתו תקדם באופן הטוב ביותר את האינטרסים ואת האידיאולוגיות שלקידומם נבחר. לכן יש מקום להבחין בין דרישה לאחידות באופן מילוי התפקיד – דרישה לא סבירה כשמדובר בנבחרי ציבור; ובין תיחום של תפקידים ומטלות שעל חבר הפרלמנט לבצע.

המתנגדים להגדרה, בפרט בישראל, חוששים שהגדרת התפקיד תשמש מסווה להגבלת הזכות להיבחר ואמצעי למניעת קידום אג'נדות מסוימות. חשש זה אינו בלתי מבוסס בהינתן שבישראל, בפעמים שבהן נדרשו חברי הכנסת לדון בשאלת גבולות תפקידו של חבר הכנסת וחוקקו מגבלות בנושא, ההקשר היה פעילותם של חברי הכנסת הערבים. במובן זה הניסיון להגדיר את התפקיד עלול לגלוש להיבטים של תוכן ועמדות, כמו שניסח זאת איל ינון, היועץ המשפטי של הכנסת:

"כל ניסיון להוסיף ולהגדיר את תפקיד חבר הכנסת, מעבר לפגיעה באותם קווי מתאר בסיסיים שכבר מצויים בכלים הקיימים טומן בחובו סכנה גדולה שכן הליכה אל מעבר לאותם קווי מתאר בסיסיים מחייבת הכרעה בשאלה מהן אותן פעולות של חבר הכנסת שהן בגדר פגיעה משמעותית במדינת ישראל, בביטחונה, ביחסי החוץ שלה או בכלכלתה. הלא זה עיקר הויכוח בבית הזה, בין מי שלדוגמה בטוח שפעילות ארגוני זכויות האדם פוגעת בביטחון המדינה ובחוסנה לבין מי שבטוח שטובתה של מדינת ישראל וחוסנה כרוכה בפעילותם של אותם ארגונים ממש, בין מי שבטוח שהמשך ישיבתנו בשטחי יהודה ושומרון הוא ממהותה של המדינה היהודית ואף הכרחי לביטחונה לבין מי שבטוח שהמשך ישיבתנו בשטחי יהודה ושומרון הוא מתכון לחיסולה של המדינה היהודית ונטל על ביטחונה. ואכן, במידה רבה הדעות והפעולות המקוממות ביותר של חברי הכנסת נוגעות בליבת המחלוקות המפלגות את החברה הישראלית".פרוטוקול ועדת הכנסת, 19.7.2011.

אולם יש להבחין בין הגדרות שמתייחסות לתוכן ולעמדות של חברי הכנסת, שלהן באמת אין מקום בחברה דמוקרטית בכלל ובמציאות הפוליטית המקוטבת שחברי הכנסת בישראל פועלים בה בפרט, ובין הגדרת תפקיד קוהרנטית שתארוג את כל חלקי התפקיד להגדרה אחידה אחת, שתהיה בעיקרה פרוצדורלית. כיום אפשר ללקט ממקורות שונים מידע על תפקידו של חבר הכנסת, אבל אין מקור אחד שהגדרת התפקיד מעוגנת בו בבירור. כאמור, במובן זה ישראל אינה שונה מפרלמנטים בעולם, שגם בהם יש עמימות רבה באשר לגבולות התפקיד של חבר הפרלמנט. אבל בישראל יש חשיבות מיוחדת להגדרה זו כדי למנוע מצד אחד ניצול לרעה של התפקיד, ומן הצד האחר כדי להגן על הנבחרים מפני ניסיונות לדה-לגיטימציה של פעולותיהם במסגרת מילוי תפקידם. ייתכן גם שהגדרה כזאת תביא לידי שיפור הדימוי השלילי של חברי הכנסת בעיני הציבור. לכן, למרות החשש המובן של חברי הכנסת שהגדרת תפקיד ברורה יותר תגביל אותם ואמונתם שהעמימות משרתת אותם, יש לשקול את האפשרות להגדיר ככל האפשר את תפקידם בלי לפגוע בחופש הפרלמנטרי שלהם.