ניטרליות וסמכויות של יושבי ראש פרלמנטים
יושב ראש פרלמנט הוא בעל המשרה הפרלמנטרית הרמה ביותר. הוא נהנה מסמכויות נרחבות בניהול ענייני הפרלמנט, בדרך כלל ללא הגבלות חוקיות מפורשות. תשומת לב יתרה מוקדשת בימים אלה לתפקיד רב השפעה זה לנוכח הצעת החוק של יו"ר הקואליציה זאב בוים, המבקשת לצמצם את הרוב הדרוש להדחת יושב ראש הכנסת. הצעת החוק גובשה על רקע החלטתו של יו"ר הכנסת, אברהם בורג, לצאת לרמאללה כדי לנאום בפני הרשות המחוקקת הפלסטינית.
יושב ראש פרלמנט הוא בעל המשרה הפרלמנטרית הרמה ביותר. הוא נהנה מסמכויות נרחבות בניהול ענייני הפרלמנט, בדרך כלל ללא הגבלות חוקיות מפורשות. תשומת לב יתרה מוקדשת בימים אלה לתפקיד רב השפעה זה לנוכח הצעת החוק של יו"ר הקואליציה זאב בוים, המבקשת לצמצם את הרוב הדרוש להדחת יושב ראש הכנסת. הצעת החוק גובשה על רקע החלטתו של יו"ר הכנסת, אברהם בורג, לצאת לרמאללה כדי לנאום בפני הרשות המחוקקת הפלסטינית.
השאלות הנשאלות אגב הצעה זו עוסקות בטיב התפקיד ובגבולות סמכויותיו, וכדי לענות עליהן כדאי להתייחס לשני מדדים שונים: רצף של זיהוי שבקצהו האחד כהונה חפה מזיהוי מפלגתי ובקצהו השני ניהול עניינים מגמתי החותר לקידום ענייניה של מפלגה אחת, כנהוג בקונגרס האמריקני ורצף של השפעה הנובע מסך כל סמכויותיו של יושב ראש הבית ומעיד על מידת יכולתו להשפיע על מהלך החקיקה. שילוב של סמכויות נרחבות עם מאפיינים של כהונה לא-ניטרלית יוצר כמובן תפקיד רב השפעה פוליטית, כמו תפקידו של יושב ראש הקונגרס האמריקני וכן זה של יושב הראש בפרלמנטים של יוון ופורטוגל.
כדי להבהיר את סוגיית הזיהוי של יושב ראש פרלמנט מקובל להתייחס לשלושה מודלים עיקריים המייצגים רמות שונות של מעורבות פוליטית-מפלגתית: המודל הבריטי, המתאפיין בכהונה ללא משוא פנים וניתוק מן החיים הפוליטיים המודל האמריקני, המייעד את מנהיג מפלגת הרוב לכהונת יושב ראש הבית, והוא חותר בכהונתו לקידום ענייניה של מפלגתו ומודל הביניים, שאינו ניטרלי או מגמתי במובהק. במרבית מדינות אירופה וכן בישראל אפשר לסווג את תפקיד יושב ראש בית הנבחרים בתחום הביניים שבין המודל האמריקני למודל הבריטי.
מיקום הביניים המיוחס ליושב ראש הכנסת מבוסס על כמה ממאפייני התפקיד: ליושבי הראש השתייכות סיעתית מובהקת (ברוב המקרים כנציגיה של המפלגה הגדולה בקואליציה) הם אינם מנותקים ממעורבות מפלגתית והנושאים בתפקיד אינם פרלמנטרים בסוף דרכם הפוליטית, כנהוג בבריטניה. עם זאת, מצפים מיושב הראש להתנהל באורח ניטרלי, דבר המתבטא בדרך כלל בהימנעות מהצבעות או מדיונים במליאה. מסיבה זו לא ייבחר חבר ממשלה לתפקיד זה.
דרגת הזיהוי הפוליטי, בהיותה סוגיה עמומה שאינה מוגדרת בחוק, היא באופן טבעי מקור לביקורת המוטחת מדי פעם כלפי יושבי ראש פרלמנטים. דוגמה לכך הייתה הזמנתו ב-1982 של יאסר ערפאת על-ידי יושב ראש הפרלמנט הפיני, שבוטלה לאחר מכן לנוכח הביקורת נגדו על פגיעה בניטרליות של פינלנד. במקרה אחר בחר אותו יושב ראש להתעלם מן הביקורת הציבורית ונפגש בפולין עם הגנרל ירוזלסקי, שהיה אחראי לדיכוי התנועה העממית "סולידריות". לצד זה, גם החלטות טכניות של יושבי ראש התפרשו לעתים כמגמתיות ולא-הוגנות, ועוררו ביקורת פרלמנטרית וציבורית. אחת מהחלטות רבות שעוררו ביקורת כזאת בישראל הייתה הוראתו של יושב ראש הכנסת דב שילנסקי (ליכוד) וממלא מקומו, חבר הכנסת עלי עובדיה (ליכוד) במרס 1990, לקיים הצבעה על הצעת אי-אמון בממשלה שהגישה סיעת המערך, 48 שעות לאחר שהוגשה. ההוראה עמדה בניגוד למתחייב מן התקנון (24 שעות), ונתפרשה כניסיון מגמתי של יושב הראש להיחלץ לעזרת הממשלה. בדיעבד ההחלטה לא הועילה, ובאופן חסר תקדים הופלה הממשלה בהצבעת אי-האמון. אירוע יוצא דופן שבו הכריע יו"ר בניגוד לעמדת הממשלה היה החלטתו של יו"ר הכנסת מנחם סבידור לקיים הצבעה גלויה על הצעת חוק לפיזורה של הכנסת העשירית. סבידור שילם על כך בכִסאו, כשלאחר מכן לא נכלל שמו בין רשימת מועמדי הליכוד לכנסת.
לעומת זאת נוח יותר להגדיר את מדד ההשפעה, שהוא פועל יוצא של כלל הסמכויות של יושב הראש המעוגנות בחוק או בתקנון. ראש וראשון לסמכויות אלה הוא ניהול דיוני המליאה, שהוא טכני מעיקרו ומחייב מילוי הוראות התקנון וקביעת תקדימים באופן שיהיה הוגן ומקובל על הצדדים. סמכויות משמעתיות מוקנות ליו"ר במסגרת זאת, החל מקריאה לסדר וכלה בהפסקת הישיבה. הוא המעמיד את השאלות בשעת הצבעה, וקובע את תוצאות ההצבעה. ניהול דיוני מליאה ללא משוא פנים מתקיים בקונגרס האמריקני כשם שהוא מתקיים בבית הנבחרים הבריטי ובכל הדמוקרטיות המבוססות, ולכאורה אין קשר בינו לבין רמת הזיהוי הפוליטי של יושב הראש. השוני בהגדרת תפקידם של יו"ר פרלמנטים בעולם מתבטא בסמכויותיו של יו"ר הבית: קביעת סדר היום, השתתפות בהצבעות ובדיונים, הקצאת חוקים לוועדות, חברות בוועדות הפרלמנטריות, סמכות לפיזורן וכינוסן של ישיבות המליאה וסמכויות ייחודיות.
בישראל (על-פי חוק יסוד: הכנסת מורכב הגוף הזה מיו"ר הכנסת ומסגניו אך על-פי תקנון הכנסת עיקר הסמכויות מוקנות ליו"ר), נשיאות הכנסת קובעת את דחיפותן של ההצעות לסדר יום וכן את סדר הדיון בהצעות חוק פרטיות, אישורן של שאילתות והעברתן לשרים. בסמכותו של היו"ר לפזר ישיבות מליאה, ולהצביע כאשר הוא מפנה את כִסאו למחליף. אין בסמכותו לנתב הצעות חוק בין ועדות, והוא גם מנוע מחברות בוועדות הפרלמנטריות.
קביעת סדר היום היא סמכות בעלת כוח השפעה פוליטי לא-מבוטל, והולידה עתירות רבות לבית המשפט נגד שיקול דעתו של יושב הראש. בג"צ חבר הכנסת יוסי שריד נגד יו"ר הכנסת מנחם סבידור משמש דוגמה לכך. העתירה נסבה על החלטתו הטכנית לכאורה של יושב ראש הכנסת העשירית לקבוע הצבעה על הצעת אי-אמון לשעה מאוחרת, כדי (לפי טענת העותרים) לאפשר לתומכי הממשלה להגיע למליאה. השופטים קבעו כי "החלטות הכנסת בכל הנוגע ליחסי הגומלין שבינה לבין הממשלה טעונות לרוב מטען פוליטי כבד, אשר מן הראוי הוא כי הרשות השופטת תמשוך ידה ממנו, כדי למנוע עד כמה שניתן פוליטיזציה של השפיטה". לפי כלל זה, הרשות השופטת נוהגת ריסון מהתערבות בהחלטותיו של יושב ראש הכנסת, ומעניקה לו בעקיפין כר פעולה נרחב בקביעת סדר יומה של הכנסת.
סמכות חשובה אחרת היא כוחה של נשיאות הכנסת והיושב בראשה לאשר הנחת הצעת חוק פרטית על שולחן הכנסת. סמכות האישור הורחבה עם הזמן לא רק לפן הצורני של החוק אלא גם לתוכנו, ומטעם זה נפסלו על-ידי נשיאות הכנסת כמה הצעות חוק שהגיש בזמנו חבר הכנסת מאיר כהנא.
מעניין לציין כי מכלל הרשאותיו של יושב ראש הכנסת, קביעת סדר היום אינה בידי יושב ראש הפרלמנט בגרמניה, בצרפת, בבריטניה ובמדינות הנורדיות. סמכות פיזור ישיבות אינה בתחום סמכותם של יושבי הראש בפרלמנטים של גרמניה, שווייץ, דנמרק ושוודיה. לעומת זאת, בכמה פרלמנטים שמורות ליושב ראש הבית סמכויות שאינן בידי יושב ראש הכנסת: בארצות הברית, באוסטריה, בבלגיה, בצרפת, ביוון ובפורטוגל, יושב ראש הבית מקצה את הצעות החוק לוועדות. בקונגרס האמריקני, יושב הראש מורשה להפנות הצעת חוק לוועדה גם אם החלו דיוני ועדה אחרת בעניינה. חברות של יושב הראש בוועדות הפרלמנטריות מותרת בהולנד, בנורווגיה ובבלגיה. סמכויות ייחודיות מוענקות על-פי החוקה ליושב ראש הפרלמנט בשוודיה, הממליץ בפני המליאה בתום התייעצויות עם ראשי המפלגות על בחירת ראש הממשלה. בישראל, על-פי חוק יסוד: הכנסת, יושב ראש הכנסת ממלא את מקום נשיא המדינה בהיעדרו, וכמו למרבית יושבי הראש נתונות גם בידו סמכויות מִנהליות: אחריות על פעילות עובדי הכנסת ומזכירות הכנסת, מינוי מזכיר הכנסת, קבלת התפטרותו של חבר כנסת וכיוצא בזה.
מידת ההשפעה הנתונה בידי יושב ראש הבית קשורה גם במידת אי-תלותו בפרלמנט. כמה פרוצדורות מעידות על כך: אופן הבחירה (גלויה או חשאית) והרוב הנדרש לכך, אורך הכהונה, אפשרות להדחה והרוב הדרוש לכך, ובחירתו מחדש של היו"ר. בישראל, על-פי תקנון הכנסת, יושב הראש נבחר בהצבעה גלויה וברוב לא-מיוחס. כהונתו נמשכת לאורך כהונת הכנסת, והדחתו מתאפשרת על-פי חוק הכנסת (התשנ"ד- 1994) ברוב מיוחס של שני שליש לפחות (ראה סעיף 8).
ראוי לציין כי הנהגת הצבעה גלויה להדחת היו"ר ברוב גדול, הייחודית לישראל, צמצמה את מידת התלות של היו"ר בכנסת. בשונה, מרבית מדינות אירופה מנהיגות בחירות חשאיות לבחירת יושב ראש הפרלמנט, והדחתו מתאפשרת ברוב לא-מיוחס. בדומה לישראל, יושב ראש הבית מכהן ברוב המדינות לאורך תקופת כהונתו של הפרלמנט. יוצאות מכלל זה הן שווייץ, בלגיה והמדינות הנורדיות הבוחרות יושב ראש לתקופה של שנה.
בחירתו מחדש של יו"ר כחבר בית המחוקקים אינה מוגנת באופן כלשהו בישראל. בניגוד לכך, כמה מדינות בחרו לחזק את סיכוייו להיבחר מחדש, כאמצעי לשימור הניטרליות של יושב הראש ולהוצאתו מן המשחק הפוליטי. באירלנד, בחירתו של יו"ר מכהן כחבר הפרלמנט הבא מעוגנת כזכותו בחוק. בבריטניה, הנוהג המפלגתי הוא שלא להעמיד מתמודד מול יו"ר יוצא במחוז בחירתו, וגם בדנמרק יושב הראש נהנה מיתרון קל מול מועמד אחר בבחירות חדשות.
גם גיוס יושבי הראש הוא נקודה מעניינת, המעידה על מעמדם ועל שיעור התמיכה בהם. מרבית יושבי הראש הם נציגי מפלגת הרוב, הרואה בתפקיד יושב הראש למצער רשת ביטחון לעִתות מצוקה פרלמנטריות, אם לא כלי להשפעה יום-יומית. כנגד זאת, מדינות אחדות מנהיגות כללים שונים: בשווייץ, המפלגות העיקריות מתחלפות בזכותן להציע מועמד ובדנמרק, באיטליה ובהולנד, נסיבות פוליטיות הכתיבו פעמים רבות בחירת מועמד מן האופוזיציה. ראוי לציין כי למרות היותם של מרבית יושבי הראש חברי המפלגה הגדולה, הם נהנים לעתים קרובות מתמיכה רחבה יותר. בישראל, כמו במדינות רבות, מתחרים לרוב על הכהונה שני אנשים בלבד. בפינלנד, בהולנד, ובצרפת מתמודדים בדרך כלל על תפקיד זה יותר מארבעה מועמדים, דבר הגורע במשהו מאותו מעמד קונסנסואלי שמרבית יושבי הראש של פרלמנטים בעולם נהנים ממנו.
לאור האמור לעיל דומה שמעמדו של יושב ראש הכנסת על-פי חוק, בהתאם לתקנון הכנסת ועל-פי פרשנות שניתנה לתפקיד זה בפועל, הוא איתן. קביעה זו נובעת מן המידה הנמוכה של תלותו בכנסת, מהחלטות והתנהלות המזוהות פוליטית ומהיקף משמעותי של סמכויות. אפשר לומר כי תפקיד יו"ר הכנסת אינו עונה על מאפייני המודל המזוהה והמשפיע ביותר שאב הטיפוס שלו הוא יו"ר הקונגרס האמריקני, בשל היעדרן של סמכויות חשובות המקנות שליטה על תהליך החקיקה. למרות זאת, נראה כי תפקידו רחב יותר בהגדרתו ממודל הביניים הנהוג במדינות הנורדיות ובמרבית מדינות אירופה.
סעיף 8 לחוק הכנסת (התשנ"ד- 1994)
לפי סעיף זה נהוגה הפרוצדורה הבאה להדחת יו"ר הכנסת, שלא מחמת עבֵרה: 61 חברי כנסת יעבירו קובלנה לוועדת הכנסת וזו תמליץ ברוב של שלושה רבעים מחבריה על הצבעה במליאה. הגשת הקובלנה תלויה גם בהחלטה מקדימה של ועדת האתיקה כי יושב ראש הכנסת נהג באופן שאינו הולם את מעמדו. ההחלטה הסופית על העברתו של יושב הראש מכהונתו תתאפשר רק אם החליטה הכנסת על כך ברוב של שני שליש מחבריה.
הכתוב מבוסס על:
• בג"צ 652/81, שריד נ' יו"ר הכנסת, פ"ד לו (2), 197.
• בג"צ 1181/90, סיעת העבודה ואח' נ' יו"ר הכנסת ואח', פ"ד מד (2), 31.
• רובינשטיין, אמנון ורענן הר זהב, חוק יסוד: הכנסת, ירושלים: המכון למחקרי חקיקה ולמשפט השוואתי ע"ש הרי ומיכאל סאקר, האוניברסיטה העברית בירושלים, 1993.
• Marcelo, J., & W. C. Muller, "Presidents of Parliament: Neutral Chairmen or Assets of the Majority?" in Herbrt Doring (Ed.), Parliaments and Majority Rule in Western Europe, Frankfurt: Campus Verlag, 1995.