מאמר דעה

איסור על הוצאת כספי מבקשי מקלט

"מסתנני העבודה" וכבשת הרש

| מאת:

ועדת השרים לענייני חקיקה אשררה הצעת חוקהצעת חוק למניעת הסתננות (עבירות ושיפוט) (איסור הוצאה מישראל של כספי מסתנן - הוראת שעה), התשע"ב-2012, ד' באב התשע"ב (23 ביולי 2012), הצ"ח ממשלה מס' 718, עמ' 1368.  שהניחה הממשלה הקודמת על שולחן הכנסת, והאוסרת על "מסתנן" להוציא מישראל כספים השייכים לו. לכשיעזוב את ישראל (למדינת המוצא או למדינה שלישית) יוכל לקחת עמו כספים בסכום שאינו עולה על המכפלה של מחצית שכר המינימום, לחודש במספר חודשי שהייתו בישראל; "מסתנן" המבקש לקחת עמו סכום גבוה יותר נדרש להוכיח כי הכספים שייכים לו כדין וכי לא ניתנו לו לצורך הוצאתם מישראל עבור "מסתנן" אחר.

דינו של "מסתנן" המוציא מהארץ כספים בניגוד לסעיף 7ג בהצעת החוק הוא מאסר שלושה חודשים או קנס בגובה 29,200 ש"ח. לפי ההצעה לא יוחל ההסדר על מי שמחזיק באשרת תושב ארעי,סעיף 2(א)(3) לחוק הכניסה לישראל, התשי"ב-1952, ס"ח 111, עמ' 354.  אולם חריג זה אינו מסייע כלל לרובם המכריע של מבקשי המקלט בישראל, שלגביהם מחילה המדינה מדיניות "אי-הרחקה זמנית" (ראו פסק דין עע"ם 8908/11 של השופט פוגלמן בפרשת נסנט ארגיי אספו) ללא בחינת בקשות פרטניות למקלט, ואף אינו מסייע למי שבקשתו למקלט נמצאת בהליכי בדיקה (זאת אף בלי להתייחס לעובדה שהליכי מקלט בישראל מסתיימים בהכרה במקרים בודדים בלבדראו ברמן, 2012, 5: "כאשר משווים את הנתון הישראלי של הכרה בשבריר אחוז מבין מבקשי המקלט לנתונים במערכות מקלט במדינות אחרות, עולה חשש ממשי, שמא דבר מה פגום מן היסוד באופן הערכת בקשות מקלט על ידי יחידת הטיפול במבקשי מקלט".).

לפי דברי ההסבר להצעה, האיסור הפלילי נועד למנוע מ"מסתננים" להגיע לישראל כמהגרי עבודה השולחים את דמי עבודתם למשפחות בארץ מוצאם, והמגבלה נועדה למנוע מצב של שימוש ב"מסתננים" כשליחים שמוציאים עמם אל מחוץ לישראל כספים של "מסתננים" אחרים. "מסתנן" יוכל להציג אישור כי כספים אלה התקבלו כשכר בעד עבודתו או שמדובר בכספי פיצויים ששולמו לו כדין או בתשלום שקיבל מהמדינה. דברי ההסבר קובעים עוד כי ההערכה "המבוססת בין היתר על ממצאי התשאולים שעורכת רשות האוכלוסין והגירה למסתננים מיד עם כניסתם לישראל" היא שחלק גדול מהמסתננים הם מהגרי עבודה.

הצעת החוק היא, אם כן, תרגיל רטורי משובח: היא מתייגת את מבקשי המקלט לא רק כ"מסתננים", (העוברים עברה פלילית בעצם כניסתם לישראל ללא אשרה, (ציגלר, 2012), אלא גם כמי שמטרת הגעתם לישראל היא חיפוש עבודה (ינגה, 2012). ואולם, העובדה שמבקשי המקלט עובדים למחייתם אינה מעידה על כך שהם "מהגרי עבודה": חששו של אדם מפני רדיפה בארץ מוצאו אינו משכנע פחות אם הוא מעוניין לעבוד בארץ המקלט ואף לסייע למשפחתו. זאת ועוד, גם מי שנמלטו מארצם צריכים להתקיים במדינת המקלט, קל וחומר בישראל, שבה האשרה שבה הם מחזיקים (מסוג 2(א)(5)) אינה מקנה להם זכאות לדיור, לשירותי רווחה ולשירותי בריאות. הצעת החוק פוגעת בזכותם של מבקשי מקלט לקניין, המעוגנת בסעיף 3 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, ומטילה עליהם מגבלות שאינן מוטלות על שום אוכלוסייה אחרת בישראל.

זאת ועוד, העובדה שחלק גדול ממבקשי המקלט הגיעו לישראל בגפם בהשאירם את בני משפחותיהם מאחור (בשבי מבריחים בסיני או במדינת המוצא) מעצימה את הפגיעה בהם. מבקש מקלט שיעביר כסף מישראל לסיני כדי לחלץ קרוב משפחה שמוחזק ומעונה על ידי כנופיה בדואית, יסתכן בחצי שנת מאסר. העברות הכספים הן כורח אנושי, ויש לשער שהן תימשכנה, אלא שהן תיעשנה אגב פיתוח שוק עברייני ונצלני של העברות כספים בלתי חוקיות תמורת דמי תיווך מופקעים, ושל גניבת שכרם של מבקשי מקלט.

התלאות והעינויים שעוברים חלק ניכר ממבקשי המקלט בסיני (ראו למשל תיאורו של השופט פוגלמן בפסקה 4 לפסק הדין בר"ם 1689/13 בפרשת סאימון וולדו) הביאו את מציעי ההצעה לאפשר לממונה ביקורת הגבולות באופן "חריג ומיוחד" להתיר ל"מסתנן" להוציא את הכספים מישראל אחרי שהשתכנע בשתי עובדות: (א) "המסתנן" אינו יכול לצאת מישראל למדינה אחרת; (ב) הוּכחה סכנת חיים ברורה ומוחשית שבה שרוי קרוב משפחה מדרגה ראשונה של "המסתנן". אף לשיטתה של המדינה, הרכיב הראשון מתקיים בעניין כל מי שמוחלת לגביו מדיניות "אי-הרחקה", כלומר רובם המכריע של מבקשי המקלט. באשר לרכיב השני, אין זה נהיר כיצד מבקשת המדינה שה"מסתנן" יוכיח סכנה זו, וקשה להסכין עם העובדה שהמציעים בחרו במונח "חריג ומיוחד" בדבר הפעלת שיקול הדעת אף במקרים אלה.  סעיף 7א(2) להצעת החוק מדגיש כי "תנאי המחייה בארץ מוצאו של המסתנן לא יהוו כשלעצמם, שיקול לעניין מתן היתר".

במאמר קודם (ציגלר, 2011) ציינתי כי רוב מבקשי המקלט בישראל מחזיקים באשרה מסוג 2(א)(5), שאינה מאפשרת להם לעבוד כחוק (על האשרה כתוב "רישיון זמני זה אינו מהווה רישיון עבודה"). ואולם, המדינה הודיעה שלעת הזו אין בכוונתה לאכוף את איסור ההעסקה; הודעה זו עוגנה בבג"ץ 6312/10 בפרשת קו לעובד. כפי שצוין בדוח מרכז והמחקר והמידע של הכנסת (נתן, 2011), רבים ממבקשי המקלט עובדים אפוא בלי שמעמדם מוסדר, בלי שהם נהנים מהסכמים קיבוציים ענפיים, ובלי שחוקי המגן נאכפים בענייניהם. המשמעות היא שגם כאשר יעזבו מבקשי המקלט את ישראל (מרצון או בכפייה) הם יתקשו מאוד להוכיח שכספיהם התקבלו כשכר עבודה, וכספים אלה יחולטו. תוצאת החקיקה תהיה, אם כן, בבחינת הטלת "מס עזיבה" – הפקעת חלק משכרם של העובדים הפגיעים ביותר במשק הישראלי. ניתן אף לטעון כי החקיקה תיצור תמריץ שלילי לבני משפחה לחזור, וכן תמנע אפשרות לפיתוח בארץ המוצא שעשויה גם היא לזרז את חזרתם של מבקשי המקלט לארץ מוצאם.

הצעת החוק, אם תתקבל, תוסיף נדבך למדיניות הבעייתית ממילא – מהבחינות המשפטית והמוסרית – שאותה נוקטת ישראל בעניין מבקשי המקלט השוהים בתחומה: על הפגיעה בחירותם של המוחזקים במתקני המעצר ועל היעדר הזכויות הסוציאליות יתווספו הן פגיעה עקיפה בבני משפחותיהם של מבקשי מקלט שנותרו במחנות בסיני ובמדינות המוצא, והן פוטנציאל להפקעת רכוש פרטי בהליך מינהלי אוטומטי למחצה.

התוכנית הכלכלית לשנת 2013–2014 (משרד האוצר, 2013), שהוצגה השבוע כוללת, תת-סעיף שכותרתו "צמצום מתקן השהיה למסתננים", ובו מוצע (עמ' 199) "לאור המציאות החדשה" ולפיה "ירד מספר המסתננים למספרים שוליים נמוכים ביותר"  לבטל את "הקמת מתקן המשמורת הזמני על בסיס מגורים המכיל 4,000 מקומות שהייה עליו החליטה הממשלה" (החלטה 5000, מיום 30.7.2012). מתברר אפוא שגם משרד האוצר אינו מתרשם עוד יתר על המידה מרטוריקת "איום המסתננים".

נציגי ישראל בערכאות נמנעים אף מלטעון כי הרחקתם של מבקשי מקלט מאריתריאה ומסודן למדינות המוצא אפשרית. מדיניות ממשלת ישראל אינה נותנת מענה למי שנמצאים בישראל כיום, ואין שום כוונה להרחיקם מישראל בעתיד הנראה לעין. כמו כן  אין בה אף מענה לתושבי האזורים שמתגוררים בהם מבקשי המקלט.

בפסק דין בפרשת אספו הטעימה השופטת חיות כי "הערפל הנורמטיבי יוצר אי-וודאות מכבידה ביותר מבחינת האנשים עצמם אשר לעיתים שוהים בישראל מכח המדיניות האמורה פרקי זמן בלתי-מבוטלים. בהינתן ממדי התופעה טוב היה אילו הנושא היה זוכה להסדרה כלשהי ולו על דרך של נהלים והנחיות שיכללו, בין היתר, התייחסות לזכויותיהם הבסיסיות של אותם אנשים בעת שהותם בישראל".

ראוי אפוא כי המדינה תקנה למבקשי המקלט השוהים בתחומה מעמד המאפשר להם לעבוד כחוק, ליהנות מזכויות סוציאליות, ולחיות חיים הוגנים. מתן רישיונות עבודה למבקשי מקלט יסייע להם להיחלץ ממעגל המצוקה, יביא לפיזור האוכלוסייה ולהפחתת הנטל על אזורים מוחלשים.

ברמן, יונתן, 2012. עד שיאטם ליבנו: הליכי מקלט בישראל, תל אביב: מוקד סיוע לעובדים זרים.

ינגה, יניר, 2012. "ישי: מדינה שלא רוצה מסתננים לא תאפשר להם לעבוד", הארץ, 22.5.2012.

נתן, גלעד, 2011. התמודדות המדינה עם מסתננים ומבקשי מקלט נכנסים לישראל מגבול מצרים והטיפול בהם, ירושלים: הכנסת, 25.1.2011.

משרד האוצר, 2013. התכנית הכלכלית לשנים 2013–2014: שינויים מבניים, מצרפי התקציב והרכב התקציב, ירושלים: משרד האוצר, מאי 2013.

ציגלר, ראובן (רובי), 2012. "התיקון לחוק למניעת הסתננות: תיוגם של מבקשי מקלט כפושעים", אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה, 16.1.2012.

–––, 2011. "כוחן של הגדרות: "מסתננים" ו"מבקשי מקלט" בישראל: שישים שנה לאמנת הפליטים", אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה, 10.1.2011