כללי המשחק לבחירת נשיאי מדינה

| מאת:

מועד בחירת נשיא המדינה העשירי מתקרב. אחרי שמאמרים קודמים פרשו היבטים שונים הקשורים לתפקיד הנשיא, מתמקד המאמר הנוכחי בשלוש שאלות עיקריות: מי בוחר את הנשיא? מהם תנאי המועמדות? מהו הרוב הנדרש, וכיצד הוא מושג?

התמונה באדיבות Shutterstock

בעוד כמה שבועות תבחר הכנסת את נשיא המדינה העשירי. בחירות אלו מעוררות עניין לא מבוטל בקרב חברי הכנסת ובתקשורת, אם כי חלקים נרחבים בציבור הישראלי אדישים להליך. מאמרים קודמים בנושא התמקדו במוסד הנשיאוּת על סמכויותיו, סקרו את האישים השונים שהתמודדו במהלך השנים על התפקיד וניתחו את הדינמיקה של 15 המֵרוצים שנערכו עד כה לתפקיד הנשיא. מאמר זה יעסוק בשיטה ובמערכת הכללים לבחירת נשיאי מדינה, ובמסגרת זו ידון בשלוש שאלות: מי בוחר את הנשיא? מהם תנאי המועמדות? מהו הרוב הנדרש, וכיצד הוא מושג?

הסוגיה הנוגעת לזכות לבחור את הנשיא עולה מדי פעם לדיון ציבורי, ובמסגרתה עולות שלוש אפשרויות: (א) להותיר את זכות הבחירה בידי 120 חברי הכנסת; (ב) להרחיב את זכות הבחירה לגוף כוללני יותר; (ג) לאפשר בחירות ישירות על ידי כלל הציבור. השיטה הקיימת בישראל, ולפיה נבחרים נשיאי המדינה בידי 120 חברי הכנסת, התקבעה כבר בימיה הראשונים של המדינה, כחלק מהמהלך שהביא לבחירתו של חיים ויצמן לנשיא הראשון. הדיונים שקדמו למהלך התמקדו בעצם נחיצות תפקיד הנשיא ובסמכויותיו. השאלה הנוגעת לגוף הבוחר כמעט שלא עלתה, ובאופן מקרי כמעט נקבע התקדים שחברי הרשות המחוקקת הם אלה שיופקדו על בחירת הנשיא.

עם זאת, מקריות זו אינה מרמזת כי בחירת נשיא על ידי הפרלמנט חריגה בנוף המדינות הדמוקרטיות. מבט השוואתי מלמד שקיימת מידה של התאמה בין עוצמת הנשיא לבין הגוף שבוחר אותו: ככל שהנשיאים נהנים מסמכויות רחבות יותר, כך עולה הסבירות שהם נבחרים בשיטה כוללנית יותר. ברור שבמדינות בעלות שיטת ממשל נשיאותית או נשיאותיות למחצה, אשר בהן הנשיאים עומדים בראש הרשות המבצעת ומשמשים המנהיגים הפוליטיים הלכה למעשה, הבחירה מתבצעת בבחירות ישירות על ידי כלל הציבור.השיטה העקיפה שלפיה נבחרים נשיאי ארצות הברית היא חריגה, לדיון בשיטה זו ראו טוטנאור, 2012.  במידה רבה, במדינות אלה הבחירות לנשיאות מאפילות על הבחירות לפרלמנט, היות שהן מכריעות מי ינהיג את המדינה. לא יעלה על הדעת אפוא שבחירת הנשיא בדגם משטרי כזה תופקד בידי גוף מצומצם.

לעומת זאת במדינות בעלות שיטת ממשל פרלמנטרית, שבהן הנשיא מוגדר אמנם ראש המדינה אך עוצמתו הפוליטית וסמכויותיו נופלות מאלו של ראש הממשלה, ההכרעה מי יהיה הגורם שיבחר את הנשיא אינה מובנת מאליה. במקרים רבים, כמו בישראל, הנשיאים הם דמויות ייצוגיות וטקסיות בלבד. במקרים אחרים מחזיקים הנשיאים בידיהם סמכויות מעט חזקות יותר (למשל, נשיאים רבים נושאים בתואר ראשי הכוחות המזוינים וחלקם ממנים רשמית ראשי ממשלות ושרים), אך גם כאן ברור כי המנהיג הפוליטי הוא ראש הממשלה. כאמור, חוקרים מצביעים על מתאם בין שיטת הבחירות לסמכויות הנשיא: ככל שסמכויות הנשיא רחבות יותר, כך גוברת הסבירות כי ייבחר בבחירות ישירות על ידי כלל הציבור.

לוח 1 מצביע על שלוש שיטות שבאמצעותן נבחרים נשיאים בדמוקרטיות פרלמנטריות. רוב המדינות מעניקות את זכות הבחירה לכלל ציבור הבוחרים. ההיגיון העומד מאחורי שיטה זו ברור: בדמוקרטיות האזרחים הם הריבון, ולכן צריכה לעמוד להם הזכות להכריע מי יעמוד בראש המדינה, אפילו אם מדובר בתפקיד טקסי. יש לציין שתי מדינות, שערכו לאחרונה רפורמה בדרך בחירת נשיאיהן: האחת, צ'כיה, שנשיאיה נבחרו בעבר על ידי חברי הפרלמנט, הרחיבה את זכות הבחירה לכלל האזרחים, וכך נבחר לראשונה לפני כשנה הנשיא המכהן. המדינה השנייה אשר נקטה צעד דומה היא טורקיה, שגם נשיאיה נבחרו עד כה על ידי חברי הפרלמנט. באוגוסט 2014 ייבחר בפעם הראשונה נשיא הרפובליקה הטורקית בבחירות ישירות על ידי כלל הבוחרים.

לוח 1: כיצד נבחרים נשיאים במדינות בעלות שיטת ממשל פרלמנטרית?

כלל הציבור גוף בוחר מיוחד פרלמנט
אוסטריה* איטליה אסטוניה
אירלנד גרמניה הונגריה
בולגריה הודו יוון
טורקיה   ישראל
ליטא   לטביה
סלובניה   מלטה
סלובקיה    
פולין    
פורטוגל*    
פינלנד    
צ'כיה    

* יש חוקרים המסווגים את אוסטריה ואת פורטוגל כבעלות משטר נשיאותי למחצה.

לעומת זאת יש מדינות אשר החליטו להפקיד את בחירת הנשיא בידי חברי הפרלמנט. אף שמדובר בגוף בוחר מצומצם למדי (כמה עשרות חברים עד כמה מאות לכל היותר) אין שחר לטענה שהליך זה פגום מהבחינה הדמוקרטית. מדובר כאן בדמוקרטיה עקיפה, מתוּוכת, שכן יש לזכור כי חברי הפרלמנט משקפים את רצון האזרחים כפי שהתבטא בבחירות הכלליות האחרונות. מלבד ישראל, בחמש דמוקרטיות פרלמנטריות נוספות נבחרים הנשיאים על ידי הפרלמנט.

בין שני הדגמים האלה קיים דגם ביניים, שבו נבחר הנשיא על ידי גוף מיוחד, נרחב יותר מהפרלמנט. בגרמניה נבחר הנשיא על ידי "הוועידה הפדרלית", המורכבת מחברי הבית התחתון וממספר שווה של נציגים שנבחרו על ידי בתי המחוקקים של ה"מדינות" (Lander). הוועידה הפדרלית האחרונה מנתה 1,240 צירים. באיטליה נבחר הנשיא על ידי גוף הכולל את חברי שני בתי הפרלמנט (כ-950 חברים) ושלושה נציגים מכל אחד מהמחוזות המִנהליים (כ-60 נציגים). בהודו נבחר הנשיא על ידי גוף הכולל את חברי שני בתי הפרלמנט וחברי מועצות המחוקקים של כ-30 המדינות המרכיבות את הודו. בסך הכול מדובר ב-5,000 צירים בקירוב.

בדומה למועמדים אחרים למשרות ציבוריות נבחרות, גם הרוצים להתמודד לתפקיד הנשיא צריכים לעמוד בכמה תנאי סף. מאחר שמדובר בבחירה לתפקיד "האזרח מספר אחת" או "האזרחית מספר אחת", המועמדים לנשיאות צריכים בדרך כלל לדלג מעל משוכות גבוהות יותר בהשוואה למועמדים לתפקידים אחרים. המטרה בכך כפולה: למנוע מספר מוגזם של מועמדים וכן לבלום התמודדות של מועמדי שוליים או של מועמדים סהרוריים שעלולים לפגוע במכובדוּת ההליך והתפקיד.

אפשר לחלק את דרישות המועמדוּת לשני סוגים: תנאי כשירוּת (eligibility) וכללי מינוי (nomination rules). תנאי הכשירוּת הנפוצים ביותר הם אזרחות, תוֹשבוּת, וגיל סף. באוסטריה, באירלנד ובהודו מגבלת הגיל עומדת על 35. בגרמניה רשאי להיות מועמד כל אזרח בעל זכות בחירה, ובלבד שהוא בן 40 לפחות, ובאיטליה הדרישות דומות אך גיל הסף הוא 50. בארצות הברית מועמד חייב לעמוד בתנאים האלה: אזרח יליד ארצות הברית, המתגורר בה במשך 14 השנים האחרונות, ובן 35 לפחות. במקסיקו התנאים מחמירים אף יותר: על המועמד להיות בן 35 לפחות, אזרח יליד המדינה ושלפחות אחד מהוריו יהיה אף הוא יליד המדינה; עליו להוכיח כי התגורר במדינה במשך 20 שנים לפחות במהלך חייו. דרישות אלה נועדו להבטיח כי למועמדים יש זיקה מוכחת למדינה וכי הם צברו בה את ניסיון חייהם.

ואולם, תנאי הכשירוּת הללו מצמצמים רק במעט את שדה המועמדים הפוטנציאליים. כדי להבטיח שלא יתמודדו לנשיאוּת עשרות ומאות אנשים נקבעו גם חסמי כניסה נוספים בדמות כללי מינוי, הקובעים מי רשאי למנות מועמד לנשיאות. יש מדינות המפקידות בידי נבחרי הציבור את הזכות הבלעדית למנות מועמדים לתפקיד הנשיא. בצרפת, על המועמדים לנשיאות להציג חתימות של 500 נבחרי ציבור לפחות (חברי פרלמנט, ראשי ערים וכדומה). באירלנד, מועמדים יכולים להיות ממונים מטעם 20 חברי פרלמנט לפחות או מטעם 4 מועצות ערים לפחות. מדינות אחרות מאפשרות לאזרחים לעקוף את נבחרי הציבור. כך למשל בפינלנד ממונים המועמדים באחת משתי דרכים: על ידי מפלגה המיוצגת בפרלמנט או על ידי תמיכת 20,000 אזרחים. גם בצ'כיה ניתן למַנות מועמד באחת משתי דרכים: על ידי תמיכת 20 חברי פרלמנט או על ידי תמיכת 50,000 אזרחים. בפולין צריכים המועמדים להשיג 100,000 לפחות חתימות של אזרחים.

בישראל, המשוכה המהותית אינה נוגעת לכשירותם של המועמדים. סעיף 4 של חוק יסוד: נשיא המדינה קובע ש"כל אזרח ישראלי שהוא תושב ישראל, כשיר להיות מועמד לכהונת נשיא המדינה". ללא ספק אלה תנאי כשירוּת מקלים מאוד, ואינם מגדירים אפילו מגבלת גיל. חסם הכניסה המשמעותי יותר לתפקיד הנשיא נוגע לכללי המינוי, המוסדרים בסעיף 6 לחוק היסוד: רק מי שנתמך על ידי 10 חברי כנסת לפחות, יהיה מועמד. כלומר, חברי הכנסת משמשים לא רק בתור הגוף הבוחר אלא גם בתור הגוף המסנן. כיוון שחבר כנסת אינו רשאי להציע יותר ממועמד אחד, הרי שיכולים להיות לכל היותר 12 מועמדים.

עוד קובע הסעיף כי חתימות התמיכה יוגשו ליושב ראש הכנסת שבועיים לפני יום הבחירות. הוראה זו יוצרת מצב שבו חלק ניכר ממערכת הבחירות מוקדש למציאת "הגביע הקדוש" של 10 חתימות התמיכה, וכן מביאה למצב של חוסר ודאות גבוה באשר לרשימת המועמדים הסופית. עד שבועיים לפני הבחירות שולטת במסדרונות הפוליטיים ובכלי התקשורת חרושת של ספקולציות, פרשנויות והערכות.

הרוב המינימלי הדרוש כדי להכריז על ניצחון אחד המועמדים אינו פרט טכני, אלא עשוי, בנסיבות מסוימות, להכתיב את האסטרטגיה של המועמדים ולהשפיע על הסיכויים שלהם להיבחר. אפשר להצביע על שני סוגים עיקריים של רוב: רוב פשוט ורוב מוחלט.

יש מדינות שבהן נדרש רוב פשוט כדי להכריז על מועמד כמנצח, כלומר זה שקיבל את מספר הקולות הרב ביותר (הגיע ראשון) הוא הנבחר. כך למשל במקסיקו המועמד שהגיע למקום הראשון מבחינת מספר הקולות נבחר לתפקיד הנשיא, אפילו אם לא קיבל רוב מוחלט של למעלה מ-50% מהקולות. בבחירות האחרונות שנערכו בשנת 2012 נבחר לנשיאות אנריקה פניה נייטו שקיבל מעט יותר מ-38% מהקולות. לרוב פשוט יש יתרון ניכר על פני רוב מוחלט מפני שהוא תמיד יבטיח שמישהו ינצח, חוץ מאשר במקרה הלא סביר של שוויון מוחלט בקולות. החיסרון הבולט של רוב פשוט נעוץ בכך שהוא עלול להביא לבחירת מועמד שרוב הבוחרים התנגדו לבחירתו. אם נשוב לדוגמה של מקסיקו: ייתכן שלמעלה מ-60% המצביעים, שנתנו את קולותיהם לשלושת המועמדים האחרים שהתמודדו בבחירות 2012, היו מעדיפים לראות כנשיא כל מועמד אחר מלבד המועמד שבסופו של דבר ניצח.

בשל חיסרון זה של הרוב הפשוט, רוב המדינות דורשות שהנשיא ייבחר ברוב מוחלט של 50% לפחות מהקולות ועוד קול אחד.יש גם דגם ביניים בין הרוב הפשוט לרוב המוחלט, ולפיו קיימת דרישה לרוב מינימלי הנמוך יותר מרוב מוחלט. בקוסטה ריקה מספיק רוב של 40% מהקולות כדי להיבחר לנשיאוּת (בדומה לבחירות לראשי הערים בישראל) ובארגנטינה מספיק רוב של 45%.  רוב זה מבטיח כי הנשיא הנבחר זכה בתמיכת רוב המצביעים. כך למשל נוהגות אוסטריה, אירלנד, פורטוגל, פינלנד וצרפת.

כאשר בבחירות לנשיאות מתמודדים שני מועמדים בלבד (או מועמד יחיד מוסכם), אז בכל מצב יהיה מנצח. לעומת זאת, אם מדובר בבחירות מרובות מתמודדים (3 ומעלה), וקיימת דרישה של רוב מוחלט, עלול להיווצר מצב שבתום ספירת הקולות לא תושג הכרעה. במצבים כאלה נדרשת שיטה כלשהי שתכריע מי המנצח.

קיימות שתי שיטות מרכזיות להשגת מנצח. הידועה והרווחת שבהן היא שיטת הרוב בשני סיבובים (majority runoff). זו השיטה המוכרת, למשל, משיטת הבחירות לנשיאות בצרפת והיא השיטה שבה נבחרים כיום נשיאי ישראל. לפי שיטה זו, אם אף לא אחד מהמועמדים קיבל את הרוב הנדרש, יתקיים סיבוב בחירות נוסף בין שני המועמדים שהגיעו ראשונים. בסיבוב הזה כבר יהיה מנצח ודאי. בבחירות האחרונות לנשיא צרפת, שנערכו בשנת 2012, התמודדו 10 מועמדים. פרנסואה הולנד הגיע ראשון (כ-28% מהקולות) וניקולא סרקוזי – שני (כ-27% מהקולות). כיוון שלא הושג רוב מוחלט, נערך סיבוב שני שבו התמודדו זה מול זה הולנד וסרקוזי. הולנד קיבל מעל 50% מהקולות ונבחר לנשיא. זו גם השיטה שבה נבחרו בתקופת הבחירה הישירה ראשי ממשלת ישראל.כיוון שבכל אחת משלוש ההתמודדויות הישירות היו רק שני מועמדים, לא נדרש סיבוב שני. בנימין נתניהו (1996), אהוד ברק (1999) ואריאל שרון (2001) נבחרו כבר בסיבוב הראשון.

שיטה נוספת ידועה בשם "ההצבעה האלטרנטיבית" (AV). בשיטה כזו מדרג כל מצביע את המועמדים לפי סדר העדפותיו, מהראשון עד האחרון. אם בתום ספירת הקולות (ההעדפות הראשונות שסימן כל מצביע) לא זכה שום מועמד ברוב מוחלט של הקולות, המועמד שזכה במספר הקולות המועט ביותר נושר מהמירוץ. כעת, חוזרים לפתקי הקלפי ובודקים מה היו ההעדפות השניוֹת של הבוחרים שתמכו במועמד שנשר ומוסיפים אותן למועמדים הקיימים. יכול להיות שכבר כעת יגיע אחד המועמדים לרוב הנדרש ויוכרז מנצח. אם לא, המועמד החלש הבא מנופה  מההתמודדות, ובודקים את ההעדפות השניות של תומכיו. כך נמשך התהליך עד קבלת מנצח. זו השיטה הקיימת באירלנד. בבחירות האחרונות לנשיאות אירלנד, שנערכו בשנת 2011, התמודדו 7 מועמדים ונדרשו 4 סיבובי ספירה בטרם הוכרז מנצח שהשיג יותר מ-50% מהקולות.

לבסוף, יש מדינות הסבורות שהנשיא, בתור ראש המדינה ודמות שאמורה להיות מלכדת, צריך להיבחר ברוב סוחף שיבטא הסכמיות רחבה של העם לגבי בחירתו. מדינות אלה דורשות שהנשיא ייבחר ברוב מיוחס, למשל שני שלישים כמו ביוון או באיטליה. רוב כה גדול עלול ליצור מצב של מבוי סתום, ולכן אפילו כאן דרוש מנגנון אשר יפיק, בסופו של התהליך, נשיא נבחר. באיטליה, למשל הדרישה לרוב של שני שלישים מהקולות תקפה לשלושה סיבובי הצבעה. אם לאחר שלושה סיבובים שום מועמד לא השיג רוב של שני שלישים, נערך סיבוב רביעי, ובו המועמד שמשיג רוב מוחלט (למעלה מ-50%) נבחר לנשיא.

בישראל, שיטת הבחירות החדשה לנשיאות מהווה וריאציה של שיטת הרוב בשני סיבובים.חוק היסוד תוקן במהלך 2013, ושינה את השיטה שהייתה קיימת עד אז. לפי השיטה הקודמת כדי להיבחר כבר בסיבוב הראשון, מועמד היה צריך לזכות ברוב קולות חברי הכנסת (לפחות 61). אם שום מועמד לא זכה ברוב כזה נערך סיבוב שני, ובו דרישה לאותו הרוב. בסיבוב השלישי די אם זכה מועמד ברוב מוחלט מתוך המשתתפים בהצבעה כדי שיוכרז שהוא המנצח.  כדי להיבחר, מועמד צריך לזכות ברוב מוחלט, אולם רוב זה אינו מחושב מקרב המצביעים בפועל אלא מקרב 120 חברי הכנסת. במילים אחרות, כדי להיבחר על מועמד לקבל 61 קולות לפחות. דרישה זו נועדה להבטיח שהנשיא הנבחר זכה באמון מרבית חברי הבית ולא נבחר רק מפני שכמה חברי כנסת נעדרו מההצבעה (או נמנעו) או מפני שקולות המתנגדים למועמדותו פוצלו בין כמה מועמדים אחרים.

אם אין מועמד שקיבל 61 קולות לפחות, נערך סיבוב הצבעה שני, ובו מתמודדים רק שני המועמדים המובילים. בסיבוב זה המועמד שקיבל את מספר הקולות הגדול יותר נבחר לנשיא, אפילו אם מדובר בפחות מ-61 קולות. שיטה זו מבטיחה הכרעה לאחר שני סיבובי הצבעה לכל היותר.

כמה שאלות מלוות את מערכת הבחירות הנוכחית לבחירת נשיאה העשירי של מדינת ישראל. שאלת היסוד נוגעת לעצם נחיצותו של מוסד טקסי זה. בהנחה שביטול מוסד הנשיאות ירד מהפרק, השאלות הנוספות הן מי צריך לבחור את הנשיא ובאיזו שיטה. יש הטוענים כי חברי הכנסת הם הגוף הראוי לבחור את הנשיא: הם מכירים את המועמדים, הם מייצגים את האזרחים ובחירה כזו תמנע מערכת בחירות רחבת היקף ובזבזנית. לעומתם, יש המלינים על כך שזכות קביעת הנשיא – האזרח מספר אחת – מופקעת מידיו של כלל הציבור. לטענתם נשיאי המדינה צריכים להיבחר בשיטה כוללנית ודמוקרטית העשויה למנוע את התככים, את העסקאות ואת המחנאות הכרוכים בעובדה שהנשיא נבחר על ידי פוליטיקאים בעלי אינטרסים.

מאמר זה ניסה להדגים את חשיבותם של כללי המשחק בבחירת נשיאים: השאלה מי בוחר את הנשיא משפיעה על אופי ההתמודדות, על בולטוּתהּ שלה, על עלוּתהּ ואפילו על החלטתם של מועמדים אם להצטרף למירוץ או לאו. תנאי המועמדות יכולים להצר מאוד את שדה המועמדים. בהקשר הישראלי, המשוכה הגבוהה מאוד של 10 חתימות תמיכה של חברי כנסת, יוצרת אי-ודאות גבוהה עד סמוך למועד בחירות ועלולה למנוע ממועמדים פוטנציאליים בעלי יוקרה ומקובלוּת ציבורית, מלהתמודד בסופו של דבר.

הרוב הנדרש מכתיב אף הוא את אופי ההתמודדות, את סיכויו של מועמד זה או אחר לנצח ואת המידה שבה מבטא הנשיא הנבחר הסכמיות רחבה או מחלוקת. ניסיון העבר מלמד שבישראל נדרש רק לעתים רחוקות יותר מסיבוב הצבעה אחד כדי להכריע מי יהיה הנשיא הנבחר. היות שעל פי השיטה החדשה שנקבעה ב-2013 כבר לא ייתכן מצב של שלושה סיבובים, ייבחר הנשיא העשירי כבר בסיבוב הראשון או לאחר שני סיבובים. נכון לעכשיו מסתמן שההתמודדות תהיה מרובת מועמדים, ולפיכך עולה הסבירות כי יהיה צורך בסיבוב שני. נכון לכתיבת שורות אלו, כל הערכה היא בגדר ירייה באפלה. לא רק שכלל לא ברור מי יהיו בסוף המועמדים (מלבד ראובן ריבלין ובנימין בן-אליעזר, שכבר גייסו 10 חתימות תמיכה), העובדה שלמפלגת השלטון אין עדיין מועמד רשמי מטעמה יוצרת חוסר ודאות גדול.