השקיפות התקציבית של הרשויות המקומיות: סקירת נתונים
החובות החוקיות המוטלות על הרשויות המקומיות ביחס לפרסום מידע על התקציב הן מצומצמות ביותר. אמנם יש רשויות שמפרסמות מידע באופן רוחבי מעבר לנדרש מהן, ובפרט הרשויות הגדולות, אך מרבית הרשויות המקומיות אינן עושות זאת ואף יש ביניהן שאינן מפרסמות את המידע שהן מחויבות לפרסם על פי החוק.
Photo by Sear Greyson on Unsplash
תקציב הרשות המקומית הוא המסגרת הכלכלית שלפיה היא פועלת – הוא משקף את חלוקת המשאבים הציבוריים, את סדרי העדיפויות בחלוקתם ויש בו מידע מפורט על פעולותיה של הרשות המקומית. משרד הפנים מגדיר את תקציב הרשויות המקומיות ככלי העיקרי ליישום תוכנית העבודה השנתית שלהן.אתר משרד הפנים, "תקציבים ואישור תקציב". בספרות המחקר קיימת תמימות דעים לגבי החשיבות של השקיפות התקציבית כדרך להנגיש מידע, לקדם אמון ולמנוע שחיתות.תהילה שוורץ אלטשולר, "שקיפות כמפתח לחיזוק הרשויות המקומיות", 2014. חשיבות השקיפות התקציבית של הרשויות המקומיות מתחדדת לאור היקף התקציבים שהן מנהלות: בשנת 2021 ניהלו כלל הרשויות המקומיות בארץ תקציבים בהיקף כולל של כמעט 100 מיליארד ש"ח: 76.9 מיליארד ש"ח בתקציב הרגיל ו-22.2 מיליארד ש"ח בתקציב הבלתי רגיל (להלן נרחיב על מושגים אלו).הניתוח מבוסס על קובץ הרשויות המקומיות של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה.
תקציב הרשויות המקומיות נחלק לשניים: תקציב רגיל ותקציב בלתי רגיל (תב"ר). התקציב הרגיל מפרט את המימון לפעולות השוטפות של הרשויות המקומיות על בסיס שנתי. בדומה לתקציב המדינה, כל רשות מקומית מחויבת לנהל את כל פעילותה הכספית במסגרת של תקציב שנתי שעבר את אישורה של מועצת הרשות המקומית, ולפיו לתכנן את פעילותה הכלכלית. התקציב בנוי משני מרכיבים שסכומיהם זהים: חלק ההכנסות, המבטא את הצפי למקורות הכספיים שיעמדו לרשות הרשות המקומית בשנת התקציב מכלל המקורות (ובעיקרו הכנסות עצמיות והכנסות מהממשלה), וחלק ההוצאות, המבטא את השימושים שתעשה הרשות המקומיות במקורות הכספיים. את התקציב הרגיל יש לאשר בתחילת כל שנה במועצת הרשות המקומית, ובמהלך השנה הוא בבחינת חוק של הרשאה – מגבלה חוקית שאין לחרוג ממנה (להלן נכנה את התקציב הרגיל בשם תקציב, כך שספר התקציב הוא למעשה ספר התקציב הרגיל). התקציב הבלתי רגיל הוא תקציב חד-פעמי המיועד לפרויקטים ספציפיים הקשורים בין היתר לעבודות פיתוח. תקציב זה אינו נקבע על בסיס קבוע אלא על פי צורכי המקום והזמינות התקציבית. בשל כך, בשונה מהתקציב הרגיל, התקציב הבלתי רגיל אינו מנוהל על בסיס שנתי אלא על בסיס פרויקטלי. לשם דוגמה, אם הרשות המקומית מקבלת תקציב ייעודי מגורם ממשלתי לצורך ביצוע עבודות תשתית, סביר להניח שהתקציב ינוהל במסגרת התקציב הבלתי הרגיל, בהתאם למסגרת הזמן של הפרויקט ולא במסגרת התקציב הרגיל השנתי.
בפשטות, הדין החוקי החל על הרשויות המקומיות אינו מחייב אותן לפרסם את ספר התקציב הרגיל המלא. לפי פקודת העיריות מחויבות העיריות לפרסם באתר האינטרנט שלהן רק את תמצית התקציב הרגיל המאושר לכל שנת כספים.סעיף 209 לפקודה קובע כי חובה לפרסם את תמצית התקציב ברשומות, וסעיף 248ב(1) קובע כי חובה לפרסם באתר כל פרסום שיש לפרסמו ברשומות. בניגוד לספר התקציב הרגיל, הכולל עשרות ולעיתים אף מאות עמודים שבהם כלולות כל הפעולות המתוקצבות של הרשות המקומית, תמצית התקציב, על פי הוראות משרד הפנים, היא מסמך קצר של עמוד שבו מצוינות ההכנסות וההוצאות לפי קטגוריות כלליות בלבד.משרד הפנים, חוזר מנכ"ל 7/99 (אוגוסט 1999), עמ' 1–3. חובת הפרסום של תמצית התקציב חלה על עיריות אך לא על מועצות מקומיות ומועצות אזוריות. ועם זאת, בתקנות חופש המידע, תשנ"ט–1999 נקבע כי כל רשות ציבורית – ובכלל זה גם רשויות מקומיות – מחויבת לפרסם עד לתאריך 1 ביולי בכל שנה דוח שנתי הכולל מגוון רחב של היבטים ובתוכם "תקציב הרשות הציבורית בשנה החולפת; פירוט הוצאותיה של הרשות הציבורית בשנה החולפת לפי סעיפי התקציב; תקציב הרשות הציבורית לשנה הנוכחית".סעיף 6 לתקנות חופש המידע, התשנ"ט–1999 מניסוח זה לא ברור מהו היקף הפירוט הנדרש בפרסום התקציב במסגרת הדוח השנתי, ועל כל פנים הדוח מפורסם כחצי שנה לאחר תחילת שנת התקציב, וזמן רב לאחר אישורו.
בנוגע לתקציב הבלתי רגיל אין כל הנחיה חוקית המחייבת לפרסם מידע לגביו, גם לא תמצית. אומנם מבקר המדינה טען בשנת 2022 כי "המגמה בפסיקה היא לפרש בהרחבה חובות שקיפות שחלות על הרשויות הציבוריות, ובכלל זה הרשויות המקומיות. לפיכך, מומלץ לפרש את תקנות חופש המידע ככאלו שכוללות גם תב"ר",מבקר המדינה, "דוחות על הביקורת בשלטון המקומי 2022", 2022, עמ' 913. אך כפי שעולה מהדברים, זוהי המלצה בלבד. ואכן, היחידה הממשלתית לחופש המידע במשרד המשפטים לא כללה התייחסות כלשהי לפרסום מידע על התקציב הבלתי רגיל במסמך "חובות פרסום באינטרנט החלות על הרשויות המקומיות" שהיא פרסמה בשנת 2020.
לצד התקציב הרגיל, הרשויות המקומיות מחויבות לערוך דוחות כספיים מבוקרים ולהעבירם למשרד הפנים.משרד הפנים, "הנחיות להנהלת חשבונות ודווח כספי ברשויות המקומיות", 2017, עמ' 7-6. בניגוד לתקציב, שהוא מסמך שנכתב בתחילת שנת התקציב, מעין תוכנית עבודה שנתית, הדוח הכספי המבוקר הוא מסמך המשקף את ההתנהלות התקציבית של הרשות המקומית בפועל, ולכן הוא נכתב לאחר שנת התקציב, בדיעבד, בדומה לדוחות כספיים מבוקרים של חברות ציבוריות. גם בנוגע לדוח הכספי המבוקר, הרשויות המקומיות אינן מחויבות לפרסם את הדוח המלא, ופקודת העיריות (סעיף 216) מחייבת עיריות בלבד לפרסם תמצית של הדוח, אך מועצות מקומיות ומועצות אזוריות אינן מחויבות אפילו בפרסום התמצית. כמו כן משרד הפנים מפרסם באתר ייעודי (rashoyot.moin.gov.il) את הדוח הכספי המבוקר של כל רשות ואת תמציתו, בעוד שאת תקציב הרשות המקומית, שכאמור מתגבש לפני תחילת שנת הכספים, ותמציתו, המשרד אינו מפרסם לציבור.
בסקירה זו אנו מבקשים לבחון את היקף השקיפות התקציבית של הרשויות המקומיות בישראל. לצורך הסקירה בחנו באוגוסט 2023 את אתרי האינטרנט של כלל 255 הרשויות המקומיות,מלבד שתי המועצות המקומיות התעשייתיות – נאות חובב ומגדל תפן – שבהן אין תושבים. ומיפינו את השקיפות התקציבית בתחומים הנזכרים לעיל: תקציב רגיל (ספר התקציב ותמצית התקציב), תקציב בלתי רגיל ודוח כספי (דוח כספי מלא ותמצית הדוח הכספי). הנתונים שנבחנו היו של הקדנציה הנוכחית בשלטון המקומי, החל משנת 2019, מכיוון שזו השנה הראשונה שרלוונטית לגבי ראשי רשויות שנבחרו בבחירות הקודמות (אוקטובר 2018).
כאמור, החוק אינו מחייב את הרשויות המקומיות לפרסם את ספר התקציב הרגיל המלא שלהן, ורק על העיריות מוטלת חובה לפרסם את תמצית התקציב הרגיל. ועם זאת, ישנן רשויות שמפרסמות את ספר התקציב ואת תמצית התקציב אף שאינן חייבות לעשות זאת על פי החוק. בתרשים 1 מוצג המידע על היקף הפרסום של הספר והתמצית. המידע אינו מוצג פעמיים, כך שרשות מקומית שפרסמה גם את ספר התקציב וגם את התמצית מוצגת כרשות שפרסמה את הספר, שהוא הפרסום הרחב והמקיף יותר. התרשים מבחין בין שיעור הרשויות שפרסמו ספר/תמצית תקציב ובין שיעור תושבי ישראל שהרשות המקומית שלהם פרסמה ספר/תמצית תקציב, מכיוון שמספר התושבים אינו אחיד בין הרשויות המקומיות בישראל.
תרשים 1. פרסום ספר תקציב ותמצית תקציב באתר האינטרנט של הרשות המקומית, לפי רשויות ומספר תושבים, 2019–2023
ניתן לראות שבשנים 2019–2022 שיעור הרשויות שפרסמו את ספר התקציב או את תמצית התקציב היה יציב מאוד: כ-60% מהרשויות המקומיות פרסמו ספר או תמצית תקציב באתר האינטרנט שלהן (58%–60%), ובהן כ-35% מהרשויות פרסמו את ספר התקציב. בשנת 2023 נראית ירידה ניכרת בשיעורי הפרסום, בעיקר ברשויות שפרסמו את תמצית התקציב – רק 41% רשויות פרסמו ספר או תמצית תקציב, ובהן 31% פרסמו את ספר התקציב. כאמור, המידע על כלל הרשויות נאסף במהלך חודש אוגוסט של שנת התקציב 2023. מאחר שלא היו תנודות גדולות בשנים הקודמות אנו משערים שהדבר מלמד שהירידה בשנת 2023 מעידה על עיכוב בפרסום על ידי הרשויות המקומיות באתרי האינטרנט שלהן, ולכן סביר להניח שאם הנתונים ייבדקו שוב בעתיד, יעלה מספר ושיעור הרשויות שמפרסמות את ספר התקציב ותמציתו. חשוב להדגיש שלא מדובר בעיכוב טכני בפרסום הנתונים, שכן ישנה חשיבות מכרעת לפרסום של התקציב בזמן אמת, המאפשר מעקב ובקרה על פעילות הרשות המקומית. בשל כך ניתן לומר שדווקא נתוני 2023 מציגים מידע מהימן ביחס לשקיפות בזמן אמת של המידע התקציבי.חשוב לציין שלעובדה שתקציב המדינה לשנת 2023 אושר רק במהלך השנה ולא בתחילתה (בשל הבחירות לכנסת בסוף 2022) אין השפעה על אישור תקציב הרשויות, כך שהאיחור באישור תקציב המדינה אינו יכול להיות סיבה לעיכוב בפרסום תקציבי הרשויות.
הממצאים המוצגים בתרשים מצביעים על מגמה מעניינת של פער בין שיעור הרשויות שמפרסמות ספר תקציב או תמצית תקציב ובין שיעור התושבים המתגוררים באותן רשויות. כלומר, שיעור התושבים שהרשות המקומית שלהם פרסמה ספר או תמצית תקציב גבוה יותר משיעור הרשויות שעשו זאת: בשנת 2022 60% מהרשויות, שבהן מתגוררים 81% מתושבי ישראל, פרסמו ספר תקציב או תמצית תקציב; ובשנת 2023 41% מהרשויות, שבהן מתגוררים 66% מתושבי ישראל, פרסמו ספר תקציב או תמצית תקציב. הפער בולט במיוחד בהשוואה בין הרשויות שמפרסמות את ספר התקציב: בשנת 2022 35% מהרשויות, שבהן מתגוררים 69% מהתושבים, פרסמו את ספר התקציב; ובשנת 2023 31% מהרשויות, שבהן מתגוררים 60% מהתושבים, פרסמו את ספר התקציב. הסיבה להבדל גדול זה נעוצה בכך שבאופן יחסי רשויות שבהן מספר התושבים גבוה נוטות לפרסם את ספר התקציב בשיעור גבוה הרבה יותר. בהקשר זה ראוי לציין באופן כללי שמרבית הרשויות שבוחרות לפרסם מידע על התקציב, מפרסמות את ספר התקציב ואינן מסתפקות בתמצית התקציב, וכאמור הדבר בולט בעיקר ברשויות שבהן מספר התושבים גבוה.
נוסף על כך, על פי תקנות חופש המידע כאמור, הרשויות המקומיות מחויבות לפרסם עד לחודש יולי בכל שנה דוח שנתי, הכולל את תקציבן. מבדיקה שערכנו באוגוסט 2023 עולה כי רק רשויות מקומיות בודדות פרסמו דוח שנתי מעין זה. מבין 255 נמצא שרק 12 רשויות (5%) פרסמו דוח שנתי, ומספר דומה של רשויות פרסמו דוח שנתי לשנים הקודמות שנבדקו (2019–2022). מבין 12 הרשויות שפרסמו דוח שנתי בשנת 2023, רק רשות אחת (מזכרת בתיה) פרסמה במסגרת הדוח גם את התקציב השנתי המלא שלה (והיא למעשה גם פרסמה אותו קודם לכן באופן נפרד באתר שלה שלא במסגרת הדוח השנתי). עולה מכך שחובת פרסום התקציב – המלא או תמציתו – במסגרת הדוח השנתי היא למעשה אות מתה בספר החוקים.
מכאן והלאה נתייחס לנתונים העדכניים ביותר על פרסום ספר התקציב ותמצית התקציב בשנת 2023 בלבד. הסיבה לכך היא שבעינינו אלו הנתונים החשובים ביותר מכיוון שהם משקפים את פרסום תקציב הרשות בזמן אמת, ולא לאחר זמן רב. בתרשים 2 מוצג המידע על פרסום באתרי האינטרנט של הרשויות המקומיות בשנת 2023 בסיווג הרשויות המקומיות לפי: מגזר (יהודי-ערבי), מעמד מוניציפלי (עירייה, מועצה מקומית ומועצה אזורית) ודירוג חברתי-כלכלי של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (נמוך – רשויות בדירוג 1–4; בינוני – רשויות בדירוג 5–7; וגבוה – רשויות בדירוג 8–10).בכל סיווג מוצג שיעור הרשויות המקומיות שפרסמו את ספר התקציב מתוך כלל הרשויות המקומיות באותו סיווג.
תרשים 2. שיעור הרשויות המקומיות שפרסמו ספר תקציב ותמצית תקציב באתר האינטרנט של הרשות המקומית, לפי מגזר, מעמד מוניציפלי ודירוג חברתי-כלכלי, 2023
כאמור, מבין 255 רשויות מקומיות נמצא ש-79 רשויות (31%) פרסמו את ספר התקציב שלהן באתר האינטרנט, ועוד 25 רשויות (10%) פרסמו את תמצית התקציב. מבין הסיווגים השונים ניתן לראות פערים גדולים במיוחד בשקיפות התקציבית לפי הדירוג החברתי-כלכלי: 71% מהרשויות בדירוג גבוה פרסמו ספר תקציב או תמצית תקציב, שיעור גבוה בהרבה מרשויות בדירוג בינוני (41%) ונמוך (27%). פערים ניכרים ניתן גם לראות בהשוואה בין רשויות יהודיות (49%) לרשויות ערביות (25%) – מבין 85 הרשויות הערביות רק 9 רשויות (11%) פרסמו את ספר התקציב ורק 12 רשויות (14%) פרסמו את תמצית התקציב.
בחלוקה לפי מעמד מוניציפלי, אף שעל העיריות מוטלת חובה חוקית לפרסם את תמצית התקציב, ניתן לראות שבפועל 58% מהעיריות פרסמו את תמצית או ספר התקציב, כלומר 42% מהעיריות (33 מתוך 79 עיריות) לא פרסמו כלל תמצית או ספר תקציב. שיעור הפרסום נמוך יותר בקרב מועצות אזוריות (44%) ומועצות מקומיות (28%). באשר למועצות המקומיות השיעור הנמוך תואם את העובדה ששיעור ניכר מהרשויות הערביות הן מועצות מקומיות.
כאמור לעיל, הרשויות המקומיות מנהלות סכומים בהיקף של 22.2 מיליארד ש"ח בשנה במסגרת התקציב הבלתי רגיל, והחוק אינו מחייב אותן כלל לפרסם באופן שקוף מידע בנושא. תרשים 3 בוחן את היקף הפרסום של מידע בנושא בקדנציה האחרונה בשלטון המקומי, לפי שנה.
תרשים 3. פרסום ספר/קובץ תקציב בלתי רגיל (תב"ר) באתר האינטרנט של הרשות המקומית, לפי רשויות ומספר תושבים, 2019–2023
ראשית, ניתן לראות שרק שיעור קטן מאוד של רשויות מפרסם מידע על התקציב הבלתי רגיל. בשנת 2023 רק 14 רשויות (5%) פרסמו מידע בנושא, ובשנים הקודמות המספר נע בין 9 ל-14. ועם זאת, בניתוח של מספר התושבים ברשויות אלו בשנת 2023 ניתן לראות כי מתגוררים בהן 27% מתושבי המדינה. כך, אף שמספר מצומצם של רשויות מפרסם מידע על התקציב הבלתי רגיל, הרי מדובר ברשויות שבהן מספר התושבים גבוה. מבין 11 הרשויות המקומיות שבהן מספר התושבים הגבוה בישראל, 6 רשויות פרסמו את מידע על התקציב הבלתי רגיל לשנת 2023: ירושלים, תל אביב, אשדוד, נתניה, חולון ורמת גן. הרשויות הבודדות הללו, המפרסמות מידע על התקציב הבלתי רגיל, הן בעיקרן עיריות יהודיות בדירוג חברתי-כלכלי בינוני. מנגד, לאורך השנים רק שלוש רשויות ערביות פרסמו מידע על התקציב הבלתי רגיל (מזרעה בשנת 2023, טייבה בשנת 2021 ולקיה בשנת 2019). שנית, מהתרשים עולה כי בניגוד למידע על התקציב הרגיל, ביחס לתקציב הבלתי רגיל לא ניתן לראות ירידה ניכרת בהיקף הפרסום בשנת 2023.
כאמור, על פי החוק הרשויות המקומיות אינן חייבות לפרסם את הדוח הכספי, ורק על עיריות מוטלת חובה לפרסם את תמצית הדוח הכספי. תרשים 4 מציג מידע על היקף הפרסום של הדוח הכספי ותמצית הדוח הכספי בשנים האחרונות. מכיוון שהדוח הכספי הוא, כאמור, מסמך שנכתב רטרואקטיבית לאחר שנת התקציב ועובר למשרד הפנים, הרי נכון להיום הדוח הכספי הרלוונטי האחרון הזמין הוא של שנת 2021 ולכן לא נבחנו השנים 2022–2023.
תרשים 4. פרסום דוח כספי ותמצית דוח כספי באתר האינטרנט של הרשות המקומית, לפי רשויות ולפי מספר תושבים, 2019–2021
ראשית, ניתן לראות בתרשים מגמת ירידה קלה בין השנים בהיקף הפרסום של הדוח הכספי ותמצית הדוח הכספי. כאמור, אנו משערים שמגמת הירידה היא תוצאה של פרסום מאוחר של המידע על ידי הרשויות, כך שייתכן שבעתיד היקף הרשויות שיפרסמו את הדוח המבוקר לשנת 2021 יעלה במעט.
באשר לנתונים עצמם ניתן לראות שלאורך השנים בין 57% ל-67% מהרשויות המקומיות פרסמו דוח כספי או תמצית דוח כספי. את הדוח הכספי של שנת 2021 פרסמו, נכון לאוגוסט 2023, רק 19% מהרשויות ועוד 38% פרסמו תמצית דוח כספי. עם זאת, מניתוח הנתונים בהתאם למספר התושבים בכל רשות מתברר ששיעור התושבים המתגוררים ברשות מקומית שפרסמה את הדוח הכספי גבוה יותר: 37% מתושבי ישראל מתגוררים בתחומי רשות מקומית שפרסמה דוח כספי בהשוואה ל-24% שמתגוררים ברשות שפרסמה תמצית דוח כספי. כאמור, הסיבה לכך היא שרשויות מקומיות גדולות נוטות יותר לפרסם מידע תקציבי, וכן הן נוטות יותר לפרסם את הדוח הכספי המלא – כלומר נוהגות בשקיפות גבוהה יחסית לשאר הרשויות.
בתרשים 5 מוצג המידע על פרסום הדוח הכספי ותמצית הדוח הכספי מתוך התייחסות לסיווגים שתוארו לעיל.
תרשים 5. שיעור הרשויות המקומיות שפרסמו דוח כספי ותמצית דוח כספי באתר האינטרנט של הרשות המקומית, לפי מגזר, מעמד מוניציפלי ודירוג חברתי-כלכלי, 2023
מהתרשים עולה שבניגוד להבדלים הניכרים בין סוגי הרשויות ביחס לשקיפות של התקציב, הרי ביחס לדוח הכספי ההבדלים בין סוגי הרשויות אינם גדולים, וניתן אף לראות נתונים מפתיעים. כך למשל, רשויות ערביות מפרסמות את הדוח הכספי המלא בשיעור מעט גבוה יותר מרשויות יהודיות (20% לעומת 18%), אם כי שיעור גבוה בהרבה של רשויות יהודיות מפרסמות את תמצית הדוח הכספי. בהתאם לכך גם ההבדלים בין הרשויות לפי דירוג חברתי-כלכלי זניחים למדי. היבט מעניין נוסף הוא שאף שהחובה לפרסם תמצית דוח כספי מוטלת על עיריות בלבד, הרי ישנו שיעור גבוה יותר של מועצות אזוריות שפרסמו דוח כספי או תמצית דוח כספי.
אחד הפרמטרים המרכזיים של שקיפות הוא אופן ההנגשה: עד כמה המידע המוצג לציבור זמין ונוח לעיון ולשימוש בו. חשיבות גבוהה במיוחד ישנה לפרסום ספר התקציב של הרשות המקומית בקובץ אקסל, ולא רק בקובץ PDF, מכיוון שהדבר מקל על הקוראים את ההעמקה בנתונים ובפרט ביצוע ניתוחים מעמיקים והשוואה לרשויות אחרות. יצוין כי גם משרד האוצר נוהג לפרסם בפורמט אקסל את נתוני תקציב המדינה. חשיבות הנגשת ספר התקציב של הרשות בקובץ אקסל מעוגנת גם בפסיקת בית המשפט. בשנת 2010 הוגשה עתירה של התנועה לחופש המידע כנגד עיריית תל אביב בדרישה להעביר לה את ספר התקציב של העירייה כקובץ אקסל, ולא רק כמסמך PDF, ובעקבות המלצת בית המשפט המחוזי העבירה העירייה את התקציב בפורמט זה, בטרם ניתן פסק דין שמורה לה לעשות זאת.עת"מ 39945-02-10 התנועה לחופש המידע נ' עיריית תל אביב יפו. ראו על כך גם עומר כביר, "בלחץ ביהמ"ש: תקציב עיריית ת"א יפורסם בקובץ אקסל", כלכליסט, 6.7.2010. פסיקה זו נוגעת רק לקבלה של ספר התקציב באמצעות בקשת חופש מידע, אך לא קיימת חובה לפרסם את ספר התקציב בפורמט אקסל, שהרי הרשויות המקומיות אינן חייבות כלל לפרסם את ספר התקציב.
בתרשים 6 מוצג שיעור הרשויות המקומיות שפרסמו את ספר תקציב באתר האינטרנט שלהן במהלך הקדנציה האחרונה של מועצת העיר לפי סוג הקובץ, 2019–2023.
תרשים 6. שיעור הרשויות המקומיות שפרסמו את ספר התקציב הרגיל בפורמט אקסל, 2019–2023
ניתן לראות כי שיעור הרשויות שמפרסמות את ספר התקציב בפורמט אקסל נמוך מאוד, ואף מצוי בירידה קלה בשנים האחרונות. בשנים 2022 ו-2023 רק 8% מהרשויות פרסמו את ספר התקציב בפורמט אקסל, והן היו 23% ו-25% (בהתאמה) מבין הרשויות שפרסמו ספר תקציב או תמצית תקציב. גם בנושא זה בולט במיוחד כי רשויות שבהן מספר התושבים גבוה נוטות לפרסם את ספר התקציב בפורמט אקסל. כך, אף ששיעור הרשויות שפרסמו את ספר התקציב בפורמט אקסל מבין כלל הרשויות לאורך השנים 2019–2023 נע בין 8% ל-13%, מספר התושבים שהרשות שלהם פרסמה את ספר התקציב בפורמט אקסל בשנים אלו נע בין 21% ל-38%.
היבט נוסף הנוגע לשקיפות התקציבית של הרשויות המקומיות הוא הדיון בקרב חברי המועצה על התקציב. על פי סעיף 149 לפקודת העיריות, ה"מועצה תבחר מבין חבריה ועדת כספים קבועה שתפקידה לייעץ למועצה בכל עניני כספים של העיריה", משמע ועדת כספים היא ועדת חובה בעיריות אך אין חובה חוקית להקים ועדת כספים במועצות מקומיות ובמועצות אזוריות. על פי משרד הפנים:
"לוועדת הכספים, אף שהיא ועדת חובה בעירייה, אין סמכות פורמלית לאשר תקציבים, לדחות אותם או לערוך בהם שינויים. כל אלו נמצאים בתחום סמכותה החוקית של המועצה. מן הוועדה לא נדרש אלא לדון ולברר היטב את כל העניינים הכספיים, ולייעץ למועצה. ואולם, לא יוכל ראש הרשות להציג את הצעת התקציב בפני המועצה, קודם שיציגה בפני ועדת כספים. על-פי הפסיקה על ראש הרשות להגיש את הצעת התקציב למועצה, יחד עם הערות הוועדה".משרד הפנים, "המדריך לנבחר ברשויות המקומיות", 2018, עמ' 243.
על פי החוק, על הוועדה להתכנס לכל הפחות פעם בשלושה חודשים, כלומר, ארבע פעמים בשנה.
העיריות אינן מחויבות לפרסם את הפרוטוקולים של ישיבות ועדת הכספים, כמו גם את הפרוטוקולים של שאר ועדות החובה והרשות (מלבד הוועדה לתכנון ובנייה). בבדיקה שערכנו בנושא ביקשנו לבחון את היקף הפרסום של הפרוטוקולים על פני שנה מלאה, ולכן בדקנו את הפרוטוקולים של ועדות הכספים בשנת 2022. מניתוח הנתונים עולה כי מתוך 79 עיריות, 34 פרסמו לפחות פרוטוקול אחד של ועדת הכספים לשנת 2022 (43%). מבין אלו, 28 רשויות פרסמו לפחות ארבעה פרוטוקולים של הוועדה (שזהו כאמור מספר הישיבות המינימלי שהוועדה נדרשת להתכנס בתקופה של שנה).
מסקירה זו עולה כי החובות החוקיות המוטלות על הרשויות המקומיות ביחס לפרסום מידע על התקציב הן מצומצמות ביותר. אומנם יש רשויות שמפרסמות מידע באופן רוחבי מעבר לנדרש מהן, ובפרט הרשויות הגדולות, אך מרבית הרשויות המקומיות אינן עושות זאת ואף יש בהן שאינן מפרסמות את המידע שהן מחויבות לפרסם על פי החוק.
ספר התקציב: ספר התקציב של הרשות המקומית הוא המסמך המרכזי המציג את סדרי העדיפות של הרשות ומאפשר לתושב להבין את מסגרת הפעילות שלה. פרסום של ספר התקציב באתר האינטרנט של הרשות המקומית, בעת הגשתו לאישור מועצת הרשות המקומית וכן מייד לאחר אישורו, הוא נורמה בסיסית ביותר עבור גוף ציבורי כרשות מקומית, וכך גם נוהג משרד האוצר ביחס לתקציב המדינה. העובדה שלא קיימת כיום חובה חוקית לפרסם את הספר במלואו תמוהה ביותר. נכון לאוגוסט 2023 רק 31% מהרשויות המקומיות פרסמו את ספר התקציב שלהן לשנת 2023. עולה מכאן שיש לקבוע בחוק בצורה מפורשת שכל רשות מקומית מחויבת לפרסם את ספר התקציב המלא בעת הגשתו לאישור הרשות המקומית, וכן מייד לאחר אישורו במועצת הרשות. נוסף על כך הראינו בסקירה זו כי מבין הרשויות המפרסמות את ספר התקציב, רק מעט מנגישות אותו בפורמט אקסל. גם בעניין זה אין סיבה ממשית שלא לחייב את הרשויות המקומיות לפרסם את ספר התקציב גם בפורמט אקסל, כפי שנוהג משרד האוצר ביחס לתקציב המדינה.
תקציב בלתי רגיל: בנושא התקציב הבלתי רגיל לא קיימת כל חובה חוקית לפרסם מידע, אף לא של תמציתו, וכפי שהראינו רק 5% מהרשויות המקומיות מפרסמות מידע בנושא. על רקע העובדה שהרשויות המקומיות מנהלות במסגרת התקציב הבלתי רגיל תקציב בגובה 22.2 מיליארד ש"ח בשנה, אין כל הצדקה להיעדר חובה חוקית לפרסם עליו מידע.
דוחות כספיים: החוק אינו מחייב את הרשויות המקומיות לפרסם את הדוח הכספי (אף שמשרד הפנים מעלה אותו לאתר שלו), ובפועל נמצא כי רק 19% מהרשויות פרסמו את הדוח הכספי העדכני ביותר (לשנת 2021). אנו סבורים שהפרסום באתר משרד הפנים אינו מספיק, וראוי שגם הרשויות המקומיות תחויבנה בחקיקה לפרסם את הדוח הכספי המלא באתרי האינטרנט שלהן. כמו כן יש לקבוע זמן סביר לפרסום הדוח הכספי.
תמצית התקציב ותמצית הדוח הכספי: כיום מוטלת חובה חוקית לפרסם את תמצית התקציב ואת תמצית הדוח הכספי המבוקר על עיריות בלבד. חובה זאת כשלעצמה אינה מקוימת לחלוטין, ומהנתונים עולה ש-42% מהעיריות לא פרסמו את תמצית התקציב ו-44% לא פרסמו את תמצית הדוח הכספי. על כל פנים מוצע להחיל את חובת הפרסום בנושא זה על כלל הרשויות המקומיות.
לסיום הדברים, ראויים דבריו של מבקר המדינה שעמד על ההבדלים הניכרים בנוגע לשקיפות התקציבית בין הרשויות המקומיות ובין משרדי הממשלה:
"לנוכח פערי השקיפות בין משרדי הממשלה לרשויות המקומיות, משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד הפנים לבחון לפרסם הנחיות להגברת השקיפות ולפעול לפרסום של כל תקציבי הרשויות המקומיות וההתקשרויות שהן מבצעות באתרי המרשתת שלהן. עוד מומלץ כי כלל הרשויות המקומיות יבחנו פרסום יזום של התקציבים המפורטים שלהן, כמו שנוהגות חלקן בפועל".מבקר המדינה, "דוחות על הביקורת בשלטון המקומי 2022", 2021, עמ' 240.