פרלמנט

שקיפות וחופש מידע ברשויות המקומיות

| מאת:

מחצית מהרשויות המקומיות לא ענו או ענו תשובה חסרה לבקשות חופש מידע שהוגשו להן בשנת 2017- ונראה כי בתחום זה ישנה עבודה רבה במערכת השלטון המקומי בישראל. היות ששקיפות ומענה לאזרחים הם הבסיס להתנהלות הנדרשת במערכת שאמורה לשרת את התושבים, נדרשים מהלכים לשינוי של התייחסות הרשויות לחוק חופש המידע. בין השאר מוצע להכפיף את הערים והמועצות בישראל ליחידה הממשלתית לחופש המידע, להנגיש את המידע הקיים בצורה ידידותית לתושב ברשת והרחבת החקיקה המפרטת את חובותיה של הרשות המקומית בתחום זה.

השלטון המקומי בישראל הוא המעגל השלטוני הקרוב ביותר לחייהם של תושביו. הוא מחזיק בכוח השפעה רב ומגוון על חיי היום־יום של האזרחים בתחומים כמו חינוך, רישוי עסקים, תכנון ובנייה, רווחה, בריאות, שירותי דת ואף היצע התרבות והפנאי. יתרה מזו, השלטון המקומי הוא לא רק ספק שירותים לציבור, אלא גם ממלא תפקיד חברתי חשוב לא פחות: מימוש האידאל הדמוקרטי של השתתפות אזרחית בעיצוב המרחב הציבורי. למעשה, לשלטון המקומי כוח השפעה ישיר, חשוב ויום־יומי על רווחתם של האזרחים, אפילו יותר מכוח ההשפעה שיש למוסדות הפוליטיים על השלטון המרכזי. אבחנה זו מוסכמת על הרשות המחוקקת, הרשות השופטת, הרשות המבצעת והמחקר האקדמי.ראו למשל: אלון רובינשטיין, מסמך רקע בנושא: הרשויות המקומיות – בעיות מרכזיות וחלופות לפתרונן: מרכז המחקר והמידע של הכנסת, 2004; בג"ץ 7805/00 אלוני, חברת מועצת עיריית ירושלים נ' מבקרת עיריית ירושלים, פ"ד נז(4) 577 590 (2003); משרד המשפטים, דין וחשבון הצוות לבחינת דרכים לחיזוק שלטון החוק וטוהר-המידות בשלטון המקומי, 2016, עמ' 11–14 (להלן: דוח השלטון המקומי 2016); יצחק זמיר, הסמכות המנהלית (מהדורה ראשונה), שריגים־ליאון: נבו, 1996, עמ' 364–365; ישי בלנק ויששכר רוזן־צבי, "הצעת חוק העיריות: הווה ללא עבר, רפורמה ללא עתיד", חוקים א (2009): 49–134; עומר קמחי, "מגמות בדיני השלטון המקומי: סיכום שנת המשפט תשע"א", דין ודברים ז (2012): 129–153; שלום זינגר, דיני שלטון מקומי – הווה ועתיד, שריגים־ליאון: נבו, 2013, עמ' 139.

מכיוון שהשלטון המקומי מרכז בידיו כוחות פוליטיים, כלכליים וחברתיים רבי עוצמה, בלתי אפשרי להפריז בעוצמת חשיבותם של השקיפות וחופש המידע של השלטון המקומי מול תושביו. צורך זה מתחדד גם נוכח הנתונים העקביים מהשנים האחרונות המלמדים כי השלטון המקומי - הרחוק יותר מתשומת הלב הציבורית ומנורמות השקיפות המאפיינות את השלטון המרכזי - עלול להיות קרקע פורייה במיוחד להתפתחותם ולקיומם של דפוסי התנהלות פסולים שאינם משרתים את טובתו או את רווחתו של הציבור.דוח השלטון המקומי 2016, שם, עמ' 20-16.

תמונת מצב (עגומה)

הרשויות המקומיות בישראל מחויבות בחובות מתחום השקיפות וחופש המידע, הן מכוח חוק חופש המידע והן מכוח הדינים הספציפיים המסדירים את פעילותן.ראו למשל סעיף 248ב לפקודת העיריות, הקובע את החובה של עירייה להפעיל אתר אינטרנט נגיש לציבור שבו תפרסם בין השאר: "מידע שעליה לפרסם וכן מידע בנוגע אליה ששר הפנים פרסם בהתאם להודעת העיריה" וכן "פרוטוקולים של ישיבות המועצה בדלתיים פתוחות, לא יאוחר משני ימי עבודה מיום אישורים במועצה". חובה זו הוחלה גם על מועצות מקומיות ובכללן מועצות אזוריות (ראו סעיף 13ו לפקודת המועצות המקומיות וחוזר מנכ"ל משרד הפנים 1/2009 "חובת הפעלת אתר אינטרנט"). בחיי המעשה, בעיית השקיפות של השלטון המקומי נובעת בעיקרה מהיעדר ציות או יישום מספק של החובות שהדין קובע, ואלה יוצרים בקרב הציבור עמדות ותפיסות שליליות כלפי השלטון המקומי.איתי בארי, פני יובל ואתי שריג, ביצועי השלטון המקומי בישראל, באר שבע: אוניברסיטת בן־גוריון בנגב, 2011 (תיאור עמדות התושבים כלפי השלטון המקומי כלוקה בשקיפות, בהיענות ובנגישות נמוכות). למרות הקושי להתייחס למאות הרשויות המקומיות כאילו הן מקשה אחת, בדיקות שעשתה היחידה הממשלתית לחופש המידע מעלות תוצאות עגומות באשר למידת הציות של השלטון המקומי לחובות השקיפות בחוק. מהשוואה בין השלטון המקומי לשלטון המרכזי עולה כי המידע בשלטון המרכזי כמעט מלא, ואילו ברשויות המקומיות המידע מוגדר "חסר עד מאוד".משרד המשפטים, "דוח אודות יישום חוק חופש המידע”, 2017, עמ' 46.

הנתונים העדכניים משנת 2017 מעלים שני ממצאים עיקריים באשר לאי־יישום הוראותיו של חוק חופש המידע בשלטון המקומי:

(א) חוסר התייחסות או תשובה של הרשות לבקשות מידע שקיבלה מכוח חוק חופש המידע (50% מהרשויות) או השבה בחריגת זמנים ובלי ליידע את מבקש המידע (18% מהרשויות).כלומר, רק 31% מהרשויות שנבדקו פעלו בהתאם לחוק והשיבו לבקשה בהתאם להוראות החוק.
(ב) גם במקרים שהרשות משיבה לבקשה, המידע שהיא מוסרת הוא בדרך כלל חלקי בלבד.מתוך כלל הרשויות אשר כן השיבו לבקשת חופש המידע, רובן המוחלט (78%) מסרו מידע חלקי, ורק כ־18% מסרו מידע מלא. עוד נמצא פער בין המענה של העיריות והמועצות האזוריות (ניתן ב־60% מהמקרים), ובין המענה של מועצות מקומיות (ניתן ב־33% מהמקרים).

בחינת ההליכים המשפטיים שהתנהלו מספקת גם היא נתונים מטרידים על כשלי השלטון המקומי בציות להוראות חוק חופש המידע. לדוגמה, מתוך 176 העתירות שהוגשו ב־2017 נגד רשויות מקומיות בגין הפרת חוק, עניינן של רובן המכריע (90%) היה אי־מתן מענה, שהוא הכשל הבסיסי ביותר בטיפול בבקשות חופש מידע, שכן מדובר במקרים שהרשות התעלמה מהאזרח ומחובותיה כלפיו. כאשר בודקים את פסקי הדין שניתנו בשנת 2017 בעתירות בעניין זה מתברר כי ב־97% מהן התקבלה עמדת העותרים, כלומר – נקבע כי הרשות לא פעלה לפי הוראות החוק.

בחינת המקרים שהגיעו לבתי המשפט בעקבות אי־מתן מענה ראוי לבקשות חופש המידע מצד הרשויות המקומיות מלמדת כי לבעיית השקיפות בהם השפעה ישירה על נושאים שחשובים ביותר לרווחת התושבים, כגון מידע בעניין הנגשת מוסדות חינוך ותחבורה ציבורית לאנשים עם מוגבלות;עת"מ 51278-12-17 אבו חוסיין נ' עיריית באקה אלגרביה (העתירה נמחקה לאחר שהעירייה העבירה את המידע הנוסף בעקבות הגשת העתירה). לחשיבות מידע מסוג זה כבסיס לתובענה ייצוגית בגין כשלי השלטון המקומי בהנגשת מתקני ציבור לבעלי מוגבלויות, ראו למשל: ת"צ 18001-05-12 אלבז נ' עיריית באר שבע). שכר הבכירים ברשות המקומית, המשולם מכספי הציבור (על רקע המאבק בשחיתות שלטונית);עת"מ 14810-04-17 עורכי דין לקידום מנהל תקין נ' מועצה מקומית ריינה (העתירה התקבלה); עע"מ 6542/15 מועצה מקומית דבוריה נ' עורכי דין לקידום מנהל תקין (הרשות חויבה בפרסום המידע). מפעלי הזנה בבתי ספר;עת"מ 5233-09-17 עורכי דין לקידום מנהל תקין נ' מועצה מקומית כאבול (העתירה התקבלה ובית המשפט הדגיש שהיה על הרשות המקומית לספק את המידע בלי להטריח את המבקשים בהגשת עתירה). גבייה וחלוקת נטל הארנונה בין תושבי הרשות;עע"מ 7024/03 גבע נ' יעל גרמן. אכיפת דיני תכנון ובנייה כבסיס לטענת אכיפה בררנית או מפלה;עת"מ 20746-09-2016 לחאם נ' הועדה המקומית לתכנון לבניה עירון (העתירה התקבלה). ואופן הקצאת המשאבים מטעם העירייה לרווחת התושבים.עת"מ 38547-08-15 שטרן נ' עיריית קריית שמונה (העתירה נמחקה, ובית המשפט הדגיש שהיה על הרשות לספק את המידע בלי להטריח את המבקש בהגשת עתירה).

בד בבד עם הערכת השקיפות בשלטון המקומי בראי הציות להוראות חופש המידע והאכיפה שלו, שקיפות נמדדת בראש ובראשונה במידת החשיפה והנגישות של המידע וזמינותו לציבור. מדד שקיפות האתרים ברשויות המקומיות שמפרסמת עמותת "שקיפות בינלאומית ישראל", מספק תמונת מצב עגומה גם בהיבטים אלו.גלית אבידר ויפעת זמיר, “מדד שקיפות האתרים ברשויות המקומיות: ישראל 2017”, שקיפות בינ"ל-ישראל (ע"ר), 2017. המדד משנת 2017 מלמד כי לצד תחומים שבהם העיריות מנגישות את המידע לציבור כראוי (למשל חוזים ומכרזים בתחום כוח האדם, דרכי התקשרות ורישוי עסקים), תחומים רבים עדיין סובלים מציון בלתי מספיק, ובראשם חוזים ומכרזים בתחום תשתיות ורכש, מענקים ותמיכות, כספים ותקצוב. מהממצאים גם עולה שרק כמחצית מרשויות השלטון המקומי מפרסמות את הפרוטוקולים של דיוני התקציב בוועדת הכספים. נתון זה מטריד במיוחד לנוכח ניסיון העבר, המלמד שמודעות ציבורית לתוכנן של ישיבות המועצה מביאה לידי שיפור איכות הדיונים על הקצאת כספי הציבור ונקיטת סנקציות כנגד חברי מועצה שלא נכחו בעקביות בישיבות.תומר אביטל ויוסי צרפתי, "לעצור את השחיתות: הגיעה העת להעיר את הרגולטורים מתרדמתם", מעריב, 19.11.2017. למעשה, הדרת תושבי הרשות מהנעשה בדיוני תקציב היא אחד הכשלים החמורים ביותר של השלטון המקומי בתחום השקיפות, שלרוב לא שש לפרסם את הפרוטוקולים של דיוני המועצה הרלוונטיים, המסבירים לאן וכיצד מועברים מיליוני שקלים של כסף ציבורי. מציאות זו של אי־שקיפות ואי־שיתוף הציבור יוצרת מצבים שבהם החלטות על העברת תקציבים של מיליוני שקלים מתקבלות בתוך דקות ספורות, ללא כל דיון מהותי.לתיאור מקרה זה בעיריית נהריה ראו את כתבת התחקיר של התוכנית "שטח הפקר" בערוץ כאן: שטח הפקר | עונה 1 - הקרב על האדמה, יוטיוב.

כל אלה מצטברים לכדי תמונת מצב עגומה. מתברר שהליקויים ביישום חובות השקיפות וחופש המידע בשלטון המקומי, הנתפס כ"מצפצף על הוראות החוק" ועל מחויבותו לתושביו, רבים.יניב אפוטה, "דרושה שקיפות גם ברשויות המקומיות", דה מרקר, 6.6.2017; שחר אילן, "דו"ח של משרד המשפטים: הרשויות המקומיות מצפצפות על חוק חופש המידע", כלכליסט, 10.9.2017; אביטל וצרפתי, "לעצור את השחיתות" (לעיל הערה 15). היעדר האכיפה של חובות השקיפות לא רק פוגע ביכולת לאתר ולמנוע שחיתות ואי־סדרים בשלטון המקומי, אלא חמור מזה: אי־קיום נורמות של שקיפות וחופש המידע ברשויות הציבוריות פוגע בלגיטימציה שלהן, וכפועל יוצא – ביכולתן לקדם את האידאל הדמוקרטי של שותפות והשתתפות אזרחית בעיצוב המרחב הציבורי.

מנגנונים לשיפור המצב הקיים

חוסר השקיפות ברשויות המקומיות משפיע ישירות על התחזקות המוטיבציה לשחיתות, על יכולתו של הרגולטור (משרד הפנים) לגלות בזמן אמת כשלים בניהול הרשויות המקומיות ולטפל בהם, וכמובן על יכולתם של אזרחים לדעת על המתרחש בחצר האחורית שלהם.תהילה שוורץ אלטשולר, "שקיפות כמפתח לחיזוק הרשויות המקומיות", אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה, 30.9.2014.

כיום, כשהרשויות המקומיות ניצבות בלב תשומת הלב הציבורית והפוליטית, על הציבור ונבחריו להתגייס לטיפול בבעיה הקשה והעמוקה של חוסר השקיפות בשלטון המקומי. את המצב אפשר לתקן בשלוש דרכים מקבילות:

  1. הרחבת חובות השקיפות הכלליות החלות בחקיקה על הרשויות המקומיות
    הוועדה המשותפת של משרד הפנים, משרד המשפטים ונציגי השלטון המקומי שהתבקשה לבחון את טוהר המידות בשלטון המקומי המליצה כבר ב־2016 להרחיב את חובות השקיפות הנקודתיות הקבועות כיום בחקיקה.דו"ח השלטון המקומי 2016 (לעיל הערה 1), עמ' 90–93. בין השאר הומלץ לקבוע בחוק חובה לפרסם באתר האינטרנט של הרשות את סדר היום של ישיבות המועצה (בדיוק כפי שהופץ לחברי המועצה ובמקביל להפצתו); לתעד את דיוניהן של ועדות המועצה ולפרסם את החלטותיהן (בדומה לחובות החלות על דיונים שמתקיימים במליאת המועצה) לפרסם עסקאות צפויות במקרקעין של כלל הרשויות המקומיות טרם הדיון בעניינן במועצת הרשות;כיום פקודת העיריות קובעת חובת פרסום של עסקאות משמעותיות במקרקעי הרשות שצריכה להיעשות בתוך 15 ימים ממועד האישור. החובה מוגבלת ל"רשויות איתנות" בלבד (סעיפים 188(ב)(1) ו־232א לפקודת העיריות). ולפרסם מידע בר השוואה על מכרזים ותוצאותיהם.
    אחדות מהצעות אלו הבשילו לכדי הצעת חוק שמתקנת את פקודת העיריות.הצעת חוק לתיקון פקודת העיריות (חיזוק שלטון החוק וטוהר המידות בשלטון המקומי), התשע"ח-2018 (הצעת חוק מספר פ/20/5110, דיון מוקדם במליאת הכנסת התקיים ביום 2.5.2018). הצעת החוק קובעת, בין היתר, הוראות לפרסום מגבלות על ניגודי עניינים של חברי המועצה מקומית; וכן מחייבת להקליט ולכתוב פרוטוקול של ישיבות הוועדות של המועצות המקומיות ולפרסמו באתר האינטרנט של הרשות; לפרסם הצעות לאישור עסקאות במקרקעין של הרשות המקומית טרם ישיבת המועצה בעניינן; לנהל פרוטוקול מנומק של החלטות ועדת המכרזים של הרשות המקומית; ולפרסם את סדר היום של ישיבות המועצה באתר האינטרנט מייד עם משלוח ההזמנות לחברי המועצה.

    ערוץ פעולה זה של הרחבה ועיגון בחקיקה של חובות השקיפות החלות על גופי השלטון המקומי, הוא הדרך המומלצת לתיקון כשלי השקיפות בשלטון המקומי והוא האמצעי המומלץ לטיוב החלטותיו.

  2. (2) קביעת הנחיות וכללים ליישום שקיפות תקציבית ברשויות המקומיות
    השלטון המקומי משפיע על חיי תושביו במידה הרבה ביותר באמצעות התקציבים שהוא קובע ומחלק. ולכן, שקיפות בתקציבי השלטון המקומי היא אחד הכלים העיקריים לטיוב תהליכי קבלת ההחלטות והבטחת יכולתם של תושבים לקיים בקרה על פעולות נבחריהם. אין די במצב הקיים כיום, שבו רשויות מקומיות מציגות באופן לא סדיר את מסמכי התקציב במשרדיהן או באתרי האינטרנט שלהן. הנחיות משרד הפנים מ־1995 בדבר הצגת התקציב המקומי לציבור אינן מתאימות עוד לעידן הטכנולוגי העכשווי, שבו שקיפות היא לא רק הצגת ספר התקציב המוגמר או קבצים סרוקים שלו. אנו סבורים שכיום יש לכתוב ולפרסם נהלים שמסדירים את ארגון והפצת המידע כך שיתאפשרו ניתוח והשוואה אפקטיביים. נוסף על כך, ההנחיות הקיימות עוסקות רק בתקציב הרגיל; משרד הפנים לא פרסם מעולם הנחיות כיצד יש להציג באופן אחיד את "התקציב הבלתי רגיל" (תב"ר) – תקציב הפיתוח של הרשויות המקומיות – שדרכו מועבר חלק לא מבוטל של כספי הציבור.

    ערוץ פעולה משלים זה לתיקון המצב הקיים אינו מחייב תיקון חקיקה, אלא רק דורש ממשרד הפנים – כרגולטור המוסמך של השלטון המקומי – לקבוע הנחיות וכללים עדכניים. בכלל זה, יש להגדיר בפירוט את המידע התקציבי שהרשות מחויבת לפרסם (כלל תקציבי הרשות ודרכי גיבושם) ואיך יש להנגישו כדי שיתאפשר שימוש אפקטיבי (למשל, תבנית נתונים אחידה ופתוחה שאפשר לחלץ ממנה את הנתונים בקלות והוספת דברי הסבר לסעיפים).

  3. (3) הרחבת סמכויות הפיקוח והאכיפה של היחידה לחופש מידע גם על הרשויות המקומיות
    לשם יישום ואכיפה של הנורמות שקובע חוק חופש המידע, התקבלה ב־2011 החלטת ממשלה (2950) בדבר הקמת יחידת חופש המידע במשרד המשפטים, שתפקידה להיות מוקד ידע מקצועי בתחום חופש המידע ולעקוב אחר הביצוע של הוראות החוק. סמכויות ההדרכה והפיקוח של היחידה הוגבלו למשרדי הממשלה וליחידות הסמך בלבד, והן אינן חלות על כלל הרשויות הציבוריות, לרבות השלטון המקומי.

    על רקע הכשלים הנמשכים ביישום ובאכיפה של הוראות חוק חופש המידע ברשויות המקומיות מתחדד הצורך בהרחבת סמכויותיה של היחידה גם על רשויות אלה. למעשה, החלטה כזאת התקבלה כבר באוקטובר 2015, אז החליטה שרת המשפטים על הרחבת סמכויותיה של היחידה כאמור, אבל לנוכח התנגדותו של משרד הפנים יוזמה זו לא הבשילה לכדי מעשה.

    נגד החלת סמכויות ההדרכה והפיקוח של היחידה לחופש מידע גם על הרשויות המקומיות מועלים שני טיעונים עיקריים: טיעון אחד הוא שעם הכשלים של יישום חוק חופש המידע ברשויות המקומיות אפשר להתמודד באמצעות "אכיפה פרטית", קרי פנייה לבתי המשפט אם הרשות אינה עומדת בחובותיה. ואולם, למרות שיעורי ההצלחה הגבוהים של עתירות מסוג זה, המענה לא מספק ולא ראוי. שימוש בהגשת עתירות בעניין חופש המידע כאמצעי היחיד למימוש זכותו של כל אזרח למידע מהרשות המקומית כרוך בהשקעת זמן ומשאבים לא מבוטלים, והדבר עלול להרתיע את רוב האזרחים ממימוש זכויותיהם. פתרון כזה גם לא יעיל כלכלית, שכן אי־מילוי הוראות החוק משית על הרשויות המקומיות הוצאות משפט בסך מאות אלפי שקלים בשנה. יוצא אפוא שעצם קיומה של האפשרות לעתור לבית המשפט במקרים שהרשות הפרה את הוראות הדין אינו הפתרון.

    הטיעון השני הוא שהפיקוח כבר מסור לידיו של משרד הפנים – בתפקידו כרגולטור הכללי של השלטון המקומי. בכלל זה נטען כי הממונה על המחוז במשרד הוא גורם פיקוח מספיק משום שהאזרחים יכולים לפנות אליו אם הרשות המקומית לא מילאה את חובותיה, לרבות בהקשרים של חופש המידע.ראו פרוטוקול הדיון של הוועדה המיוחדת ליישום הנגשת המידע הממשלתי ועקרונות שקיפותו לציבור מיום 20.11.2017. ראו גם שרון פולבר, "משרד הפנים בולם הגברת שקיפות בשלטון המקומי", הארץ, 15.9.2016. ואולם, גם טיעון זה אינו נותן מענה ראוי להיקף הבעיה. הניסיון מהשנים האחרונות, בכלל זה נתוני 2017 העדכניים, מלמד כי הפעולות שנקט משרד הפנים כדי להתמודד עם חוסר האכיפה של הוראות החוק אינן מביאות עימן שינוי של ממש בשטח. לעומת זה פיקוח והדרכה באמצעות גוף ייעודי - כמו שמקיימת היחידה הממשלתית לחופש המידע במשרדי הממשלה בחמש השנים האחרונות - הוכיחו את עצמם הרבה יותר. אם כיום, 20 שנה לאחר חקיקת החוק, כ־50% מהרשויות המקומיות מתעלמות מהבקשות שתושביהן מפנים אליהן, נראה שאין בכוחו של הפיקוח מטעם המשרד לספק את המענה הראוי.

    האמצעי השלישי והמשלים להתמודדות עם כשלי השקיפות בשלטון המקומי הוא אפוא הרחבת סמכותה של היחידה לחופש מידע במשרד המשפטים גם על גופי השלטון המקומי. אימוצו של אמצעי מוכח זה יכול - וראוי - שייעשה לאלתר, באמצעות החלטת ממשלה מתאימה.

    ערוצי פעולה משלימים אלו הם צו השעה אם האינטרס הוא שלטון מקומי הפועל בנאמנות למען רווחת תושביו. חיזוק המחויבות של השלטון המקומי לערכי השקיפות וחופש המידע הכרחי לצורך איתור ומניעה של שחיתות שלטונית וליצירת ערים וקהילות טובות יותר. ואולי חשוב מכול, שקיפות היא תנאי הכרחי לשותפות בין השלטון המקומי לאזרחים ולהפגת החשדנות ההולכת וגוברת בין האזרחים למי שאמור להסדיר את חיי היום־יום שלהם.