עבודת הכנסת בזמן פגרת הבחירות
כנסת ישראל, ארכיון | Photo by Yonatan Sindel/Flash90
פגרת הבחירות היא התקופה שבין סיום פעילותה הסדירה של הכנסת לפני הבחירות לבין השבעת הכנסת החדשה לאחר הבחירות. בתקופה זו הכנסת אמנם ממשיכה לכהן בהתאם לעקרון הרציפות (לפי סעיף 37 לחוק יסוד: הכנסת), אך אופי הפעילות משתנה משמעותית.
הכללים החלים על פגרת בחירות הם אלה החלים גם על הפגרות "הרגילות" בשנה, שבין כנס הקיץ והחורף, אבל היא מתבססת גם על מסורות ונהגים נוספים שהתפתחו במהלך השנים.
לפחות מאז סוף שנות ה-90, המאפיין הבולט ביותר של פגרת הבחירות הוא פעילות מצומצמת יותר של הכנסת, אף יותר מאשר בפגרות רגילות. זאת, למעט במקרים חריגים – בעיקר כאשר הפרלמנט נדרש לתת מענה למקרים דחופים או בסוגיות שנמצאות בקונצנזוס רחב.
המועד המדויק לא קבוע בחקיקה או בתקנון הכנסת. כאשר הכנסת משלימה את כהונתה, פגרת הבחירות מתחילה עם יציאת הכנסת לפגרה לאחר סיום כנס הקיץ של המושב האחרון שלה. במקרה כזה מדובר למעשה בפגרה רגילה שהופכת לפגרת בחירות. לפי סעיף 18 לתקנון הכנסת, מועדי הפגרות נקבעים על ידי "יושב ראש הכנסת, לאחר התייעצות עם סגניו ובאישור ועדת הכנסת".
הבחירות הקרובות יהיו הראשונות שיתקיימו במועדן מאז 1988. הפגרה לאחר כנס הקיץ, שהיא גם פגרת הבחירות, החלה ב-18 ביולי ותסתיים ביום כינוס הכנסת ה-26. ההחלטה על כך נקבעה בחקיקה ממש: בחוק מימון מפלגות (תיקון מס' 46) (הוראת שעה), התשפ"ו-2026 נקבע שפגרת הבחירות תתחיל ביום הקובע לפי חוק מימון מפלגות, שהוא 101 ימים לפני מועד הבחירות, ונופל על 18.7. במקרה הזה, ועדת הכנסת רק אישרה הנחיות לגבי פעילות הכנסת בפגרת הבחירות.
לעומת זאת, כאשר הכנסת מתפזרת מוקדם, מועד תחילת תקופת הבחירות נקבע לפי האירוע שהוביל לפיזור הכנסת: חוק התפזרות הכנסת, פיזור הכנסת בצו ע"י ראש הממשלה, אי-אישור תקציב המדינה במועד, או מיצוי ההליכים להרכבת ממשלה.
מתוך 25 כנסות, רק שבע (כולל הנוכחית) השלימו את כהונתן. במקרים אלה, פגרת הבחירות עשויה להתחיל גם באמצע מושב פרלמנטרי ולמעשה לקטוע את עבודתה השוטפת של הכנסת. עם זאת, גם כאן, פגרת הבחירות הרשמית נקבעת לפי ההליך הרגיל לקביעת פגרה המעוגן בתקנון הכנסת (או בחקיקה).
כאמור, פגרת הבחירות הנוכחית תתחיל 101 ימים לפני הבחירות לכנסת. ההיסטוריה של הכנסות האחרונות מגלה הבדלים משמעותיים מאוד בין פגרות בחירות שונות.
פגרת הבחירות הקודמת, ב-2022, החלה 119 ימים לפני הבחירות: הכנסת התפזרה באמצעות חוק התפזרות הכנסת – שבו נקבע שהבחירות ייערכו כעבור יותר מ-4 חודשים (כאשר הכנסת מתפזרת בחוק, אפשר לקבוע את מועד הבחירות עד 5 חודשים לאחר אישורו). הפגרה שלפני בחירות 2021 , לעומת זאת, החלה רק 78 יום לפניהן משום שהכנסת ה-23 התפזרה בשל אי-אישור תקציב המדינה במועד. במצב כזה הבחירות נערכות בתוך כ-90 יום, וגם לאחר הפיזור לקח לוועדת הכנסת עוד קרוב לשבועיים לאשר את היציאה לפגרה.
לפי נוהג שהשתרש מסוף שנות ה-90, בפגרת בחירות חל ״נוהג הריסון״ לגבי פעילות פרלמנטרית, שנועד למנוע שימוש לרעה בזירה הפרלמנטרית לשם תעמולת בחירות או ניצול של הכלים הפרלמנטריים לקידום אינטרסים פוליטיים צרים הקשורים לבחירות.
לגבי המליאה – הכללים דומים לאלו החלים בפגרה רגילה. ככלל, המליאה אינה מתכנסת בפגרה, אלא אם הממשלה מבקשת לקיים דיון, או אם לפחות 25 חברי כנסת דורשים לקיים דיון בנושא מסוים. בית המשפט העליון הבהיר כי ההסדר המאפשר לכנס את המליאה על פי בקשת ח"כים אינו כולל דיון בהצעות חוק.
באשר לוועדות הכנסת –בפגרה רגילה מתירה ועדת הכנסת לוועדות לקיים מספר ישיבות שנקבע מראש על ידה, ויו"ר הכנסת רשאי להתיר לקיים ישיבה מיוחדת לבקשת יו"ר הוועדה, הממשלה או שליש מחברי הוועדה. בפגרת בחירות, לעומת זאת, נהוג שכל ישיבה של ועדה (למעט חריגים – ראו להלן) טעונה אישור פרטני של "ועדת הסכמות", המוקמת בהחלטה של ועדת הכנסת עם היציאה לפגרת בחירות. ועדת הסכמות מורכבת משני ח"כים, יו"ר הקואליציה ונציג מסיעת ראש האופוזיציה. בנוסף, במקרים חריגים ונדירים במיוחד, מוקנית ליו"ר הכנסת סמכות לאשר כינוס ישיבת ועדה בניגוד לעמדת ועדת ההסכמות, מנימוקים מיוחדים ולאחר קבלת חוות דעת מהייעוץ המשפטי לכנסת.
ועדת ההסכמות הנוכחית מורכבת מיו"ר הקואליציה ויו"ר ועדת הכנסת, אופיר כץ מהליכוד, ומרכזת האופוזיציה, מירב בן ארי מיש עתיד. כמו כן, הוחלט כי כינוסים של ועדת הכנסת, הוועדה המשותפת לענייני תקציב הביטחון, הוועדה המשותפת לענייני ביקורת המדינה וחוץ וביטחון (המוכרת כ"ועדת השניים") ושלוש מוועדות המשנה של ועדת חוץ וביטחון לא ידרשו אישור של ועדת ההסכמות. בנוסף אושר לוועדת הכספים לקיים דיון אחד בשבועיים הראשונים של הפגרה.
באופן כללי חלה ירידה בכינוסי המליאה בפגרת הבחירות לאורך הזמן: מעשרות ישיבות בעשורים הראשונים ועד ישיבות בודדות ברוב הכנסות שפוזרו מהכנסת ה-15 (2003-1999) ואילך (למעט חריגים כמו הכנסות ה-16, ה-21 וה-23, שקיימו דיוני מליאה רבים: הכנסת ה-21 בשל פיזורה המפתיע והצורך להשלים עניינים דחופים, והכנסת ה-23 בשל משבר הקורונה). מעבר לכך, היקף פעילות המליאה במהלך פגרת הבחירות היה קשור גם לאופן שבו הסתיימה כהונת הכנסת: בכנסות שהשלימו את כהונתן, פעילות המליאה הייתה בד"כ מצומצמת מאוד. בכנסות שפוזרו מוקדם, לעומת זאת, התמונה מגוונת, ונעה בין 2 ישיבות (הכנסת ה-17) ל-38 ישיבות (הכנסת ה-8).
לעומת זאת – ישיבות ועדות הכנסת בפגרה דווקא התרבו במהלך השנים, במיוחד מהכנסת ה-16 ואילך ניכרת עלייה משמעותית במספר הישיבות. יתכן כי הדבר נובע מהקמת המנגנון הלא פורמלי של ועדת ההסכמות, המאפשר פעילות מבוקרת של הוועדות גם בפגרת הבחירות.
כאמור, בתקופה זו נדרשת הכנסת לנהוג בריסון כללי, והייעוץ המשפטי של הכנסת מנחה לנהוג בריסון במיוחד בהליכי החקיקה. זאת, כדי להימנע מקידום חקיקה במטרה להשיג יתרון פוליטי בתקופת הבחירות ("חקיקת בחירות") וכן מכבילת שיקול דעתה של הכנסת העתידית. יש תחומים שבהם מוצדק ונהוג במיוחד לנהוג בריסון חקיקתי בתקופת בחירות – בפרט בחקיקה העוסקת בדיני הבחירות (ראו מחקר על שינויים בחוקי הבחירות בתקופת בחירות).
אך יש לכך חריגים. במיוחד יש הצדקה לקידום הצעות שזוכות לתמיכה רחבה (גם של האופוזיציה), הצעות דחופות והצעות שהליך החקיקה שלהן כבר החל. במצבים מסוימים יש גם הצדקה לקידום הצעות חוק שלא יושלמו בכנסת היוצאת (בתנאי שהן זוכות לתמיכה רחבה), בשל היכולת להחיל על הצעות חוק שאושרו בקריאה ראשונה דין רציפות בכנסת הבאה. נציין כי בעקבות פסיקת בג״ץ, שלפיה אי אפשר לכנס את המליאה לפי בקשת 25 ח"כים לצורך קידום חקיקה פרטית, בפועל רק הצעות חוק שזוכות לתמיכת הממשלה יכולות להתקדם בתקופה זו.
בחינה היסטורית מראה כי ניכרת ירידה משמעותית בהיקף החקיקה בפגרת הבחירות מאז השתרש "עיקרון הריסון" בסוף שנות התשעים. הירידה בולטת במיוחד בנוגע לחקיקה הפרטית – ויש בכך היגיון, כי חקיקה בתקופת בחירות צריכה לעסוק בעיקר בסוגיות דחופות, ומן הראוי שסוגיות כאלו יקודמו באמצעות הצעות חוק ממשלתיות. נמצא גם הבדל בין כנסות שהשלימו את כהונתן, כמו הכנסת הנוכחית, ובהן החקיקה הייתה מצומצמת והתמדה בהשלמת חקיקה שכבר החלה; ובין כנסות שפוזרו מוקדם, ובהן היקף החקיקה שהחלה במהלך הפגרה היה גבוה בהרבה.
באופן כללי כן – אבל היו חריגות.
מרבית החוקים שאושרו בכנסות האחרונות בפגרת הבחירות התקבלו הסכמה מלאה או רחבה, וחלק ניכר עסקו בנושאים דחופים. לדוגמה, בפגרת הבחירות של הכנסת ה-24 התקבל חוק נכסים של נספי השואה, שהאריך את התקופה שבה פועל האפוטרופוס הכללי לאיתור בעלי זכויות בנכסי נספי השואה והשבתם ליורשים. התיקון נועד לאפשר למדינה להשלים את הטיפול בנכסים ביעילות.
אך היו גם מקרים אחרים. כך למשל, בפגרת הבחירות של הכנסת ה-19 (לפני בחירות 2015), אושרה הצעת החוק למניעת הסתננות ולהבטחת יציאתם של מסתננים מישראל, שהייתה שנויה במחלוקת ועברה בתמיכת 47 חברי כנסת מול 23. אפשר לטעון לעומת זאת שהחוק היה דחוף: הוא קודם ועבר בעקבות פסיקת בג"ץ מספטמבר 2014 שהורתה על סגירת מתקן "חולות", ולכן חוקקה המדינה בדחיפות פתרון חדש, באישור היועמ"ש, כדי למנוע שחרור אלפי שוהים בלתי חוקיים. הניסיון הכושל לאשר את "חוק המצלמות" בקלפיות, ימים ספורים לפני הבחירות לכנסת ה-22, הוא אולי הדוגמה המובהקת ביותר מהשנים האחרונות לניסיון לחקיקה שנויה במחלוקת בפגרת בחירות.
פורסם לראשונה בישראל היום