משך כהונותיהם של ראשי ממשלה – מבט השוואתי

בראשית יוני התפטר מתפקידו יוקיו האטוימה, ראש ממשלת יפן. ראש הממשלה החדש הוא הרביעי במספר בתוך פחות מארבע שנים. גם בישראל נשמעות טענות שראשי הממשלה מתחלפים לעתים תכופות מדי. האם הן מבוססות?

תשעה חודשים בלבד לאחר שהוביל את המפלגה הדמוקרטית היפנית (DPJ) לניצחון היסטורי והתמנה לראשות הממשלה התפטר יוקיו האטוימה במפתיע. התפטרותו של האטוימה היא חוליה נוספת בשרשרת כהונות קצרצרות של ראשי ממשלה ביפן. ראש הממשלה החדש, נאוטו קאן, הוא ראש הממשלה הרביעי המכהן בתוך פחות מארבע שנים. רבים רואים בכך עדות לקיומו של משבר מנהיגות רציני ביפן, שהחל ב-2006, עם פרישתו של המנהיג הכריזמטי ג'וניצ'ירו קויזומי.

קצב תחלופת ראשי ממשלה, או ליתר דיוק - משך הכהונות של ראשי ממשלה, הוא אחד המדדים העיקריים ליציבות השלטון בדמוקרטיות פרלמנטריות. במערכת יציבה אפשר לצפות שראש ממשלה יכהן כמה שנים לפחות, שבהן יוכל ללמוד את התפקיד, לקדם מדיניות ולהטביע את חותמו. תקופות כהונה קצרות, לעומת זאת, הן עדות ברורה למערכת לא יציבה. בדרך כלל מלווה הדבר גם בירידה ביכולת המשילות. בישראל רווחת הדעה שיש חוסר יציבות מובהק במערכת הפוליטית בעשור האחרון. רבים סבורים כי ארבעה ראשי ממשלה בפרק זמן של עשור מעידים על תחלופה תכופה מדי.

כדי לבדוק האם קצב התחלופה של ראשי ממשלה בישראל חריג הושוו אורכי כהונות של ראשי ממשלה בישראל לאלו של ראשי ממשלה ב-18 דמוקרטיות פרלמנטריות אחרות. טבלה 1 מראה כי בניגוד לדעה הרווחת, ישראל אינה לוקה בתחלופה חריגה של ראשי ממשלה. היא ממוקמת במרכז הרשימה, מעל דמוקרטיות "מצליחות" כהולנד, נורווגיה ופינלנד, ומשך הכהונה הממוצע בה הוא 3.8 שנים. את תחתית הרשימה סוגרת איטליה, שמאז תום מלחמת העולם השנייה כיהנו בה לא פחות מ-37 ראשי ממשלה, ואורך הכהונה הממוצע בה הוא פחות משנתיים.

טבלה 1: משך כהונותיהם של ראשי ממשלה ב-19 דמוקרטיות פרלמנטריות

מדינה	ממוצע (ימים)	ממוצע (שנים)	N
גרמניה	2,930	8.0	7
ספרד	2,537	7.0	4
אוסטריה	2,299	6.3	10
שוודיה	2,190	6.0	10
אוסטרליה	2,072	5.7	11
קנדה	1,900	5.2	11
בריטניה	1,820	5.0	12
דנמרק	1,544	4.2	15
ניו זילנד	1,537	4.2	14
יוון	1,423	3.9	9
אירלנד	1,375	3.8	16
ישראל	1,369	3.8	16
הולנד	1,294	3.5	13
נורווגיה	1,159	3.2	19
בלגיה	1,011	2.8	23
פורטוגל	948	2.6	11
יפן	799	2.2	25
פינלנד	633	1.7	33
איטליה	616	1.7	37

* מסגרת הזמן: מתום מלחמת העולם השנייה ועד מאי 2010. אשר לשלוש הדמוקרטיות החדשות - ספרד, יוון ופורטוגל - מסגרת הזמן היא מייסודה של הדמוקרטיה מחדש ועד מאי 2010. 
** בהצגת הנתונים הובאו בחשבון תקופות כהונה שלמות ורצופות. לדוגמה, שתי תקופות הכהונה של שמעון פרס נספרו כשתי תקופות נפרדות, ותקופת הכהונה של אריאל שרון (2006-2001) נספרה כתקופה אחת. ראשי הממשלה הנוכחיים לא הובאו בחשבון.

אולם אם מחלקים את מסגרת הזמן לשתי תקופות נפרדות, מתגלים ממצאים מעניינים יותר, שיש בהם להעיד על מגמה. טבלה 2 משווה בין תקופות הכהונה הממוצעות עד 1990 לתקופות הכהונה הממוצעות מ-1990. על פי נתוני הטבלה, בשני העשורים האחרונים חלה בישראל ירידה דרמטית של כ-35% במשך תקופות הכהונה של ראשי ממשלה. בשתי מדינות בלבד - יפן ואוסטריה - נרשמה ירידה גדולה יותר. מעניין לציין כי בכל שלוש המדינות הללו - וגם בקנדה, המקדימה את ישראל במקום אחד בטבלה - חלו תמורות ניכרות במערכות המפלגתיות משנות התשעים של המאה העשרים. זאת ועוד, דווקא במדינות בעלות מבנה פוליטי דומה לזה של ישראל (ריבוי מפלגות וממשלות קואליציוניות), כמו פינלנד, הולנד, דנמרק ובלגיה, התארכו מאוד תקופות הכהונה של ראשי הממשלה. המגמה היא אפוא ברורה למדי: כיום ראשי ממשלה בישראל מתחלפים בקצב מהיר יותר ומכהנים פחות זמן לעומת העבר הלא רחוק.

טבלה 2: משך כהונותיהם של ראשי ממשלה ב-16 דמוקרטיות פרלמנטריות בשתי תקופות

מדינה	ממוצע (ימים) עד 1990	ממוצע (ימים) מ-1990	שינוי בימים	שינוי באחוזים
פינלנד	549	1,481	932	169.8
הולנד	1,161	2,891	1,730	149.0
דנמרק	1,326	2,957	1,631	123.0
בלגיה	883	1,618	735	83.2
אירלנד	1,236	1,977	741	60.0
אוסטרליה	1,884	2,914	1,030	54.7
בריטניה	1,656	2,368	712	43.0
ניו זילנד	1,487	1,663	176	11.8
איטליה	607	644	37	6.1
נורווגיה	1,183	1,092	91-	7.7-
גרמניה	2,988	2,583	405-	13.6-
שוודיה	2,345	1,827	518-	22.1-
קנדה	2,037	1,536	501-	24.6-
ישראל	1,581	1,015	566-	35.8-
יפן	960	593	367-	38.2-
אוסטריה	2,667	1,442	1,225-	45.9-

* בטבלה זו לא מופיעות שלוש הדמוקרטיות החדשות - ספרד, יוון ופורטוגל.

דרך נוספת להמחיש שראשי ממשלה בישראל אינם נהנים מתקופות כהונה ארוכות היא הצגת תקופות הכהונה הארוכות ביותר של ראשי ממשלה ב-19 הדמוקרטיות שנבחנו. טבלה 3 מראה כי בראש הרשימה עומד ראש הממשלה השוודי טאג ארלנדר, שכיהן בתפקיד יותר מ-23 שנים רצופות. הלמוט קוהל וקונרד אדנאוור הגרמנים ממוקמים במקומות השלישי והרביעי, ומרגרט ת'אצ'ר במקום התשיעי. בישראל תקופת הכהונה הארוכה ביותר היא זו של דוד בן גוריון, שכיהן ברצף מ-1955 עד 1963. תקופת כהונה זו מדורגת במקום ה-37, ובכל המדינות האחרות שנבדקו היה לפחות ראש ממשלה אחד שכיהן זמן ארוך מזה. גם בטבלה זו (כמו בטבלה 1) ישראל נמצאת בחברתן של יפן ואיטליה, הממוקמות מעט מעליה.

טבלה 3: דירוג משך כהונותיהם של ראשי ממשלה ב-19 דמוקרטיות פרלמנטריות

---	ראש הממשלה	מדינה	משך הכהונה (ימים)	משך הכהונה (שנים)
1.	ארלנדר	שוודיה	8,405	1946-1969
2.	מנזיס	אוסטרליה	5,878	1949-1966
3.	קוהל	גרמניה	5,870	1982-1998
4.	אדנאוור	גרמניה	5,143	1949-1963
5.	גונסאלס	ספרד	4,903	1982-1996
6.	קרייסקי	אוסטריה	4,781	1970-1983
7.	לוברס	הולנד	4,309	1982-1994
8.	הווארד	אוסטרליה	4,284	1996-2007
9.	ת'אצ'ר	בריטניה	4,226	1979-1190
10.	הוליואק	ניו זילנד	4,090	1960-1972
11.	טרודו	קנדה	4,062	1968-1979
12.	אהרן	אירלנד	3,968	1997-2008
13.	ורניצקי	אוסטריה	3,879	1986-1997
14.	פרסון	שוודיה	3,851	1996-2006
15.	שלוטר	דנמרק	3,790	1982-1993
---	---	---	---	---
35.	דה גאספרי	איטליה	2,807	1945-1953
36.	סאטו	יפן	2,796	1964-1972
37.	בן גוריון	ישראל	2,792	1955-1963

מן הטבלאות עולה כי הרשות המבצעת בישראל והעומד בראשה פגיעים וחלשים. ניכר כי הם חשופים ללחצים ולמתקפות יותר מרוב הממשלות וראשיהן בעולם הדמוקרטי, והדבר פוגע ביציבות השלטון, ביעילותו וביכולת המשילות. מצב זה מחייב בחינה של צעדים מתונים אשר יש בכוחם לשפר את תפקודה של הממשלה, את יציבותה ואת יכולתו של ראש הממשלה לנווט את הגה השלטון. לעיון בצעדים כאלה ראו את ניירות הרקע וההמלצות של הפורום לתיקון שיטת הממשל.