להורדה

מדיניות המקרו בישראל לנוכח היציאה מן המשבר הכלכלי

פורום קיסריה 2010

  • מאת:
  • שנה:
  • כריכה: מקוון
  • מספר עמודים: 45 עמ’

לפני מספר חודשים נדמה היה שהמשק הישראלי נחלץ, במידה קטנה יחסית של פגיעה, מאחד המשברים הכלכליים החריפים ביותר במאה השנים האחרונות. לאחרונה, התחזקו החששות מהמשך ההאטה העולמית עקב משבר החובות של יוון ושל מספר מדינות נוספות בגוש האירו. 

לפני מספר חודשים נדמה היה שהמשק הישראלי נחלץ, במידה קטנה יחסית של פגיעה, מאחד המשברים הכלכליים החריפים ביותר במאה השנים האחרונות. לאחרונה, התחזקו החששות מהמשך ההאטה העולמית עקב משבר החובות של יוון ושל מספר מדינות נוספות בגוש האירו. חשש אחד הוא שעל מנת להפחית את הגירעונות הממשלתיים ולהקטין את מצבת החובות, מדינות אירופה ייאלצו להעלות מיסים ולהקטין את ההוצאה הציבורית - צעדים העלולים לפגוע בהתאוששותן הכלכלית. האטה של הביקושים באירופה עלולה לפגוע ביצוא מישראל ולהאט את קצב ההתאוששות של המשק הישראלי; זאת בהמשך לנתונים הרבעוניים האחרונים של החשבונאות הלאומית, המצביעים על האטה מסוימת בקצב ההתאוששות הכלכלית של המשק הישראלי.

מבחינת היציבות המקרו-כלכלית, נקודת הפתיחה של המשק הישראלי ערב המשבר הייתה טובה מבעבר. הגירעון התקציבי והיחס חוב-תוצר היו במגמת ירידה, שיעור האבטלה היה נמוך בהשוואה לעשור הקודם, וקצב האינפלציה נותר בתחום היעד. המשק היה בעיצומו של תהליך הפחתת נטל המס והמגמה שנגזרה מכך ¬- ירידה במשקל הממשלה בתוצר. כיום המשק הישראלי מצוי בנקודה, שבה הוצאות הממשלה ונטל המס כאחוז מהתוצר הם קרובים לממוצע מדינות OECD ומעט נמוכים ממנו. תהליך הפחתת נטל המס וצמצום גודל ההממשלה הביאו, בין היתר, לצמצום בהוצאה לחינוך ביחס לצמיחת התוצר. פגיעה של ממש נרשמה בתקציבי ההשכלה הגבוהה, והצמיחה הכלכלית שנרשמה בשנים האחרונות לוותה בעלייה באי-שוויון ובשיעורי העוני במשק. דוח OECD על המשק הישראלי מציין, שלמרות הפחתת המס ומשקל ההוצאה הציבורית בתוצר, פערי ההכנסה ופריון העבודה בין ישראל לבין המדינות המובילות ב-OECD נותרו בעינם.

עיקר פגיעתו של המשבר העולמי הייתה ביצוא. הפגיעה בו הייתה משמעותית, בדומה לשיעור ירידת הסחר העולמי. עם זאת, מכיוון שמערכת הבנקאות בישראל הייתה חשופה באופן מועט יחסית לנכסים מגובי משכנתאות בחו"ל, ושוק הדיור המקומי התנהל באופן שמרני ומאוזן, ומכיוון שהיצוא מישראל נפגע באופן קל יחסית למשקים פתוחים קטנים באירופה, ההאטה הכלכלית שנרשמה הייתה גם היא קטנה יחסית למשקים פתוחים קטנים, שגם הם לא נחשפו לנכסים מגובי משכנתאות. הממשלה נקטה מדיניות שבראייה לאחור הייתה ניטרלית ביחס למחזור העסקים, ועיקרה נבע מפעולת המייצבים האוטומטיים ואי-הפעלת תקרת הגירעון.

עיקר המדיניות האנטי-מחזורית התבצע על יד בנק ישראל, שהוריד את הריבית במשק לרמתה הנמוכה מעולם, בדומה לבנקים מרכזיים במדינות מפותחות נוספות. כמו כן נקט בנק ישראל הרחבה כמותית על ידי רכישת אג"ח ממשלתיות ובנוסף תמך בשער הדולר על ידי רכישת מט"ח, שהתבטאה בעלייה יוצאת דופן של יתרות המט"ח. מניתוח קצר של תמהיל המדיניות המקרו-כלכלית בזמן המשבר בהשוואה למספר משקים קטנים באירופה עולה שישראל הייתה חריגה בפעולה הפיסקלית שנקטה. במשקים שאינם בגוש האירו, שהם בעלי יכולת לנהל מדיניות מוניטרית מרחיבה, היה תמהיל המדיניות מאוזן יותר, בדמות הפעלה משולבת של צעדים פיסקליים ומוניטריים. ראוי לציין, עם זאת, שמבחינת יחס חוב-תוצר היו משקים אלו בעמדת פתיחה טובה יותר מישראל. המשבר העולמי חשף שוב את החשיבות שבחתירה ליחס חוב-תוצר נמוך, המאפשר דרגות חופש גדולות יותר בהפעלת מדיניות אנטי-מחזורית. משקים בגוש האירו נאלצו להפעיל מדיניות פיסקלית, בבחינת האפשרות היחידה לפעולה. משקים אלה, שהיו בנקודת פתיחה חלשה יחסית, עמדו בסכנת הידרדרות מהירה של חדלות פירעון. בסיכומו של דבר ניתן לומר שלמרות שניתן היה לנקוט מדיניות פיסקלית מרחיבה יותר בישראל ולהישען פחות על מדיניות מוניטרית, המדיניות שהופעלה תרמה למיתון הפגיעה במשק. עם זאת, מניתוח היפגעותן של מדינות PIGS במונחי יציבות פיסקלית עולה שבהינתן הרכיבים המבניים השונים של המשקים, לא גודל הממשלה או נטל המס בתוצר מסבירים את מידת הפגיעה, אלא יחס חוב-תוצר וגירעונות הממשלה.

כאמור, לפני מספר חודשים נדמה היה שדילמות המדיניות יהיו קשורות בצעדים שיש לנקוט עם היציאה המהירה מהמשבר. בצד הפיסקלי נערכה הממשלה להעביר בחקיקה את כלל ההוצאה החדש, שאמור לאזן בצורה נאותה בין הרצון להפסיק את הורדת חלקה של הממשלה בתוצר, תוך הכרה שיש להפנות משאבים לחינוך ולתשתיות לעידוד הצמיחה, לבין הרצון לחתור ליעד חוב-תוצר של 60%. הכלל הפיסקלי אמור להצטרף לחקיקה הקיימת של יעד הגירעון והפחתת נטל המס. הממשלה אף הביאה לכנסת הצעת חוק לתקציב דו-שנתי. דילמת המדיניות המוניטרית הייתה קשורה במדיניות היציאה מרמת הריבית הנמוכה, תוך ניסיון למנוע התחזקות מהירה של השקל.

הצוות בחן בעזרת מודל דינמי מקרו-כלכלי של חטיבת המחקר בבנק ישראל את השלכות הכלים הפיסקליים החדשים. נבחנו שני תרחישים: האחד, התאוששות מהירה מהמשבר; והשני, התאוששות אטית. בשני התרחישים נראה כי לא ניתן לשלב בין שלושת הכלים הפיסקליים: אם יופעלו כלל ההוצאה והפחתות המס, לא תיווצר עמידה במתווה הגירעון והפחתת החוב. לחלופין, אם עומדים בתקרת הגירעון והפחתת המס, אחוז ההוצאה הציבורית כחלק מהתוצר יוסיף לרדת, חרף ההכרה שהוא ירד דיו. בתרחיש הפסימי, שסבירותו אינה קטנה נוכח ההתפתחויות האחרונות, קיימת אפשרות שההוצאה תרד בצורה חריפה או שיחס חוב-תוצר יתבדר לכיוון מעלה. שתי אפשרויות אלו אינן רצויות ואינן מקובלות על הצוות.

שלושת הכלים הפיסקליים עלולים שלא להיות עקביים זה עם זה. יש לתת את הדעת למגבלות הכרוכות בניסיון לעמוד בשלושת היעדים הפיסקליים. לנוכח המשברים הפיסקליים בחלק ממדינות אירופה, שהצביעו על כך שתהליך התדרדרות פיסקלית יכול להיות מהיר מאוד, יש לנקוט משנה זהירות ולהימנע מהרחבה מתוכננת של הגירעון מעבר למתווה הקיים בחוק.

יש לבחון מחדש את מתווה הפחתות המס. אם יתברר כי מתווה הגירעון אכן עומד להיפרץ, אזי תונח לפני מקבלי ההחלטות הבחירה אם לבצע התאמות בצד ההכנסות או בצד ההוצאות או בתמהיל שלהן. חלק מחברי הצוות ממליצים על התאמות בצד ההכנסות, קרי - בהינתן חוסר עקביות בין היעדים, ממליצים חלק מחברי הצוות על הקפאת הפחתות המס. הקפאת הפחתות המס, בעת חוסר ודאות באשר לתוואי הצמיחה בעתיד הקרוב, תאפשר לממשלה לקיים את כלל ההוצאה בלי לסכן את ההתכנסות ליעד חוב-תוצר. מכיוון שנטל המס בישראל הוא מן הנמוכים בקרב מדינות OECD, ובהינתן שמדינות רבות צפויות להעלות את נטל המס, אין הצוות רואה את הקפאת הפחתות המס כפגיעה חמורה בכלכלה. עם זאת, המשך הפחתת המס וקיצוץ חד בהוצאה, בהינתן מתווה ברודט לתקציב הביטחון ותשלומי הריבית על החוב, יביא לרמות הוצאה אזרחיות נמוכות, הנתפסות על ידי רוב חברי הצוות כמסכנות את הצמיחה העתידית מפאת הפגיעה הצפויה בהון האנושי ובתשתיות הפיזיות של ישראל. חלק מחברי הצוות סבור שאם ייווצר חשש לעמידה ביעד הגירעון, צריך יהיה לוותר על כלל ההוצאה ולחתור לשינויים בהרכב ההוצאה ולהמשיך בהפחתת המיסים אשר לה התחייבה הממשלה. הקפאת הפחתות המס עלולה לפגוע באמינות הממשלה ובתמריצים למגזר העסקי. תמריצים אלו עשויים לסייע לתחרותית של מגזר זה, במיוחד על רקע מיקומה הנמוך של ישראל במדד עשיית עסקים. על כן, בעדיפות ראשונה יש להרחיב את בסיס המס, ביו היתר  על ידי ביטול פטורים. במצב שבו ההכנסות ממהלכים אלו אינן ישימות או מספקות על מנת לעמוד בתקרת הגירעון, יש לשקול את פריסת הפחתות המס לשנים הבאות.

יש לעודד תכנון תקציבי לטווח ארוך, אך עם זאת יש לשקול שנית את התקציב הדו-שנתי. רוב חברי הצוות סבורים שיש לשאוף להארכת האופק התכנוני של תקציב המדינה בנושאים אסטרטגיים כמו חינוך. בדומה לתכנון ארוך הטווח של מתווה ברודט שהוחל על תקציב הביטחון. עם זאת, בהינתן אי-ודאות מקרו-כלכלית, מרבית חברי הצוות סבורים שתקציב חד-שנתי משפר את גמישות הפעולה של הממשלה ומאפשר דיון דמוקרטי בחלופות תקציביות, היה ותידרשנה התאמות בתקציב מפאת קצב צמיחת משק השונה מן הצפוי. עם זאת, אם יאושר התקציב הדו-שנתי, יש לבנות מנגנונים לשנה השנייה של התקציב, שיקצו מסגרות הוצאה ויצביעו על שינויי הכנסה המותנים בביצועים המקרו-כלכליים, כפי שיתבהרו בתום השנה הראשונה להפעלת התקציב הדו-שנתי.

המדיניות המוניטרית מצויה כיום בדילמה מסוימת: קצב האינפלציה בישראל חרג מיעד האינפלציה כתוצאה ממספר גורמים: פגיעת המיתון בישראל הייתה מועטה יחסית; המדיניות המוניטרית המרחיבה ביותר שננקטה; העלאה בלתי צפויה של המע"מ באמצע 2009 והעלאת מיסים נוספים.  בנוסף לכך, קיים חשש ממשי שהריביות הנמוכות במשק יביאו להיווצרות בועת נדל"ן, וממילא לעליית מדד המחירים לצרכן. דילמת המדיניות נעוצה בהשפעה האפשרית של עליית הריבית, שנועדה לטפל באינפלציה ולמנוע בועת נכסים, על שער החליפין והיצוא. הדילמה עשויה להחריף אם יתממש התרחיש השלילי, שכן הביקושים העולמיים צפויים להתרחב בקצב אטי מהצפוי. או אז צפויה פגיעה ביצוא, שתחריף אם בד בבד יימשך ייסוף השקל.

הצוות קורא לבנק ישראל להציב את יעד האינפלציה בראש סדר עדיפויות המדיניות. הצוות מכיר במורכבות הדילמה המוניטרית, אך סבור שבמסגרת חוק בנק ישראל החדש, יעד האינפלציה צריך להיות יעד הפעולה הראשי של בנק ישראל. הצוות מכיר בחשיבות מדיניות הפעולה בשוק המט"ח ובתרומה של בנק ישראל ליצוא. הצוות מעריך שלא ניתן לתמוך בשער החליפין הריאלי לאורך זמן. עם זאת, חברי הצוות בדעה שניתן ורצוי למצוא כלים אחרים לבלימת הייסוף של שער החליפין בטווח הקצר, בפרט בתקופה של יציאה הססנית מהמשבר הכלכלי. בנספח, הצעה לתמיכה בשער החליפין, המבוססת על עידוד יצוא הון מישראל, בכפוף לקיום עודפים בחשבון השוטף של מאזן התשלומים.

הצוות קורא לאמץ תכניות להורדת החסמים בפני עסקים. לנוכח קיום מרחב פעולה תקציבי מצומצם ממליצים חברי הצוות לקדם יוזמות להפחתת החסמים הבירוקרטיים העומדים בפני עסקים בישראל. דוחות בין-לאומיים מציבים את ישראל במקום נמוך יחסית בקרב המדינות המפותחות בכל הנוגע למדדים של עשיית עסקים. שיפור התשתית הרגולטורית והאדמיניסטרטיבית עשוי לתרום תרומה של ממש לקצב צמיחת המשק הישראלי, בעלות תקציבית לא גבוהה.

ראש הצוות: פרופ' נתן זוסמן, המחלקה לכלכלה, האוניברסיטה העברית בירושלים
 
חברי הצוות
יוליה איתן, כלכלנית בכירה, המועצה הלאומית לכלכלה במשרד ראש הממשלה
ד"ר דרור גולדברג, המחלקה לכלכלה, אוניברסיטת בר-אילן
רובי גינל, סמנכ"ל לרגולציה ולכלכלה, התאחדות התעשיינים
ורד דר, כלכלנית ואסטרטגית ראשית, פסגות בית השקעות
יעל מבורך, רכזת מקרו, אגף התקציבים, משרד האוצר
ישראלה מני, סמנכ"ל כלכלה ומסים, איגוד לשכות המסחר
ד"ר עמית פרידמן, ראש תחום מקרו, אגף מקרו ומדיניות, חטיבת המחקר, בנק ישראל
רותם רולף, רכזת תקציב, אגף התקציבים, משרד האוצר
ד"ר אלדד שידלובסקי, ראש אגף כלכלה ומחקר, משרד האוצר
נירה שמיר, כלכלנית ראשית, בנק דיסקונט
 
עוזר מחקר: נדב בן זאב, המכון הישראלי לדמוקרטיה; המחלקה לכלכלה, האוניברסיטה העברית

תקציר ועיקרי ההמלצות

א. מצב המשק בשנת 2009 ובתחילת שנת 2010 : סקירה מקרו-כלכלית
1. ביצועי המשק ב- 2009 ובתחילת 2010
2. מדיניות מוניטרית

ב. תמהיל המדיניות בזמן המשבר - בפרספקטיבה השוואתית

ג. מדיניות מקרו-כלכלית לנוכח היציאה מהמשבר הכלכלי
1. יעדי המדיניות הפיסקלית לשנים הבאות
2. תרחישים מקרו-כלכליים לשנים 2015-2011 לנוכח הכללים הפיסקליים החדשים
3. סוגיית התקציב הדו-שנתי
4. יעדי המדיניות המוניטרית עם היציאה מהמשבר

ד. המלצות מדיניות לעידוד צמיחת המשק הישראלי בשנים הבאות
1. מבוא
2. מנועי צמיחה חוץ-תקציביים: מדיניות לעידוד עסקים

נספח: דיון בפתרון בעיית שער החליפין והיצוא הישראלי

הסתייגות

אנו מתנגדים להצעתכם להקים קרן השקעה שתנפיק אג"ח שקלי לקרנות הפנסיה ותשתמש בכספים לצורך השקעה בחו"ל. להתנגדותנו 6 סיבות:

  1. הנפקת איגרות חוב מיוחדות לקרנות הפנסיה (מעבר לנחוץ למימון הגירעון הממשלתי) עלולה לגרום Crowding Out להשקעות אחרות, שאותן היו מבצעות הקרנות במקום ההשקעה באיגרות חוב מיוחדות אלו.
  2. מהנתונים שפרסמו לאחרונה ד"ר דניאל באראז וששי זך מהפורום עולה כי שיעור ההשקעה של קרנות הפנסיה החדשות בחו"ל נמצא במגמת עלייה בשנים האחרונות, וכיום הוא עומד על כ-19.5% - לא רחוק מהשיעור המקובל במדינות המערב. על כן לא ברור מדוע המדינה צריכה להתערב בשוק זה.
  3. על מנת להמחיש את סדרי הגודל של ההנפקות המיוחדות שהמדינה תצטרך לעשות ניתן לתת כדוגמה את העודף בחשבון השוטף בסוף שנת 2009, שעמד על כ-3.7% תוצר. אילו הייתה המדינה מעוניינת לאזן אותו על ידי תנועות הון יוצאות, היא הייתה צריכה, לשיטתכם, להנפיק סכום אדיר - כ-30 מיליארד ש"ח (סכום שהיה מהווה כ-30% מסך ההנפקות של המדינה באותה שנה). גם אם נניח שבשנים הבאות יקטן העודף בחשבון השוטף, עדיין מדובר בסדרי גודל של עשרות מיליארדי ש"ח.
  4. האפשרות להשפיע השפעה מהותית על שער חליפין במשק קטן ופתוח לתנועות הון כמו המשק הישראלי היא מוגבלת. יתרה מזו, הצורך לאזן את העודף בחשבון השוטף ולהשפיע דרך זה על שער החליפין יחייב את המדינה לקנות מט"ח בהיקפים חסרי תקדים ויחשוף אותה בכך לסיכוני מטבע. לפיכך מדובר למעשה בהעברה של הסיכון מהיצואנים אל המדינה.

    להמחשת גודל החשיפה המט"חית נמשיך עם הדוגמה ונניח כי המדינה תנפיק בכל שנה 30 מיליארד ש"ח איגרות מיוחדות במשך 5 שנים כך שהקרן תעמוד על 150 מיליארד ש"ח. במצב כזה מספיק ייסוף של 10% כדי שייווצר מחסור (וצורך לתקצב) של 15 מיליארד ש"ח בהחזרי הקרן.
  5. בשנתיים האחרונות ביצע בנק ישראל רכישה מסיבית של מט"ח, ולמעשה הכפיל את יתרות המט"ח שברשותו. המניע היה להשיג את אותן מטרות של פיחות שע"ח ועידוד היצוא. לדעתנו אין זה מתפקידו של משרד האוצר לתפוס את מקומו של בנק ישראל ולנסות להשפיע על שער החליפין בכל צורה שהיא.
  6. לא מוכר לנו מנגנון דומה בעולם.