האופוזיציה בשלטון המקומי בישראל

אופוזיציה פוליטית היא יסוד מרכזי בדמוקרטיה המודרנית, והיא מבטאת את קיומן של גישות חלופיות, ביקורתיות ושונות לשלטון הקיים. האופוזיציה הפרלמנטרית היא הצורה הממוסדת והחשובה ביותר של אופוזיציה פוליטית. תפקידה של האופוזיציה הפרלמנטרית חורג מעבר להתנגדות גרידא לשלטון — היא מרכיב חיוני בשמירה על האיזון במערכת הפוליטית, בפיקוח ובקרה על השלטון, בהצגת חלופות מדיניות ובהבטחת ריבוי דעות ותחרות בריאה בזירה הדמוקרטית. מערכת היחסים הדמוקרטית בין הרשות המבצעת לפרלמנט, ובתוכה מערכת היחסים בין הקואליציה לאופוזיציה, מתקיימת גם ברמה המקומית, בתוך הגוף הייצוגי של הרשות — מועצת הרשות המקומית.

מחקר זה בוחן את האופוזיציה בשלטון המקומי בישראל ומראה כי היא סובלת מחולשה מוסדית ניכרת. לחולשה זו כמה היבטים:

ראשית, מועצת הרשות המקומית בישראל חלשה ביחס לראש הרשות, ומאזן הכוחות ביניהם נוטה בבירור לטובת ראש הרשות. האופוזיציה המקומית היא חלק ממועצת הרשות המקומית, ואם כך היא נטועה מלכתחילה בתוך מסגרת בעלת חולשה פורמלית המגבילה את כוחה ואת יכולת ההשפעה שלה.

שנית, היקף הזכויות המוקנה ישירות לאופוזיציה מצומצם ועוסק בעיקר בשמירה על ייצוג מינימלי שלה בפורומים ייצוגיים למיניהם, ובהם ועדות המועצה, גופים ותאגידים הקשורים למועצה וועדות הנוגעות לבחירות המקומיות. בולט במיוחד שחברי המועצה מהאופוזיציה (וגם רבים מחברי הקואליציה) אינם זכאים כמעט למשאבים תקציביים שיסייעו להם בעבודתם: הם אינם זכאים לשכר, לתגמול כספי אחר, להחזרי הוצאות, להעסקת עובדים בלשכתם, או לכל תקציב אחר שהם יכולים להשתמש בו לשם מילוי תפקידם, וכן אין להם גישה לייעוץ משפטי.

שלישית, גם את הזכויות המוקנות לאופוזיציה יש קושי לממש במקרים רבים. סיבה מרכזית לכך היא ההגדרה המשפטית העמומה של האופוזיציה. הגדרה זו מאפשרת יצירה של אופוזיציה פיקטיבית, או נוחה, המקבלת את ה"מפתחות" לתפקידי האופוזיציה החשובים, אף שלמעשה היא מתואמת עם ראש הרשות ועם חברי הקואליציה. במקרים אחרים מנסים גורמי הקואליציה להתערב בבחירת נציגי האופוזיציה לגופים הייצוגיים. במקרים רבים הנהלת הרשות מקשה על חברי אופוזיציה לממש גם זכויות המוקנות לכלל חברי המועצה, דוגמת הזכות לעיון במסמכים ולקבלת מידע.

רביעית, חולשתה המוסדית של האופוזיציה המקומית מתבטאת לא רק במיעוט כלי עבודה ומשאבים, אלא גם במעמדה הסמלי. הביטוי המרכזי לכך הוא העובדה שבשלטון המקומי לא מעוגן תפקיד רשמי של ראש אופוזיציה, ואילו בכנסת הוגדר תפקיד מעין זה, ויש לו מעמד רשמי בטקסים ממלכתיים ובמליאת הכנסת.

החולשה המוסדית פוגעת ביכולת של האופוזיציות בשלטון המקומי למלא את תפקיד הפיקוח והבקרה שלהן ביעילות, והיא גם מקשה על האופוזיציה לזכות בתשומת לב ציבורית ולהציב חלופה עקרונית לקואליציה ולראש הרשות לקראת הבחירות הבאות. הקושי של האופוזיציה להשיג בולטות ציבורית קשור גם להיחלשות ההדרגתית של התקשורת המקומית בעשורים האחרונים, ולהגברת התלות שלה ברשויות המקומיות ובעומדים בראשן. בהתאם לכך מהמחקר עולה כי רוב מובהק של הציבור אינו מכיר את גורמי האופוזיציה המקומית ברשות ואת הפעילות שלהם.

החולשה המוסדית של האופוזיציה בשלטון המקומי משפיעה גם על גודל האופוזיציות. המחקר מראה שהקואליציות בשלטון המקומי בישראל נוטות להיות רחבות מאוד, כלומר, אופוזיציות נוטות להיות קטנות מאוד או שלא להתקיים כלל: השיעור הממוצע של חברי האופוזיציה מתוך חברי מועצת הרשות המקומית הוא 23%, וב-26% מהעיריות והמועצות המקומית אין אופוזיציה כלל. לעומת זאת, בזירה הארצית בישראל האופוזיציות בדרך כלל גדולות בהרבה, ושיעורן הוא כמעט תמיד יותר מ־ 40% מחברי הכנסת. גם בשלטון המקומי במדינות אחרות האופוזיציות נוטות להיות גדולות יותר. הסבר מרכזי לאופוזיציות הקטנות לפי המחקר הוא החולשה המוסדית של גורמי האופוזיציה, המגבילה את יכולתה של האופוזיציה להשפיע על המדיניות באמצעות פיקוח ובקרה אפקטיביים, וגם את יכולתה לזכות לבולטות ציבורית.

אם כן, העובדה שהאופוזיציות בשלטון המקומי בישראל קטנות מאוד פוגעת גם בהיקף הפיקוח והבקרה על פעילות הרשות המקומית.

חולשתה הניכרת של האופוזיציה בשלטון המקומי פוגעת בערכי יסוד דמוקרטיים חשובים, ובראשם פיקוח ובקרה על השלטון ותחרות פוליטית. בשלטון המקומי בישראל מדובר בפגיעה גדולה במיוחד על רקע ריכוז העוצמה בידי ראשי הרשויות והחולשה המבנית של מנגנוני הפיקוח והבקרה הפנימיים האחרים על עבודת הרשות המקומית: חולשת המועצה ביחס לראש הרשות, חולשת שומרי הסף והביקורת הפנימית, חולשת הפיקוח התקשורתי, וחולשת המנכ"ל ביחס לראש הרשות.

המחקר מציג סדרה של המלצות הנוגעות בחלקן למעמד מועצת הרשות המקומית וחבריה ככלל (ובראשן, תגמול כספי ומשאבים) ובחלקן לאופוזיציה בלבד. אלו הן ההמלצות המרכזיות המתמקדות באופוזיציה:

1. ראש אופוזיציה. מוצע לכונן תפקיד של ראש אופוזיציה בשלטון המקומי, דומה לתפקיד זה בכנסת, וליצוק לו משמעות המתבטאת במשאבים (שכר ותנאי עבודה), בסמכויות פורמליות (פגישות עדכון תקופתיות עם ראש הרשות ועם הדרג המקצועי, עמידה בראש ועדת הביקורת של הרשות) ובמעמד כללי (זכות דיבור בישיבות מועצה והשתתפות בטקסים).
   
   
2. הגדרת האופוזיציה ובחירת נציגיה. כדי לצמצם את אי־הבהירות שבהגדרת האופוזיציה מוצע לקבוע הליך מסודר, שייערך חודשיים לאחר הבחירות, ובו תיעשה חלוקה פורמלית של הסיעות לקואליציה ואופוזיציה, על פי הצהרה של הסיעות עצמן, וכן מוצע לקבוע שאם לפי בית המשפט ההתנהגות והתפקוד העקביים של סיעת אופוזיציה במועצה אינם עצמאיים ונפרדים מראש הרשות, היא לא תיחשב אופוזיציה. כן מוצע לעגן בחקיקה את הפסיקה הקובעת שנציגי האופוזיציה בלבד יבחרו את נציגיהם לגופים הייצוגיים השונים.